參與式預(yù)算的中國(guó)實(shí)踐、協(xié)商模式及其轉(zhuǎn)型——基于協(xié)商民主的視角

申建林，譚詩(shī)贊

（武漢大學(xué)　政治與公共管理學(xué)院，湖北　武漢　430072）

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參與式預(yù)算的中國(guó)實(shí)踐、協(xié)商模式及其轉(zhuǎn)型——基于協(xié)商民主的視角

申建林，譚詩(shī)贊

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

摘要：政府的公共預(yù)算不只是度量財(cái)政收支的會(huì)計(jì)過(guò)程，更是公共利益權(quán)威性分配的政治過(guò)程，政府預(yù)算的公共性與民主性問(wèn)題是中國(guó)預(yù)算制度改革必須解決的根本問(wèn)題。協(xié)商民主理論的興起為參與式預(yù)算的全球擴(kuò)展提供了理論支撐，近10多年來(lái)，中國(guó)基層政府進(jìn)行了參與式預(yù)算的改革與探索，采取了普通公民建議與人大代表決策對(duì)接，以及人大代表與普通公民共同決策兩種參與形式，從預(yù)算參與的協(xié)商主體、協(xié)商路徑和協(xié)商功能等方面的特征來(lái)看，中國(guó)參與式預(yù)算屬于政府主導(dǎo)的咨詢性協(xié)商模式，該模式離成熟的協(xié)商民主存在一定差距而只具有過(guò)渡性質(zhì)，因而急需實(shí)現(xiàn)預(yù)算協(xié)商模式的轉(zhuǎn)型，其中包括公共協(xié)商的三個(gè)"重心轉(zhuǎn)移"：協(xié)商主體重心從政府向納稅人轉(zhuǎn)移，協(xié)商路徑重心從依靠權(quán)力精英自上而下的"內(nèi)輸入"向依靠社會(huì)組織和民眾自下而上的"外輸入"轉(zhuǎn)移，協(xié)商功能重心從咨詢性協(xié)商向決策性協(xié)商轉(zhuǎn)移，協(xié)商模式轉(zhuǎn)型有助于提升中國(guó)參與式預(yù)算的協(xié)商民主內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：參與式預(yù)算；協(xié)商民主；協(xié)商模式

公共財(cái)政及其預(yù)算是現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“透明預(yù)算”、“改進(jìn)預(yù)算管理制度”、“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”等具體要求。但現(xiàn)代財(cái)政制度與預(yù)算管理不只是一個(gè)有關(guān)財(cái)政收支的會(huì)計(jì)事務(wù)與管理技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)公共利益權(quán)威性分配的政治性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的公共性與民主性是中國(guó)預(yù)算制度改革的方向，在預(yù)算過(guò)程中如何吸收公民參與，并真實(shí)反映公民的意愿與利益訴求，是建立中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度必須面對(duì)并解決的根本問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的公共預(yù)算制度也進(jìn)行了不少改革，但這些改革多以預(yù)算技術(shù)的調(diào)整與改進(jìn)為取向，力圖解決的是預(yù)算的科學(xué)化問(wèn)題,而對(duì)預(yù)算的民主化關(guān)注不足。如果預(yù)算的民主化問(wèn)題得不到解決，公民被排斥在預(yù)算決策的“黑箱”之外，不僅有損預(yù)算的科學(xué)性和有效性，同時(shí)政府的合法性也會(huì)受到質(zhì)疑。因此，公眾參與預(yù)算已經(jīng)成為一個(gè)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

參與式預(yù)算是公民直接或間接參與公共資源分配與使用的決策機(jī)制或過(guò)程，但政府財(cái)政預(yù)算作為一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的收支規(guī)劃，并非所有的公民都具備相關(guān)知識(shí)并具有獨(dú)立提出合理化預(yù)算建議的能力。我們可以通過(guò)兩種方式解決預(yù)算參與的難題：其一，凡涉及公眾切身利益的預(yù)算項(xiàng)目和投入資金，交給公眾討論和決定，公眾對(duì)涉及自身利益的事項(xiàng)具有更多的經(jīng)驗(yàn)和更高的關(guān)注度，公眾的預(yù)算參與使預(yù)算編制更加公開(kāi)、民主、透明，從而有助于避免腐敗以提高資金使用效率。其二，引入?yún)f(xié)商民主而不是簡(jiǎn)單的票決民主來(lái)解決預(yù)算參與的可行性和有效性，在知識(shí)缺乏和信息不對(duì)稱情況下由公眾隨意性地對(duì)預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行表決很可能誤用預(yù)算民主權(quán)，但如果通過(guò)公民自由平等的“公共協(xié)商和辯論”的形式，[1](p4)讓每個(gè)參與者對(duì)自己的建議承擔(dān)理性的責(zé)任，論證各自的提議并相互討論與交流，這樣的協(xié)商過(guò)程有助于理解的深化和最終決策的合理化，一項(xiàng)預(yù)算決策的有效性不只是在于簡(jiǎn)單多數(shù)的同意，而更在于其中所包含的公共理性，協(xié)商民主不僅展示了“實(shí)質(zhì)性政治平等”，[2]而且使公民的預(yù)算參與成為可能。

協(xié)商民主為預(yù)算的民主化提供了實(shí)踐可行性，20世紀(jì)90年代以來(lái)興起的協(xié)商民主理論直接催生了眾多國(guó)家的參與式預(yù)算實(shí)踐，中國(guó)地方政府的預(yù)算決策與管理也步入了這一前沿性改革。如果從2005年溫嶺市新河鎮(zhèn)和澤國(guó)鎮(zhèn)的參與式預(yù)算試點(diǎn)起算，中國(guó)的參與式預(yù)算實(shí)踐歷時(shí)10年，參與式預(yù)算的地方版圖也不斷擴(kuò)展。站在中國(guó)參與式預(yù)算實(shí)踐的10年時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，從整體上回顧中國(guó)參與式預(yù)算的實(shí)踐、分析中國(guó)參與式預(yù)算的公共協(xié)商模式及其轉(zhuǎn)型路徑和前景，顯得尤為必要。

一、參與式預(yù)算的中國(guó)實(shí)踐探索

“公民參與預(yù)算意味著它將原來(lái)政府控制的財(cái)政領(lǐng)域向公民開(kāi)放，以保證每個(gè)公民在決定預(yù)算資源分配時(shí)都有平等的參與權(quán)”。[3]面對(duì)嚴(yán)峻的財(cái)政收支壓力和公民對(duì)政府不信任情緒的上升，許多國(guó)家的地方政府開(kāi)始考慮在預(yù)算過(guò)程中引入公民的直接參與，包括引入預(yù)算聽(tīng)證制度、咨詢顧問(wèn)委員會(huì)、公民問(wèn)卷、公民論壇、公民陪審團(tuán)等各種預(yù)算參與形式，其中巴西阿里格雷港市的“參與式預(yù)算”倍受關(guān)注。

1989年，巴西的阿里格雷港市在左翼的工黨執(zhí)政時(shí)率先推行“參與式預(yù)算”，巴西參與式預(yù)算的基本理念是“未經(jīng)選舉產(chǎn)生的公民參與到公共資金的配置中，使他們?cè)诨鶎佑兄苯記Q策權(quán)、在城市層面有共同決策權(quán)以及在全國(guó)層面有一定程度的監(jiān)控權(quán)”。[4](p8-9)他們的參與式預(yù)算主要關(guān)注的是城市的年度公共投資，即預(yù)算支出中的資本投資部分，而在這種投資決策的參與式預(yù)算中，立法機(jī)構(gòu)正成為一個(gè)“邊緣角色”。[4](p9)巴西的阿雷格里港市的參與式預(yù)算因其廣泛的參與性、公開(kāi)性、互動(dòng)性和制度性，被譽(yù)為規(guī)范意義上的現(xiàn)代參與式預(yù)算的“鼻祖”，同時(shí)也被視為協(xié)商民主的“典范”。而中國(guó)的一些地方政府預(yù)算也沿著這一民主參與的方向進(jìn)行變革。

（一）參與式預(yù)算的中國(guó)起因。

近年來(lái)，一些國(guó)家的參與式預(yù)算的地方版圖不斷擴(kuò)展，如美國(guó)華盛頓特區(qū)“公民峰會(huì)”、南非的“非政府組織預(yù)算監(jiān)控”、印度的“預(yù)算公開(kāi)和支出跟蹤”等紛紛出現(xiàn)。中國(guó)不少地方也陸續(xù)出現(xiàn)了參與式預(yù)算的探索與嘗試，如浙江溫嶺的“預(yù)算民主懇談”、哈爾濱和無(wú)錫的“公共項(xiàng)目民眾點(diǎn)菜”、上海閔行的參與式績(jī)效預(yù)算、河南焦作的網(wǎng)民票選民生工程、云南鹽津的“民主議事會(huì)”、廣東順德的“預(yù)算項(xiàng)目面談會(huì)”、北京麥子店的“參與式立項(xiàng)”等。

中國(guó)參與式預(yù)算緣何興起？從外因來(lái)看，參與式預(yù)算觀念在國(guó)際上的傳播及其在其他國(guó)家的成功實(shí)踐對(duì)中國(guó)地方政府預(yù)算的民主化產(chǎn)生了示范效應(yīng)。從內(nèi)因來(lái)看，與中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型所出現(xiàn)的如下變量直接相關(guān)：首先，隨著中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和向“稅收國(guó)家”的逐漸演變，公民納稅人意識(shí)日益增強(qiáng)，社會(huì)公眾參與政府預(yù)算的呼聲也不斷高漲。其次，協(xié)商民主觀念在中國(guó)的成長(zhǎng)為公民參與地方公共事務(wù)治理提供了理論支撐。再次，參與式預(yù)算的產(chǎn)生離不開(kāi)少數(shù)政府官員在“壓力型體制”下主動(dòng)進(jìn)行制度創(chuàng)新的意愿，[5](p28)他們希望通過(guò)預(yù)算的公開(kāi)和透明而抑制官員腐敗、改善社會(huì)民生、減少本地居民的抗?fàn)幨录?。最后的一個(gè)重要因素是，專家學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)、新聞媒體等學(xué)術(shù)力量與公眾輿論的共同推動(dòng)。由此看來(lái)，參與式預(yù)算的中國(guó)實(shí)踐離不開(kāi)公民納稅人意識(shí)的覺(jué)醒、協(xié)商民主的引入、官員創(chuàng)新的熱情、專家學(xué)者的思想推動(dòng)。參與式預(yù)算的中國(guó)實(shí)踐正是在此背景下萌發(fā)與成長(zhǎng)的。

（二）參與式預(yù)算的中國(guó)實(shí)踐。

中國(guó)參與式預(yù)算是通過(guò)民眾代表和人大代表參與的協(xié)商與審議來(lái)完成的，在實(shí)踐中采取了兩種不同的具體形式，第一種是民眾代表的咨詢與人大代表的決策相結(jié)合的形式，在該形式中，來(lái)自社會(huì)的普通民眾代表在預(yù)算初審階段中參與，但只發(fā)揮建議和咨詢的輔助作用，目的是為了“激活”人大的預(yù)算審議和監(jiān)督功能，而只有人大代表才具有實(shí)質(zhì)性的預(yù)算決策權(quán)；第二種是由人大代表和民眾代表共同組成預(yù)算參與委員會(huì)通過(guò)公共協(xié)商進(jìn)行聯(lián)合預(yù)算決策的形式。下面簡(jiǎn)要介紹這兩種參與式預(yù)算形式的具體實(shí)踐運(yùn)行情況。

第一種預(yù)算參與形式采取的是民眾代表建議與人大代表決策的對(duì)接。以浙江的溫嶺和上海的閔行區(qū)為代表。下面以浙江溫嶺的新河鎮(zhèn)為例，新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算過(guò)程分三個(gè)階段：

首先，召開(kāi)由人大代表和普通公民共同參與的預(yù)算初審民主懇談會(huì)。自愿參與的普通公民與人大代表根據(jù)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)事業(yè)三個(gè)領(lǐng)域的預(yù)算而分成三組，每組分別就各自的預(yù)算草案進(jìn)行討論與協(xié)商，參與者提出的合理建議由各小組的人大代表吸收納入初審報(bào)告中。

其次，召開(kāi)正式的人大預(yù)算審議會(huì)。整個(gè)會(huì)議需經(jīng)過(guò)預(yù)算初審、預(yù)算再審、預(yù)算修正議案表決等流程。該預(yù)算審議會(huì)賦予人大代表以預(yù)算決策權(quán)，人大代表在遵循“有增有減，總體平衡”的原則下可以在預(yù)算初審中當(dāng)場(chǎng)提出預(yù)算修改意見(jiàn)；如果對(duì)政府修改后的預(yù)算提案仍不滿意，5個(gè)以上的代表還可以在預(yù)算再審中聯(lián)名提出“預(yù)算修正議案”，包括削減或增加某項(xiàng)預(yù)算支出的金額，或者否決某項(xiàng)預(yù)算支出。政府將根據(jù)人大會(huì)議的表決結(jié)果，形成最終的預(yù)算修正案。

再次，預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督。由常設(shè)的人大財(cái)經(jīng)小組持續(xù)地對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，如果遇到重大變動(dòng)情況，則召開(kāi)人大會(huì)議重新審議和表決。

新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算中的公民參與主要是在鎮(zhèn)人大預(yù)算審議的這一環(huán)節(jié)，參與范圍包括該鎮(zhèn)全部的政府預(yù)算，而參與者既包括普通公民，也包括先前被排斥在預(yù)算進(jìn)程之外的人大代表，特別是那些來(lái)自政府體系以外的人大代表。

2008年，上海市閔行區(qū)政府采取的以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革與新河鎮(zhèn)的做法比較接近，閔行區(qū)政府挑出一批關(guān)涉民生的預(yù)算支出項(xiàng)目，組織召開(kāi)有關(guān)預(yù)算項(xiàng)目的聽(tīng)證會(huì)，非政府官員的人大代表和普通公民受邀參與對(duì)話協(xié)商，他們可以就政府提出的預(yù)算項(xiàng)目充分發(fā)表意見(jiàn)，政府部門(mén)則在聽(tīng)證結(jié)果的基礎(chǔ)上修正預(yù)算草案，每位人大代表都具有向區(qū)人代會(huì)提出預(yù)算修正案的權(quán)力，最后，將預(yù)算修正案交由區(qū)人代會(huì)正式審議并表決通過(guò)。

第二種參與式預(yù)算采取的是民眾代表與人大代表聯(lián)合決策的形式，該形式以黑龍江哈爾濱市、江蘇無(wú)錫市、云南鹽津縣、佛山市順德區(qū)和北京朝陽(yáng)區(qū)麥子店等地為代表，這種參與形式的側(cè)重點(diǎn)在于，地方政府對(duì)于部分預(yù)算支出啟動(dòng)“公共項(xiàng)目公眾點(diǎn)菜”的模式，政府將涉及公眾利益的部分“實(shí)事工程”列入年度公共投資的備選“菜單”之中,由民眾代表和人大代表聯(lián)合組成的預(yù)算參與委員會(huì)“點(diǎn)菜”，這種形式開(kāi)啟了民眾代表和人大代表共同決定部分預(yù)算資金分配的模式。它在一定程度上借鑒了巴西阿雷格里港市“參與式預(yù)算”的模式，民眾代表和人大代表聯(lián)合組成的預(yù)算參與委員會(huì)對(duì)預(yù)算資金的分配具有決策權(quán)，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)在無(wú)錫和哈爾濱的“參與式預(yù)算項(xiàng)目”就是這種形式的最重要典型。

2006年起，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)在無(wú)錫和哈爾濱分別進(jìn)行了“參與式預(yù)算”的改革試驗(yàn)，哈爾濱市和無(wú)錫市推行參與式預(yù)算是為了探索預(yù)算編制和“陽(yáng)光財(cái)政”改革，其運(yùn)作流程主要包括“選定項(xiàng)目”、“確定代表”、“確定順序”、“編制預(yù)算”、“跟蹤監(jiān)督”等。以公共預(yù)算項(xiàng)目選擇大會(huì)為節(jié)點(diǎn)大致可分為三個(gè)工作階段：

一是“會(huì)前群眾推薦項(xiàng)目”：哈爾濱市和無(wú)錫市的基層政府通過(guò)既有的“社區(qū)居委會(huì)——居民小組長(zhǎng)——居民”管理體系進(jìn)行自上而下的意見(jiàn)征集，同時(shí)也利用大眾媒體來(lái)征集意見(jiàn)，并對(duì)居民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，而政府則將征集的居民意見(jiàn)歸納整理而形成備選的預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。

二是“會(huì)上群眾投票決定項(xiàng)目”：首先通過(guò)抽簽、推選或者沿用已有的代表等方式確定預(yù)算參與大會(huì)的居民代表，包括普通民眾代表和人大代表。然后，召開(kāi)正式的預(yù)算項(xiàng)目選擇大會(huì)進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目的審議，在大會(huì)上，政府部門(mén)先向居民代表匯報(bào)參與式預(yù)算實(shí)施方案及預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)備選項(xiàng)目的情況；再由代表與有關(guān)政府官員就預(yù)算問(wèn)題進(jìn)行對(duì)話和協(xié)商，代表們可以就不明白或不滿意的地方對(duì)政府官員展開(kāi)詢問(wèn)或質(zhì)詢，政府官員必須作出解釋。最后，采用預(yù)算參與居民代表的“投票模式”從預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)中選取固定數(shù)量的優(yōu)先支出項(xiàng)目。

三是“會(huì)后群眾跟蹤監(jiān)督”：在項(xiàng)目實(shí)施階段，為確保項(xiàng)目進(jìn)展順利，通常不采取大規(guī)模公眾參與的形式，而是讓承辦單位和建設(shè)企業(yè)定期向公眾代表通報(bào)項(xiàng)目實(shí)施情況，并組織部分公眾代表在項(xiàng)目地點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察。在項(xiàng)目執(zhí)行完畢后的驗(yàn)收和評(píng)估階段，政府組織公眾代表和專家代表對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果做出績(jī)效評(píng)估，當(dāng)?shù)鼐用褚部梢跃晚?xiàng)目績(jī)效向政府表達(dá)，政府則將這些意見(jiàn)納入相關(guān)部門(mén)的績(jī)效考核中，以推動(dòng)日后參與式預(yù)算的改進(jìn)和完善。

其他地方的參與式預(yù)算如云南鹽津的“民主議事會(huì)”、佛山順德區(qū)的“預(yù)算項(xiàng)目面談會(huì)”和北京麥子店的“參與式立項(xiàng)”也大都采用了這一模式，只是在具體細(xì)節(jié)上有所差別。

參與式預(yù)算激活了基層人大的預(yù)算審議和預(yù)算監(jiān)督功能，同時(shí)通過(guò)官民之間“面對(duì)面”的對(duì)話和協(xié)商，也“激活”了地方協(xié)商民主實(shí)踐，參與式預(yù)算有助于政府預(yù)算決策的透明化轉(zhuǎn)變，提升政府公共決策程序的公平性和合法性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元利益主體之間的利益調(diào)整和社會(huì)穩(wěn)定。

二、中國(guó)參與式預(yù)算的協(xié)商模式

中國(guó)的參與式預(yù)算改革走的是一條協(xié)商民主道路，也就是說(shuō)，公民在預(yù)算決策中的參與主要表現(xiàn)為對(duì)預(yù)算議程的直接話語(yǔ)表達(dá)和彼此之間的討論與協(xié)商，正如協(xié)商民主理論家瓦拉德茲所言，協(xié)商民主是“政治共同體成員參與公共討論和批判性審視具有集體約束力的公共政策的過(guò)程”。[6]那么，中國(guó)參與式預(yù)算中的公共協(xié)商具有哪些特征？它歸于哪一模式？

（一）協(xié)商主體特征：地方政府主導(dǎo)。

從協(xié)商主體來(lái)看，中國(guó)參與式預(yù)算中公共協(xié)商的主導(dǎo)者是地方政府（實(shí)際上也包含了執(zhí)政的各級(jí)黨委）。“中國(guó)的參與式預(yù)算試驗(yàn)都是行政主導(dǎo)的，真正的公民主導(dǎo)發(fā)起的參與式預(yù)算試驗(yàn)還是很少的?！盵7](p87)政府主導(dǎo)特征表現(xiàn)在：1.政府推動(dòng)參與式預(yù)算的出臺(tái)。參與式預(yù)算的順產(chǎn)和成功既離不開(kāi)地方官員的“創(chuàng)新意識(shí)和強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)能力”，[8]也離不開(kāi)政府的組織保障，中國(guó)參與式預(yù)算的試點(diǎn)地大多成立了以黨政“一把手”為首的參與式預(yù)算試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，相關(guān)工作由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。2.政府決定著公民的預(yù)算參與程度。在第一種類型的預(yù)算參與中，公民只限于預(yù)算初審階段的參與，其參與的功能被限定為給人大或是政府提供政策建議，如在溫嶺市新河鎮(zhèn)的預(yù)算民主懇談中，“議題的提出、懇談會(huì)的組織、懇談會(huì)決策的落實(shí)，整個(gè)過(guò)程基本上由黨委主導(dǎo)。村級(jí)議題的提出，實(shí)際上也是由黨支部最終拍板”。[9]在第二種類型中，公民的參與主要集中在預(yù)算項(xiàng)目的選擇階段，公民具有投票表決權(quán)，但他們選擇的范圍是有限的，政府部門(mén)事先已經(jīng)為參與式預(yù)算的項(xiàng)目范圍劃定了框框，如焦作市的參與式預(yù)算是在政府“給出60個(gè)項(xiàng)目讓公眾投票選出最滿意的10項(xiàng)”。[10]3.政府掌握參與式預(yù)算的最終決策權(quán)。在溫嶺市新河鎮(zhèn)，在每一次鎮(zhèn)人代會(huì)期間的預(yù)算審查中遇到爭(zhēng)議時(shí)“都是由（鎮(zhèn)黨委）書(shū)記來(lái)主持定奪”。[8]

（二）協(xié)商路徑特征：“內(nèi)輸入”模式主導(dǎo)。

從協(xié)商路徑來(lái)看，中國(guó)預(yù)算參與的主導(dǎo)路徑是依靠權(quán)力精英自上而下對(duì)公眾的利益訴求進(jìn)行綜合的“內(nèi)輸入”。[11](p283)這一協(xié)商路徑與參與式預(yù)算的政府主導(dǎo)特征密不可分?！皟?nèi)輸入”是當(dāng)代中國(guó)決策過(guò)程中利益表達(dá)與綜合的主導(dǎo)形式，在參與式預(yù)算中也不例外?！爱?dāng)代中國(guó)的政府過(guò)程主要不是以群眾性的利益表達(dá)和綜合作為動(dòng)力,而是以黨政官員走群眾路線的方式來(lái)綜合民意為基礎(chǔ)”。[11](p108)在預(yù)算編制的信息輸入階段，主要還是遵循政府自上而下的“內(nèi)輸入”路徑，政府主要依靠既有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道——村委會(huì)/居委會(huì)——居民小組長(zhǎng)——居民”組織體系，通過(guò)自上而下的走訪、召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)放問(wèn)卷等形式，征求普通公民對(duì)預(yù)算建設(shè)項(xiàng)目的建議、意見(jiàn)和要求，通過(guò)政府歸納整理后納入備選的項(xiàng)目庫(kù)?！皟?nèi)輸入”是一個(gè)吸納“民意”的過(guò)程，在參與式預(yù)算的實(shí)踐中也能夠在一定程度上滿足普通公民和弱勢(shì)群體的利益需求，但是在“內(nèi)輸入”過(guò)程中，公眾是通過(guò)黨政官員的“逆向參與”來(lái)進(jìn)行利益表達(dá)和綜合的，[12]公眾的利益訴求有待于黨政官員的體認(rèn)和考察而輸入政治體系之中，因此公眾的利益訴求能否通過(guò)“內(nèi)輸入”而轉(zhuǎn)換成具體的預(yù)算決策，最終取決于政府官員個(gè)人素質(zhì)的高低。但同時(shí)，社會(huì)公眾自下而上的“外輸入”也開(kāi)始發(fā)揮作用，浙江溫嶺的預(yù)算初審民主懇談會(huì)也為社會(huì)公眾特別是弱勢(shì)群體直接向政府進(jìn)行利益訴求表達(dá)提供了一個(gè)新的通道，自下而上的草根階層自主性利益表達(dá)的“外輸入”路徑與傳統(tǒng)的自上而下的政治精英的群眾路線式“內(nèi)輸入”開(kāi)始并存于參與式預(yù)算的中國(guó)實(shí)踐場(chǎng)域，但“內(nèi)輸入”協(xié)商路徑占主導(dǎo)地位。

（三）協(xié)商功能特征：咨詢性協(xié)商主導(dǎo)。

從協(xié)商功能來(lái)看，公民的參與和協(xié)商在中國(guó)的預(yù)算過(guò)程中發(fā)揮的主導(dǎo)性功能是政策咨詢和建議。協(xié)商民主理論家不僅強(qiáng)調(diào)協(xié)商參與者的決策權(quán)，而且追求“高質(zhì)量決策”，[13](p194)所謂高質(zhì)量的民主決策不是指“狹隘地追求個(gè)人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民愿望的政策”。[14]在中國(guó)的參與式預(yù)算中，政府在事前主要通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷等協(xié)商形式收集公眾需求信息和意見(jiàn)，這些預(yù)算問(wèn)卷和預(yù)算聽(tīng)證會(huì)對(duì)政府的預(yù)算決策構(gòu)成的只是一種“軟約束”，因?yàn)檎占墓褚庖?jiàn)、建議和要求最終有待政府官員的選擇與決定，相對(duì)政府官員而言，普通公民的話語(yǔ)權(quán)和對(duì)最終決策的影響力受到參與式預(yù)算的程序設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)安排的限制。在大部分參與式預(yù)算實(shí)踐中，“專家和地方精英在項(xiàng)目的最終確定上起到了重要作用”，[7](p85)普通公眾在協(xié)商參與中依然受到來(lái)自體制（地方官員以普通市民缺乏審查預(yù)算的知識(shí)和技能為由設(shè)置門(mén)檻）和自身（文化素質(zhì)、參政意識(shí)）的限制，多數(shù)公眾在預(yù)算參與的協(xié)商中只起預(yù)算咨詢的作用，而只有少數(shù)公民能夠參與到預(yù)算的決策中。普通公民缺乏自主創(chuàng)制權(quán)，只能和精英（人大代表、政協(xié)委員）代表聯(lián)合決策，在話語(yǔ)權(quán)和決策影響力上存在著不平等。而且整體而言，參與式預(yù)算試點(diǎn)范圍較窄，可支配的資金較少，公眾的決策權(quán)受到很大的限制，這種咨詢性協(xié)商使公民在預(yù)算參與中容易陷入“議而不決”的尷尬地位。

中國(guó)參與式預(yù)算實(shí)踐在程序設(shè)計(jì)和制度安排上更類似于巴西模式，但兩者在公眾參與的廣度和深度上還是存在很大差別。中國(guó)的“參與”概念具有一定的模糊性，被稱為“參與式預(yù)算”的多半是指“立法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)間的對(duì)話、信息披露、公開(kāi)告示，在某些地方還指立法聽(tīng)證、民意測(cè)驗(yàn)、咨詢與調(diào)查”，而成熟而典型的“真正”意義上的參與式預(yù)算的例子比較少見(jiàn)。[4](p18)從以上的分析可知，中國(guó)參與式預(yù)算的協(xié)商模式屬于一種政府主導(dǎo)的咨詢性協(xié)商模式，而不是公民主導(dǎo)的決策性協(xié)商模式，這種模式一方面反映了政府力圖緩解和調(diào)適“軟經(jīng)濟(jì)與硬政治之間、政府的一元與社會(huì)的多元之間張力”，[15]另一方面也說(shuō)明中國(guó)公民預(yù)算協(xié)商的充分性還受到政治權(quán)力體系深層結(jié)構(gòu)的限制。

三、中國(guó)參與式預(yù)算的協(xié)商模式轉(zhuǎn)型

參與式預(yù)算進(jìn)入中國(guó)地方治理實(shí)踐中的時(shí)間才10年左右，中國(guó)的參與式預(yù)算正處于試點(diǎn)階段，其制度化、規(guī)范化和程序化還有待提升。在目前通行的政府主導(dǎo)的咨詢性協(xié)商模式中,公眾的預(yù)算參與對(duì)預(yù)算決策的影響力有限，這種協(xié)商模式離規(guī)范意義上的協(xié)商民主還有一定距離，因此這種協(xié)商模式是一個(gè)過(guò)渡性模式，該模式在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中具有政治穩(wěn)定與漸進(jìn)變革的意義，但是隨著改革的深化，中國(guó)參與式預(yù)算中的協(xié)商模式亟須實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，即從政府主導(dǎo)的咨詢性協(xié)商走向納稅人主導(dǎo)的決策性協(xié)商。為此，中國(guó)參與式預(yù)算有待逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算協(xié)商的三個(gè)“重心轉(zhuǎn)移”：

（一）協(xié)商主體的重心轉(zhuǎn)移：從政府到納稅人。

推動(dòng)參與式預(yù)算協(xié)商模式的轉(zhuǎn)型，首先要求協(xié)商主體的重心從政府向納稅人轉(zhuǎn)移。在運(yùn)作較為規(guī)范的參與式預(yù)算實(shí)踐中，公共協(xié)商的主導(dǎo)力量通常是公民或公民組織，公民在參與式預(yù)算的過(guò)程中具有創(chuàng)制權(quán)，公民可以直接控制部分預(yù)算的編制和政策的制定。以阿里格雷港市為例，該地的參與式預(yù)算通常包括三個(gè)層級(jí)的公共協(xié)商會(huì)議：一是社區(qū)層面的向居住區(qū)里所有人開(kāi)放的鄰里會(huì)議；二是行政區(qū)層面的地區(qū)會(huì)議和由各社區(qū)代表組成的參與理事會(huì)；三是在城市層面的由各地區(qū)、各行業(yè)及非政府組織代表組成的“全市預(yù)算委員會(huì)”。除此之外，還有6個(gè)關(guān)注特定主題（住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生保健、教育、青年、文化和體育）的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)召開(kāi)的主題會(huì)議。這些縱向的以地域?yàn)榛A(chǔ)的和橫向的以主題為基礎(chǔ)的不同會(huì)議共同形成了參與式預(yù)算的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，普通公民及其代表通過(guò)這些會(huì)議進(jìn)行充分協(xié)商，最后通過(guò)投票表決確定城市的年度公共投資項(xiàng)目的預(yù)算資金分配。

參與式預(yù)算既不同于代議制之下的民主預(yù)算形式，也不同于行政集權(quán)體制下的排斥公眾參與的技術(shù)官僚壟斷決策的預(yù)算形式。參與式預(yù)算強(qiáng)調(diào)在可供利用的財(cái)政資金范圍內(nèi)，預(yù)算的決策權(quán)應(yīng)從代議機(jī)構(gòu)和政府向社會(huì)公眾轉(zhuǎn)移，參與式預(yù)算過(guò)程作為公共資源配置決策的形成與執(zhí)行過(guò)程，離不開(kāi)公眾的積極參與。對(duì)事關(guān)自己切身利益的公共資源分配的預(yù)算決策，理應(yīng)由公眾自己主導(dǎo)而不是讓政府官員或技術(shù)專家取而代之，因?yàn)橹挥泄褡约翰攀亲陨砝娴摹白罴巡门小?。[16](p104)中國(guó)是“演進(jìn)中的稅收國(guó)家”，[17](p33)在稅收國(guó)家中，每一個(gè)普通公民同時(shí)也是納稅人，公民納稅人意識(shí)的覺(jué)醒會(huì)將不斷激起他們對(duì)公共事務(wù)的參與愿望，納稅人作為國(guó)家財(cái)政收入的最大來(lái)源，理應(yīng)有權(quán)要求改變政府主導(dǎo)的預(yù)算過(guò)程，而實(shí)行納稅人主導(dǎo)的參與式預(yù)算。

（二）協(xié)商路徑的重心轉(zhuǎn)移：從“內(nèi)輸入”到“外輸入”。

實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算協(xié)商模式的轉(zhuǎn)型，還需要從協(xié)商路徑著手，即預(yù)算協(xié)商路徑的重心要逐步從依靠權(quán)力精英自上而下的“內(nèi)輸入”模式向依靠社會(huì)組織和民眾自下而上的“外輸入”模式轉(zhuǎn)移。中國(guó)現(xiàn)行參與式預(yù)算同時(shí)混雜著兩種路徑：權(quán)力精英自上而下的“內(nèi)輸入”和社會(huì)公眾自下而上的“外輸入”，其中“內(nèi)輸入”路徑居于主導(dǎo)地位，這是由參與式預(yù)算的政府主導(dǎo)特征決定的。在國(guó)外，依靠公民組織或利益相關(guān)者團(tuán)體自下而上從政府和議會(huì)之外進(jìn)行利益訴求的“外輸入”模式主導(dǎo)著參與式預(yù)算的協(xié)商路徑，通過(guò)“鄰里會(huì)議——地區(qū)會(huì)議——全市預(yù)算委員會(huì)議”自下而上地從政府外部自主輸入社會(huì)不同階層的公眾特別是窮人對(duì)城市公共資源分配的利益訴求，從而有效地解決參與式預(yù)算中政府與社會(huì)之間不平等難題，避免政府與民眾之間處于這樣一種局面：“強(qiáng)勢(shì)一方積極主動(dòng)表達(dá)自己的利益并將其成功地輸入到政治系統(tǒng)成為有效的利益表達(dá)，而弱勢(shì)的一方僅能被動(dòng)地等待權(quán)力精英注意到自己的利益訴求”。[18]因此，中國(guó)的參與式預(yù)算試驗(yàn)需要不斷深化，“外輸入”要求公眾廣泛而有序的積極參與，這進(jìn)一步要求公民參與的組織化程度的提升和非政府組織網(wǎng)絡(luò)（基層自治組織、企事業(yè)組織、社會(huì)組織等）的發(fā)展，從而使涉及公民切身利益的公共預(yù)算項(xiàng)目由公民直接提出，或者由公民授權(quán)-委托的公民組織提出，由民眾對(duì)公共項(xiàng)目預(yù)算支出優(yōu)先性做出協(xié)商和評(píng)議，讓利益相關(guān)人直接參與相關(guān)公共項(xiàng)目預(yù)算過(guò)程的決策。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)民眾代表和人大代表的培訓(xùn)，提高民眾的參與水平和人大代表的監(jiān)督水平，有效實(shí)現(xiàn)民眾在參與式預(yù)算資金分配中的話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)，以此推動(dòng)協(xié)商路徑重心向社會(huì)公眾自主參與的“外輸入”路徑轉(zhuǎn)移。

（三）協(xié)商功能的重心轉(zhuǎn)移：從政策咨詢到民主決策。

參與式預(yù)算協(xié)商模式轉(zhuǎn)型還涉及在協(xié)商功能上由咨詢性協(xié)商向決策性協(xié)商的轉(zhuǎn)變，這也是最為關(guān)鍵的參與式預(yù)算變革。協(xié)商民主是“協(xié)商”與“民主”的融合，缺乏平等與民主的協(xié)商只能是協(xié)調(diào)和動(dòng)員而不是協(xié)商民主，協(xié)商民主要求賦予民眾在公共協(xié)商中的平等話語(yǔ)權(quán)和平等決策權(quán)，協(xié)商民主不只是一種信息交流形式，更是一種公共決策方式。國(guó)外參與式預(yù)算在民主決策上的成功離不開(kāi)預(yù)算參與委員會(huì)的設(shè)置，委員會(huì)吸納非議會(huì)選舉的公民代表直接參與到對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的排序和打分的協(xié)商過(guò)程，而協(xié)商的結(jié)果直接作為正式?jīng)Q策的依據(jù)，在這種決策型協(xié)商中，普通公民享有平等的話語(yǔ)權(quán)和對(duì)最終決策的平等影響力。顯然，預(yù)算決策性協(xié)商的民主程度更高，正如參與式預(yù)算研究專家麥吉指出，在“資訊分享”、“咨詢”、“聯(lián)合決策”和“利益相關(guān)者創(chuàng)制”四種強(qiáng)度遞增的“參與”層級(jí)中，只有“利益相關(guān)者創(chuàng)制”預(yù)算編制與政策制定的參與才稱得上真正的參與式預(yù)算，[19](p11)這就要求公眾參與從政府主導(dǎo)的“非政策分享”的咨詢性協(xié)商逐漸轉(zhuǎn)向公民主導(dǎo)的“政策分享”的決策性協(xié)商。當(dāng)社會(huì)公眾參與預(yù)算政策分析和制定時(shí)，“當(dāng)‘大眾’開(kāi)始審議、行動(dòng)、分享和貢獻(xiàn)時(shí)，他們不再是大眾而是成為公民了，只有‘參與’，他們才能成為公民”。[20](p178)

要實(shí)現(xiàn)由咨詢和政策建議功能向公眾民主決策的轉(zhuǎn)移，必然要求政府在參與式預(yù)算的各個(gè)階段向社會(huì)公眾開(kāi)放：1.在預(yù)算決策的準(zhǔn)備階段，政府可以通過(guò)協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)、公民會(huì)議等公共協(xié)商平臺(tái)加強(qiáng)官員、社會(huì)精英階層、社會(huì)弱勢(shì)群體之間面對(duì)面的對(duì)話協(xié)商。在技術(shù)許可的條件下也可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公民論壇實(shí)現(xiàn)虛擬的“面對(duì)面”協(xié)商，以打破現(xiàn)實(shí)空間的限制，節(jié)約公共協(xié)商的社會(huì)成本。2.在預(yù)算方案的評(píng)估和優(yōu)選階段，地方政府除了吸納公民代表進(jìn)入具有預(yù)算決策權(quán)的委員會(huì)，還可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公示符合條件的預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，讓具有投票資格的在地居民直接投票選取預(yù)算優(yōu)先支出項(xiàng)目。3.在預(yù)算審議階段，可以借鑒遠(yuǎn)程民主的理念和技術(shù)，將項(xiàng)目審議會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)視頻直播，增加公眾在線討論，增加互聯(lián)網(wǎng)的投票發(fā)言模塊，廣泛聽(tīng)取公眾的咨詢意見(jiàn)。4.在預(yù)算執(zhí)行和評(píng)估階段，除了建立定期的項(xiàng)目實(shí)施聽(tīng)證制度、預(yù)算結(jié)果問(wèn)責(zé)制，還應(yīng)該通過(guò)廣播、電視、電話熱線、互聯(lián)網(wǎng)、公共信箱等交流渠道，使居民能夠在專家的幫助下，參與財(cái)政的去向追蹤，監(jiān)督政府在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)財(cái)政資金的使用情況。只有擴(kuò)大公民的政策參與，全方位地開(kāi)放預(yù)算空間，才能使決策性協(xié)商成為中國(guó)參與式預(yù)算的主導(dǎo)模式。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)基層協(xié)商民主制度化和規(guī)范化的不斷提升，中國(guó)地方治理中的參與式預(yù)算也需要通過(guò)總結(jié)自身有效經(jīng)驗(yàn)和借鑒域外優(yōu)秀做法不斷深化預(yù)算參與改革，不斷擴(kuò)大參與式預(yù)算的資金范圍和公眾預(yù)算決策的參與深度。要使參與式預(yù)算成為一種成熟的協(xié)商民主形式，需要從協(xié)商主體、協(xié)商路徑和協(xié)商功能三個(gè)方面推動(dòng)中國(guó)的參與式預(yù)算從政府主導(dǎo)的咨詢性協(xié)商向納稅人主導(dǎo)的決策性協(xié)商的轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型不僅有利于加強(qiáng)預(yù)算決策和預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性，同時(shí)也有助于推動(dòng)中國(guó)預(yù)算民主的發(fā)展。但值得注意的是，地方政府參與式預(yù)算因局限于地方治理層面，其民主功能的發(fā)揮是有限度的。推動(dòng)中國(guó)的預(yù)算民主化進(jìn)程，不僅要在地方治理層面推廣和深化參與式預(yù)算實(shí)踐，更需要借助代議民主的制度安排落實(shí)人大的預(yù)算審批與監(jiān)督權(quán)，使公眾參與預(yù)算在人民代表大會(huì)制度的代議民主結(jié)構(gòu)中穩(wěn)步推進(jìn)。

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[20]本杰明·巴伯.強(qiáng)勢(shì)民主[M].彭斌，吳潤(rùn)洲，譯.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2006.

責(zé)任編輯申華

基金項(xiàng)目：教育部人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“公共理性語(yǔ)境下的中國(guó)協(xié)商民主研究”（12YJA810012）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：申建林（1966—），男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。譚詩(shī)贊（1989—），男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。

中圖分類號(hào)：D63-31

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2016）03-0023-07