破除環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸

中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)正在迎來“春天”。2015年，國家采取了一系列行動，新環(huán)保法出臺，力推環(huán)保PPP模式，“十三五”規(guī)劃建議重設環(huán)境保護目標……表明國家對環(huán)保越來越重視，期望更多社會資源進入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)更好的環(huán)境治理效果。

但現(xiàn)實中，卻還存在一些因素，制約了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的公平競爭和健康發(fā)展，概而言之，有如下五個主要方面。

地方保護主義

在環(huán)保項目招標中，地方保護主義的人為壁壘，導致外地企業(yè)須付出大量的額外成本，或要與本地企業(yè)合作才能參與競標，造成許多項目在沒有充分競爭的情況下就早早落入本地企業(yè)手中，項目的質(zhì)量和價格并未得到最大優(yōu)化。

最典型的壁壘就是為獲得當?shù)丨h(huán)保項目投標資格，外地企業(yè)須額外辦理一系列繁雜手續(xù)。這些手續(xù)通常涉及多個部門，且審批速度慢，在辦理過程中耗費大量人力、時間，不僅加重了成本負擔，還可能導致外地企業(yè)無法參與競標。就我們親歷的經(jīng)驗而言，一個備案往往要蓋十幾個政府部門的公章，辦理順利需要兩個月，有的甚至要拖一年之久。

此外，在一些特定項目招標中，備案手續(xù)只有拿到招標文件后才能辦理，相關(guān)材料的要求更為嚴苛，通常包括一些與項目專業(yè)性無關(guān)但外地企業(yè)難以實現(xiàn)的指標。例如，要繳納農(nóng)民工工資保證金；要求必須在當?shù)赜修k公室，甚至對辦公場所的占地面積也有要求，等等。外地企業(yè)幾乎無法按時完成此類備案，成為“保護”特定項目落戶本地企業(yè)的“法寶”。

地方政府不愿開放市場，一方面是擔心外地企業(yè)的工程質(zhì)量問題追責難，另一方面也出于保護本地企業(yè)發(fā)展的“私心”。但從地方經(jīng)濟的長遠發(fā)展來看，用市場壁壘追求的“安全感”并不可靠，也不健康，它所保護的其實是尋租的溫床以及落后的生產(chǎn)力。

環(huán)保是一個朝陽產(chǎn)業(yè)，建立全國統(tǒng)一的開放市場，才有利于推動先進技術(shù)更廣泛地應用，在行業(yè)內(nèi)部形成良性的競合與融通。由人才和資金儲備方面充足的大企業(yè)帶動技術(shù)進步，專業(yè)型小企業(yè)可與之優(yōu)勢互補，進而形成一條完善的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，這才是多方共贏之道。

企業(yè)身份尷尬

曾有評論認為，PPP模式不僅可以讓政府部門有效利用社會資本進行項目建設和運作，還能帶動民營企業(yè)和央企、地方國企展開高效競爭。但在被稱作“PPP元年”的2015年，全國160多個環(huán)保PPP項目中，“企業(yè)性質(zhì)”反而成為重要的“競爭指標”，專業(yè)實力沒有得到地方政府應有的重視。

比如，在某縣以PPP模式進行的10萬噸供水項目招標中，聞訊而來的企業(yè)被問到的第一個問題是“你們是不是國有企業(yè)”。在招商公告中，也表明要“優(yōu)先考慮國有企業(yè)”。這樣的導向讓非國有企業(yè)都退出了此次競爭。

在部分地方政府眼中，國企有兩點“可取之處”，一是有雄厚的資金實力，政府可以放心前期墊資的問題；二是如果環(huán)保項目一旦出現(xiàn)了問題，那么由國企承接的項目，地方政府遭到問責時容易推責。所以，地方政府領(lǐng)導通常會對執(zhí)行層面的政府機構(gòu)暗示甚至變相命令，要求“優(yōu)先考慮”國有企業(yè)，造成了央企、地方國企在環(huán)保PPP項目中的壟斷性。

這種選擇偏向性沒能真正體現(xiàn)PPP模式的優(yōu)勢。PPP模式不僅要解決資金問題，其深層意義在于引入專業(yè)化公司的力量，為環(huán)保建設帶來更有效的方案，提高資源使用效率。事實上，一些中標國企是并非環(huán)保產(chǎn)業(yè)的內(nèi)行，承接項目后還要分包給專業(yè)的環(huán)保公司，且由于國企相關(guān)程序較為繁瑣，有時項目工程進度和質(zhì)量也不能得到保證，導致時間和資金上的損失。

只有讓不同企業(yè)在環(huán)保的專業(yè)服務能力上一較高低，才能充分發(fā)揮出環(huán)保PPP的威力，充分促成資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)更好的公共服務。

低價惡性競爭

在環(huán)保項目運作和實施過程中，“低價中標”事件頻頻發(fā)生，引發(fā)行業(yè)熱議，并出現(xiàn)惡性競爭。

在2015年的幾個垃圾焚燒發(fā)電項目中，連創(chuàng)新低的中標報價不僅明顯低于競爭者，更是遠低于當前行業(yè)的普遍價格，中標企業(yè)能否嚴格按照環(huán)保標準運營管理值得懷疑。

事實上，一些環(huán)保項目已暴露出“低價中標”背后潛藏的風險。一些企業(yè)暗中替換原定的設備品牌或型號以降低成本，另一些企業(yè)中標后表明無力承擔運營成本，造成擱淺；更具惡意的是“釣魚項目”——以低價入標，中標后再不斷漲價。

“低價中標”帶來的惡性競爭嚴重影響了整個產(chǎn)業(yè)生態(tài)，不僅造成了具體項目的問題，還會扼殺中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)對先進工藝和品質(zhì)的追求。

過去，相當一部分治污方并不關(guān)心環(huán)境的實際效果，加上環(huán)保資金的缺口，往往會選擇低成本方案。而“地方政府將就、客戶將就、環(huán)保企業(yè)也將就”的局面，也給這些不能保證環(huán)境治理品質(zhì)的低價方案，留下了渾水摸魚的空間。環(huán)保市場出現(xiàn)的中低端產(chǎn)品過剩、高端定制型產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)象，是一個危險信號。

“十三五”期間，環(huán)保將不只著眼于對污染物的總量控制和減排，進入到了以實現(xiàn)良好環(huán)境治理為根本目標的效果時代，標志著對于環(huán)保的需求將向多樣化、高端化、服務化方向轉(zhuǎn)變。地方政府和治污企業(yè)應當跟上時代的步伐，不能只盯著低價的方案，要更注重品質(zhì)的提升，形成一個鼓勵環(huán)保企業(yè)不斷追求產(chǎn)品力和服務力的環(huán)境，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)在個性化定制服務能力上的提升。

政策配套缺失

“十三五”規(guī)劃中，改善環(huán)境質(zhì)量成為國家的終極環(huán)保追求，這是具有重大變革意義的新目標，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來了巨大的上升空間。伴隨這一轉(zhuǎn)變，一系列新的環(huán)保政策不斷出臺，在此過程中，如何處理好各種政策之間的相互配合關(guān)系，構(gòu)建完善的頂層設計，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。

以稅收政策為例，主要存在以下三個方面的問題：一是針對企業(yè)改善環(huán)境質(zhì)量為導向的綠色稅收政策還不完善；二是尚缺乏國家層面的環(huán)境稅收優(yōu)惠政策；三是環(huán)境治理細分行業(yè)優(yōu)惠措施還不均衡或遭取消。

例如，2015年財政部和國家稅務總局印發(fā)的78號文（《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄》），其本意是為了給環(huán)保企業(yè)減稅，但實際執(zhí)行不理想，引發(fā)地方政府、環(huán)保從業(yè)者在環(huán)保實踐中的困擾。此前享受增值稅免稅政策的污水、垃圾處理等企業(yè)，雖說現(xiàn)在實行“即征即退”，但各地方財政稅務部門逐級審核批準的時限較長，每季度或半年才集中辦理退稅，實際上形成了“先征后返”的方式。

這將導致企業(yè)資金墊付率總體上升至65%左右，使企業(yè)資金周轉(zhuǎn)面臨更大壓力。此外，由于上游建筑業(yè)沒有進行增值稅改革，下游的污水、垃圾處理企業(yè)就無法取得進項稅額抵扣增值稅，使得污水、垃圾處理行業(yè)整體稅賦全面上升?！跋日骱蠓怠钡脑鲋刀愡€為相關(guān)企業(yè)產(chǎn)生了額外的“城建稅及教育費附加”等費用，而增值稅返還部分如果被納入所得稅的計稅范圍，可能造成重復征稅。

為了維護好環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，政府部門在出臺新政策時，應當充分評估該政策對整個行業(yè)的傳導效應，充分完善政策實施細則，這樣才能真正發(fā)揮好政策在企業(yè)節(jié)能減排和污染防治方面的調(diào)節(jié)和引導作用。

環(huán)保執(zhí)法落地難

2015年，被認為“史上最嚴”的新環(huán)保法為環(huán)保產(chǎn)業(yè)注入了活力。新環(huán)保法是配合國家提升環(huán)保標準的重要法律手段，實行以來，環(huán)保部門強力關(guān)停了一批違法企業(yè)，釋放出鐵腕執(zhí)法的信號，取得了初步效果。但是，從公眾環(huán)境研究中心主辦的蔚藍地圖APP和上市公司排污榜的數(shù)據(jù)來看，不符合環(huán)保標準的現(xiàn)象仍然普遍，新環(huán)保法的全面落地還面臨諸多考驗。

十八屆五中全會提出了省級以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這一制度有利于排除執(zhí)法中遭遇“土政策”干預、數(shù)據(jù)造假等問題，增強執(zhí)法權(quán)威性，為獨立、公正地開展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法提供了重要保障，環(huán)保界為之一振。但如何有效覆蓋廣闊的地域和眾多的污染源，仍是環(huán)保部門的巨大挑戰(zhàn)。在政府轉(zhuǎn)變職能，推動社會化服務的大背景下，省級機構(gòu)不可能無限擴大執(zhí)法隊伍和監(jiān)測機構(gòu)，應該引入市場的力量。

環(huán)境治理和監(jiān)測檢測的充分市場化，可以讓更為專業(yè)的企業(yè)帶來環(huán)境的有效改善；而購買這些專業(yè)化服務，可以讓政府更多關(guān)注制度設計、監(jiān)管執(zhí)法等工作，維護市場秩序，形成環(huán)保產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)。

值得一提的是，環(huán)保市場力量的開發(fā)，不是簡單的環(huán)境治理市場化，關(guān)鍵在于積極推進高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務市場化供給體系的建立，引導環(huán)保企業(yè)追求更專業(yè)、更高品質(zhì)的發(fā)展。此外，做好環(huán)境信息公開，更多地發(fā)揮輿論和廣大群眾的監(jiān)督作用，也是推動新環(huán)保法落地的重要抓手。