基于“強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)”導(dǎo)向的城市社區(qū)治理

洪平

（安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院，安徽合肥230601）

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基于“強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)”導(dǎo)向的城市社區(qū)治理

洪平

（安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院，安徽合肥230601）

摘要：建國(guó)初期，傳統(tǒng)的街道居委會(huì)制度的建立使得政府行政權(quán)力空前擴(kuò)張，其權(quán)力格局明顯以“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”為特征。而在改革開放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和事業(yè)單位體制改革使得傳統(tǒng)以行政控制為基礎(chǔ)的街居制已經(jīng)無(wú)法解決現(xiàn)代城市的社區(qū)治理問(wèn)題。面對(duì)現(xiàn)代城市社區(qū)出現(xiàn)的種種新問(wèn)題，政府需要轉(zhuǎn)換其角色，重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，還權(quán)于社會(huì)，通過(guò)基層民主政治建設(shè)培育社會(huì)組織力量，提升社區(qū)居民參與積極性，讓社會(huì)組織、社區(qū)民眾與政府一同管理社區(qū)公共事務(wù)，努力提高社區(qū)自身的自我管理、自我教育、自我服務(wù)能力。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；政府、社會(huì)關(guān)系；合作共治

英國(guó)著名的社會(huì)學(xué)家吉登斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“社區(qū)這一主題是新型政治的根本所在。[1]”城市社區(qū)的治理反映了政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力相結(jié)合的契合度，而城市社區(qū)是否能夠健康發(fā)展，更是關(guān)系到國(guó)民素質(zhì)的提升和整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題。因此本文從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度對(duì)城市社區(qū)治理進(jìn)行深層次的探討。

一、中國(guó)城市社區(qū)的發(fā)展歷程

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市基層社會(huì)管理組織

1949年新中國(guó)成立以后，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，全面推行政社合一、政企合一制度。依據(jù)《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，各級(jí)城市設(shè)立了街道辦事處，作為市轄區(qū)的派出機(jī)關(guān)，以便在基層政權(quán)建設(shè)和社會(huì)管理方面充分發(fā)揮作用。而居民委員會(huì)名義上是自治性的居民組織，但二者都僅僅起著橋梁的作用，其功能是協(xié)作政府與城市普通居民進(jìn)行溝通、整合城市居民。這時(shí)候的政府處于一個(gè)絕對(duì)主導(dǎo)的地位，對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面的控制。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市基層社會(huì)管理組織

改革開放后，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，城市社會(huì)的經(jīng)濟(jì)，政治，文化，價(jià)值觀等各個(gè)方面都發(fā)生了根本性的變革。長(zhǎng)達(dá)近30年的“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的固定模式也發(fā)生變化，一方面，經(jīng)濟(jì)制度的改革促使政治職能的轉(zhuǎn)變，弱化了政府對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的控制力；另一方面，政策的放開和個(gè)人權(quán)利的解放使得社會(huì)力量開始?jí)汛螅鞣N自治組織迅猛發(fā)展，同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和民主政治的發(fā)展，公民社會(huì)不斷形成和壯大，這時(shí)傳統(tǒng)的二元城市基層管理體制已經(jīng)不再能夠應(yīng)對(duì)社會(huì)形勢(shì)的新變化，城市社區(qū)逐漸成為城市生活體系的主體載體，城市社區(qū)的建設(shè)方向成為重塑基層社會(huì)治理空間的基本走向，這就要求我們對(duì)新形勢(shì)下的城市社區(qū)治理模式進(jìn)行探索。

二、當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理模式的現(xiàn)狀及局限

（一）社區(qū)治理的含義

隨著全球治理理論的豐富和盛行，社區(qū)管理理論也由傳統(tǒng)的側(cè)重行政管理到側(cè)重治理的轉(zhuǎn)變，在官方文件術(shù)語(yǔ)的使用上,社區(qū)管理更多地被社區(qū)治理替代。所謂社區(qū)治理一般理解為：“在一定區(qū)域范圍內(nèi),政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)”。這就要求政府和社區(qū)組織、社區(qū)公民與共同承擔(dān)社區(qū)建設(shè)、管理、發(fā)展的責(zé)任,政府與公民以及社區(qū)組織在社區(qū)治理中具有同等重要的地位，三者共同構(gòu)成社區(qū)治理的主體。而社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)就是在多元主體共同參與的情況下對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行的一系列治理活動(dòng)。[2]

（二）當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)大部分城市社區(qū)治理普遍采取“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的政府主導(dǎo)模式。在這種模式中，社區(qū)的各種事務(wù)，從決策、執(zhí)行到監(jiān)督，均由政府行政部門統(tǒng)一規(guī)劃、組織并落實(shí)；社區(qū)事務(wù)的絕大部分經(jīng)費(fèi)都源自政府的財(cái)政撥款；同時(shí)對(duì)于社區(qū)事務(wù)的管理，政府有著自己一整套自上而下系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其中各級(jí)組織是上下級(jí)隸屬關(guān)系。這種政府主導(dǎo)模式在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、緩和社會(huì)矛盾、提高管理效率方面有一定成效，社區(qū)居民和社會(huì)組織雖然也參與社區(qū)事務(wù)管理，但其在社區(qū)治理中享有的權(quán)力是不平等的，政府主導(dǎo)著社區(qū)事務(wù)的決策和實(shí)施，居民和社會(huì)組織僅有建議權(quán)，決策權(quán)仍掌握在政府手中。

（三）當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理的局限

1.居委會(huì)機(jī)構(gòu)行政化嚴(yán)重，服務(wù)自治功能不足。社區(qū)的主體是社區(qū)居民，社區(qū)治理的核心則應(yīng)該圍繞社區(qū)居民進(jìn)行展開，但在現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)居民委員會(huì)承擔(dān)的角色是在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政府行政事務(wù)和政策的傳遞者和執(zhí)行者，其工作人員的選任具有很強(qiáng)的行政色彩，部分地方甚至以文件的形式明確社區(qū)居民委員會(huì)具有事業(yè)單位性質(zhì)，居委會(huì)本身的居民自治功能卻基本喪失，承擔(dān)了許多政府的行政工作，例如社會(huì)治安、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社區(qū)教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、文化體育等。

2.社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性不高。城市社區(qū)的治理需要多元化的治理主體，需要社區(qū)居民的廣泛參與，以保障城市社區(qū)治理的質(zhì)量。但在實(shí)際生活中居民的參與情況并不理想，一方面，城市社區(qū)管理機(jī)構(gòu)很少提供相應(yīng)的需要社區(qū)居民參與的事項(xiàng)且缺乏一套詳細(xì)且規(guī)范的程序來(lái)規(guī)定社區(qū)居民如何參與社區(qū)的管理，參與渠道的缺失使得居民喪失了參與社區(qū)治理的客觀條件，影響了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)居民之間的合作；另一方面，政府對(duì)群眾參與社區(qū)治理的宣傳力度不夠，導(dǎo)致社區(qū)居民主觀上對(duì)參與社區(qū)治理的熱情不足。

3.社區(qū)行政機(jī)構(gòu)冗余，財(cái)政負(fù)擔(dān)重。政府對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的壟斷必定會(huì)導(dǎo)致基層行政機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，大量的社區(qū)工作人員的工資待遇完全由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；同時(shí)由于行政化嚴(yán)重導(dǎo)致社區(qū)本身缺乏自籌資金的能力和渠道，對(duì)政府資金的過(guò)度依賴勢(shì)也使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。

三、構(gòu)建“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的城市社區(qū)多元合作共治模式

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，城市社區(qū)發(fā)展也處于剛起步階段，其紛繁復(fù)雜的各種社會(huì)問(wèn)題要求我們探索一種更能發(fā)揮居民參與積極性的合作模式；同時(shí)，由于我國(guó)幾千年封建集權(quán)歷史，國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系一直處于一種自上而下絕對(duì)控制的狀態(tài)，瞬間讓基層社區(qū)直接變?yōu)榫用褡灾文Ｊ饺狈σ欢ǖ墓芾斫?jīng)驗(yàn)、意識(shí)和文化基礎(chǔ)。因此，最理想的模式應(yīng)該是“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的多元合作共治模式。[3]

（一）多元合作共治的特征

從多元合作共治本身含義來(lái)理解應(yīng)該包含三個(gè)方面：一是社區(qū)建設(shè)、管理、治理的主體應(yīng)該擺脫行政中心主義的一元控制思維。在資本主義高度發(fā)達(dá)的美國(guó)，其社區(qū)治理一直被認(rèn)為是一種公民自治的典型形態(tài)，“強(qiáng)社會(huì)”的特質(zhì)非常明顯，它主要不是依賴政府,而是依賴社區(qū)公民、公共服務(wù)企業(yè)以及公共服務(wù)組織的參與，社區(qū)發(fā)展和管理上,基本都采取了“政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)和資金扶持，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實(shí)施”的運(yùn)作方式。[4]他們將具體事務(wù)決策權(quán)交給社區(qū)組織和民間團(tuán)體，政府只負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，通過(guò)制定宏觀政策統(tǒng)籌社區(qū)的發(fā)展。在社區(qū)的日常運(yùn)作中，社區(qū)委員會(huì)、專業(yè)社區(qū)工作者、公共服務(wù)企業(yè)、非營(yíng)利組織和社區(qū)居民、志愿者均是社區(qū)治理的主體，對(duì)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展負(fù)有職責(zé)和義務(wù)。除政府外，包括社區(qū)居民，自愿者組織，物業(yè)公司，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)等都參與到社區(qū)治理和決策中來(lái)，各付其責(zé)，避免政府權(quán)力一家獨(dú)大、責(zé)任高度集中的局面出現(xiàn)。二是在管理過(guò)程中，社區(qū)各個(gè)主體之間應(yīng)該通過(guò)民主程序?qū)崿F(xiàn)合作共治，突出社區(qū)居民委員會(huì)的自我管理、自我監(jiān)督、自我教育、自我服務(wù)的自治作用。美國(guó)社區(qū)治理是公民社會(huì)的治理，政府不直接干預(yù)社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)，其主要作用局限于輔助性協(xié)助，而社區(qū)居民的參與促進(jìn)了社區(qū)治理的民主化，公共服務(wù)企業(yè)、基金會(huì)等的加入使得社區(qū)治理更具有市場(chǎng)化和組織化。[5]社區(qū)權(quán)力的多元化使公民真正成為社區(qū)的治理者而不是消費(fèi)者，讓每個(gè)公民都參與其中，從而增強(qiáng)了社區(qū)信任和合作，實(shí)現(xiàn)雙贏。三是從社區(qū)組織結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，改變?cè)镜目茖庸芾碇?，轉(zhuǎn)變社區(qū)原有的“基層政府”角色，弱化其社會(huì)控制作用，社區(qū)組織以承擔(dān)公共服務(wù)職能為主。

（二）社區(qū)多元合作共治中居民自治組織的角色

在現(xiàn)代社會(huì)，居民對(duì)公共事務(wù)積極參與與否，是評(píng)價(jià)一個(gè)城市社區(qū)是否良性運(yùn)行的主要標(biāo)準(zhǔn)。在社區(qū)治理中要發(fā)揮社會(huì)組織參與公共服務(wù)的作用，為社會(huì)邊緣群體服務(wù)，體現(xiàn)出“強(qiáng)社會(huì)”的理念，使社會(huì)組織成為社區(qū)治理中的核心力量，在全能政府“失效”和市場(chǎng)“失靈”的社會(huì)改革過(guò)程中起著社會(huì)整合的作用。[6]要建立以社區(qū)居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)為主體，各種民間組織配合補(bǔ)充的全方位、多層次的基層管理體制和運(yùn)行機(jī)制，組織、學(xué)習(xí)和教育，提升社區(qū)居民的政治、文化、專業(yè)素質(zhì)，使居民真正的參與進(jìn)社區(qū)管理中來(lái)。以居民自治組織為主體，可以更好的了解居民的訴求，滿足居民的切身需要，使社區(qū)建設(shè)不僅僅停留在表面，提升社區(qū)的凝聚力。同時(shí)，社區(qū)自治組織為主體，廣泛開展一些自治、便民服務(wù)，不僅方便了社區(qū)居民的日常生活，更能夠增加大量的就業(yè)崗位，為低收入者，尤其是失業(yè)人員提供了寶貴的就業(yè)機(jī)會(huì)，有效地保障弱勢(shì)族群的利益，切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)弱者社會(huì)生存權(quán)的公平。再者，居民自治組織為主體，有利于建立獨(dú)立、自主、透明的財(cái)務(wù)管理體制，由社區(qū)居委會(huì)自主支配經(jīng)費(fèi)，定期公布社區(qū)居委會(huì)的財(cái)務(wù)收支情況，接受社區(qū)成員代表大會(huì)和社區(qū)居民的監(jiān)督，使資金可以根據(jù)群眾的需求有針對(duì)性的投入，更好的滿足社區(qū)公眾的需求。

（三）社區(qū)多元合作共治中政府的角色

當(dāng)然，由于受我國(guó)的社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民的整體素質(zhì)和歷史文化背景制約，在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)發(fā)展建設(shè)中，一味模仿西方、完全意義上的去行政化是做不到的。中國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)從一開始就是由政府推動(dòng)的，所有的政策、措施都是源于政府，始于政府，在社會(huì)和社會(huì)組織沒有充分發(fā)育成熟的情況下政府完全的退出可能導(dǎo)致“權(quán)力真空地帶”的出現(xiàn)，基層社會(huì)也會(huì)由于失去秩序而造成權(quán)力失衡。因此當(dāng)今中國(guó)不僅需要“強(qiáng)社會(huì)”，還需要“強(qiáng)政府”，實(shí)行“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的多元合作共治。[7]一方面，“強(qiáng)政府”的“強(qiáng)”應(yīng)該表現(xiàn)在需要政府發(fā)揮力量的領(lǐng)域加強(qiáng)政府的能力，應(yīng)該有所為，有所不為。從社區(qū)建設(shè)的角度上來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)組織還力所不能及的方面，如社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)、社區(qū)低收入者再就業(yè)和社區(qū)學(xué)校建設(shè)方面大量投入資金、人力和物力，建立一套保障全體社區(qū)居民生存和發(fā)展基本需求的社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完善公共服務(wù)制度，提供一個(gè)良好的法制環(huán)境，起著一個(gè)后勤工作者而不是一線管理者的角色。另一方面，做“強(qiáng)”社會(huì)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度，當(dāng)前我國(guó)政府還是站在“官本位”的角度上用管控的思維和方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理，有的地方政府甚至把社會(huì)組織看作是對(duì)政府權(quán)力和權(quán)威的一種挑戰(zhàn)，打壓其生存空間。這種觀念及治理方式不僅無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的大量社會(huì)矛盾和問(wèn)題，反而會(huì)制造一系列新的社會(huì)矛盾和問(wèn)題。既然要做“強(qiáng)”社會(huì)，對(duì)新型的城市社區(qū)進(jìn)行管理，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)成為政府平等的治理伙伴，形成多元化主體之間的一種權(quán)力依賴。從對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的管理方式上，政府應(yīng)由依靠行政命令為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠墒侄魏徒?jīng)濟(jì)手段為主，通過(guò)制定法律政策來(lái)規(guī)范引導(dǎo)社區(qū)中各種社會(huì)組織的行為，使社區(qū)則在政策的引導(dǎo)下，整合政府與社會(huì)資源，回應(yīng)政府對(duì)社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃要求，在政府法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)依法行使自治權(quán)力。讓社區(qū)的社會(huì)組織真正的起到與政府相互約束、相互制約、相互協(xié)作的作用，發(fā)揮“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”兩個(gè)主體、兩種手段的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)共治。

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