內(nèi)幕信息交易型腐?。阂环N新的腐敗動向

陳 堯， 段 偉

(上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

近年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入，資本、土地等生產(chǎn)要素日益成為人們獲取財(cái)富的重要來源，特別是證券、房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，給人們的財(cái)富帶來了巨大的增值空間。但同時，市場監(jiān)管制度的不健全客觀上也給新的腐敗滋生提供了溫床——少數(shù)政府官員利用公共權(quán)力以權(quán)謀私或權(quán)錢交易，借助職權(quán)便利進(jìn)入資本、土地、房產(chǎn)等領(lǐng)域以實(shí)現(xiàn)個人利益的最大化。從南京市經(jīng)委原主任劉寶春、中山市原市長李啟紅、公安部經(jīng)偵局原副局長相懷珠，到證監(jiān)會原副主席、國家開發(fā)銀行原副行長王益，政府官員涉嫌內(nèi)幕信息交易(insider information trading)的案件屢屢發(fā)生。這表明，政府官員已經(jīng)成為內(nèi)幕信息交易的重要主體。這些公共權(quán)力行使者利用內(nèi)幕信息達(dá)到以權(quán)謀私、損害公共利益的行為呈逐漸蔓延趨勢，對社會的危害性不容小覷。

一、 內(nèi)幕信息與內(nèi)幕信息交易型腐敗

顧名思義，內(nèi)幕信息交易型腐敗源于利用內(nèi)幕信息進(jìn)行交易。內(nèi)幕信息交易最早被發(fā)現(xiàn)于證券市場。我國《證券法》第七十五條規(guī)定，內(nèi)幕信息是指“證券交易活動中，涉及公司的經(jīng)營、財(cái)務(wù)或者對該公司證券的市場價格有重大影響的尚未公開的信息”。同時，《證券法》規(guī)定了屬于內(nèi)幕信息的19種情形。*《證券法》規(guī)定的內(nèi)幕信息具體包括第六十七條第二款所列的十二項(xiàng)重大事件，以及第七十五條列出的七種情況。由于上市公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員、重要股東、公司內(nèi)部可以獲取內(nèi)幕信息的人員以及證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作人員、與證券發(fā)行和交易相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的人員等均有機(jī)會掌握內(nèi)幕信息而成為知情人(即內(nèi)幕人員)，上述人員就有可能利用內(nèi)幕信息公開發(fā)布后對證券價格產(chǎn)生重大影響而牟取暴利，由此構(gòu)成了內(nèi)幕信息交易。從形式上，內(nèi)幕信息交易主要包括以下幾種：內(nèi)幕人員利用內(nèi)幕信息買賣證券或者根據(jù)內(nèi)幕信息建議他人買賣證券；內(nèi)幕人員向他人泄露內(nèi)幕信息，指使他人利用該信息進(jìn)行內(nèi)幕交易；非內(nèi)幕人員通過不正當(dāng)手段或者其他途徑獲得內(nèi)幕信息，并依據(jù)該信息買賣證券或者建議他人買賣證券。

20世紀(jì)70年代，研究者開始從學(xué)理上分析內(nèi)幕信息交易的危害性。例如，針對有研究者為內(nèi)幕交易進(jìn)行辯護(hù)，認(rèn)為內(nèi)幕交易有利于推動企業(yè)創(chuàng)新且不會對社會造成傷害的觀點(diǎn)，[1]利蘭(H. E. Leland)指出，內(nèi)幕信息交易會對外部利益相關(guān)者和流動性交易者造成傷害。在投資彈性小、變現(xiàn)行為不確定性大、股票價格波動劇烈以及投資者風(fēng)險厭惡程度大的情況下，造成的危害會更大。[2]布魯尼(Victor Brudney)也指出，不僅內(nèi)幕信息交易中的投資者獲得信息是非法的，而且內(nèi)幕信息交易對金融市場也是不公平的。[3]其他研究者進(jìn)一步從經(jīng)濟(jì)、社會福利、分配、倫理等角度集中關(guān)注內(nèi)幕信息交易對證券市場的消極影響。

近年來，國內(nèi)學(xué)者也開始關(guān)注內(nèi)幕信息交易對市場秩序的破壞。唐齊鳴等對我國股票市場的價格和交易量進(jìn)行了非線性因果關(guān)系分析，發(fā)現(xiàn)內(nèi)幕交易股票存在著由收益到成交量的單向因果關(guān)系，這說明內(nèi)幕信息交易者以低成本通過信息傳播影響股價，操縱市場交易來獲得利潤。[4]王春峰等實(shí)證分析了我國股市重要信息披露過程中股票回報(bào)、波動性和交易量之間的變化關(guān)系，指出我國股市存在普遍的、較嚴(yán)重的公共信息私有化和內(nèi)部人利用內(nèi)幕信息操縱股價的現(xiàn)象。[5]內(nèi)幕信息獲得者為達(dá)到獲利或避免損失的目的，利用其特殊地位或機(jī)會獲取內(nèi)幕信息進(jìn)行證券交易，違反了證券市場“公開、公平、公正”的原則，侵犯了投資者的平等知情權(quán)和其他權(quán)益，也阻礙了市場化改革。內(nèi)幕信息交易嚴(yán)重影響到證券市場的正常功能，使證券價格和指數(shù)的形成失去了時效性、客觀性，成為少數(shù)人炒作的結(jié)果，最終導(dǎo)致證券市場喪失優(yōu)化資源配置以及作為國民經(jīng)濟(jì)晴雨表的作用。[6]

早在1934年，美國《證券交易法》就將內(nèi)幕信息交易納入了監(jiān)管。隨后，各國紛紛制定法律對證券市場中的內(nèi)幕信息交易進(jìn)行規(guī)制。20世紀(jì)90年代資本市場快速發(fā)展，泄露內(nèi)幕信息、內(nèi)幕信息交易等活動日益猖獗，我國針對內(nèi)幕信息交易也出臺了相關(guān)的法律規(guī)定?！蹲C券法》第七十三條、七十六條規(guī)定，“禁止證券交易內(nèi)幕信息的知情人和非法獲取內(nèi)幕信息的人利用內(nèi)幕信息從事證券交易活動”，“證券交易內(nèi)幕信息的知情人和非法獲取內(nèi)幕信息的人，在內(nèi)幕信息公開前，不得買賣該公司的證券，或者泄露該信息，或者建議他人買賣該證券”。對于違反規(guī)定而從事內(nèi)幕信息交易的人員，《證券法》第二百零二條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)處罰措施：“證券交易內(nèi)幕信息的知情人或者非法獲取內(nèi)幕信息的人，在涉及證券的發(fā)行、交易或者其他對證券的價格有重大影響的信息公開前，買賣該證券，或者泄露該信息，或者建議他人買賣該證券的，責(zé)令依法處理非法持有的證券，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款?！睂τ谧C券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)人員，《證券法》第二百二十八條規(guī)定：“證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的工作人員和發(fā)行審核委員會的組成人員，不履行本法規(guī)定的職責(zé)，濫用職權(quán)、玩忽職守，利用職務(wù)便利牟取不正當(dāng)利益，或者泄露所知悉的有關(guān)單位和個人的商業(yè)秘密的，依法追究法律責(zé)任?！薄缎谭ā愤€專門設(shè)立了“內(nèi)幕交易罪”，該法第一百八十條規(guī)定：“內(nèi)幕交易罪是指評判或者通曉股票、證券交易內(nèi)幕信息的知情人員或者非法獲取股票、證券交易內(nèi)幕信息的人員或者單位，在涉及股票、證券的發(fā)行、交易或者其他對股票、證券的價格有重大影響的信息尚未公開前，買入或者賣出該股票、證券，或者泄露該信息，情節(jié)嚴(yán)重的行為?！睂?nèi)幕信息交易行為情節(jié)嚴(yán)重者入罪，體現(xiàn)了我國對泄露內(nèi)幕信息或利用內(nèi)幕信息進(jìn)行證券交易從而擾亂市場秩序、破壞公平競爭的行為嚴(yán)厲打擊的客觀要求。

為了規(guī)范證券市場管理，增強(qiáng)投資者對市場的信心，從2004年起，我國對金融、證券領(lǐng)域的內(nèi)幕信息交易加大打擊力度，查處了“杭蕭鋼構(gòu)案”“廣發(fā)證券案”等重大案件。中國證監(jiān)會的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008至2013年，證監(jiān)會共調(diào)查內(nèi)幕交易案件785件，占同期案件調(diào)查總量的52%；向公安機(jī)關(guān)移送內(nèi)幕交易涉嫌犯罪案件95件，占同期移送案件的57%。[7]2012年、2013年內(nèi)幕交易立案案件分別為70起和86起，比2011年分別增長46%和79%；2012年、2013年因內(nèi)幕交易被證監(jiān)會行政處罰的人數(shù)分別為31人和66人，比2011年分別增長63%和247%。[8]2013年下半年以來，證監(jiān)會利用大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)已調(diào)查內(nèi)幕信息交易線索375起，立案142起，分別比以往同期增長了21%和33%。[9]內(nèi)幕信息交易案件呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的趨勢，其中，不乏證券監(jiān)管部門人員乃至其他政府官員涉及內(nèi)幕信息交易腐敗的案件。

目前關(guān)于內(nèi)幕信息、內(nèi)幕信息交易等的界定以及禁止內(nèi)幕交易行為、將內(nèi)幕信息交易情節(jié)嚴(yán)重者入罪等的法律規(guī)定，均是指在證券交易活動中發(fā)生的現(xiàn)象。然而，當(dāng)我們進(jìn)一步剖析內(nèi)幕信息交易這一現(xiàn)象時可以發(fā)現(xiàn)，內(nèi)幕信息并不局限于證券市場，它也廣泛存在于土地、房產(chǎn)等生產(chǎn)要素市場。而且，內(nèi)幕信息不僅局限于《證券法》所規(guī)定的上市公司內(nèi)部的經(jīng)營性信息，也包括宏觀層面的法律法規(guī)、政府規(guī)章、政府規(guī)劃、行政措施、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等可能對生產(chǎn)資料或商品的價格產(chǎn)生顯著影響的，以及在政府采購、公共工程招投標(biāo)過程中的政策性信息。有學(xué)者將政策性信息分為連續(xù)性政策如貨幣發(fā)行量、廣義貨幣(M2)同比增長、狹義貨幣(M1)同比增長、城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額、財(cái)政支出、財(cái)政收入、稅收收入、固定資產(chǎn)投資額等；非連續(xù)性或離散性政策如法律、政府部門規(guī)章、交易所規(guī)章制度、人民日報(bào)社論、國家領(lǐng)導(dǎo)人講話等。[10]我國《刑法》第一百八十條規(guī)定：“證券、期貨交易內(nèi)幕信息的知情人員或者非法獲取證券、期貨交易內(nèi)幕信息的人員，在涉及證券的發(fā)行，證券、期貨交易或者其他對證券、期貨交易價格有重大影響的信息尚未公開前，買入或賣出該證券，或者從事與該內(nèi)幕信息有關(guān)的期貨交易，或者泄露該信息，或者明示、暗示他人從事上述交易活動的，根據(jù)情節(jié)判處相應(yīng)的刑罰。”這里所指的“其他對證券、期貨交易價格有重大影響的信息”，顯然包括了政策性信息。*有學(xué)者認(rèn)為，宏觀政策和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等不屬于內(nèi)幕信息，內(nèi)幕信息除了具有“未公開性”和“重要性”以外，還應(yīng)具有“相關(guān)性”，而政策和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)極少與確定性的市場主體相關(guān)聯(lián)，因而不符合“相關(guān)性”的特征而被排除在內(nèi)幕信息之外。但也有學(xué)者認(rèn)為，只要未公開信息能夠?qū)竟蓛r產(chǎn)生重大影響，那么不管這個信息是產(chǎn)生于公司內(nèi)部還是外部，是否直接地指向某家公司，都不影響到對內(nèi)幕信息交易的認(rèn)定。參見趙淵《論國家機(jī)關(guān)工作人員內(nèi)幕交易罪的幾個問題》，《中國刑事雜志》2013年第4期。

在本文中，內(nèi)幕信息是指對生產(chǎn)資料、商品、證券、期貨等的市場價格具有重大影響的、尚未公開的信息，既包括影響企業(yè)的經(jīng)營性信息，也包括影響行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的政策性信息。經(jīng)營性信息主要包括企業(yè)的經(jīng)營方針和經(jīng)營范圍、投資和資產(chǎn)變化、企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)、企業(yè)管理層人事安排、企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)變化、企業(yè)經(jīng)營狀況等；政策性信息主要包括影響行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定、經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策、政府公共項(xiàng)目規(guī)劃、政府決定和措施、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、政府采購信息、公共工程招投標(biāo)信息、土地出讓信息等。經(jīng)營性信息對企業(yè)生產(chǎn)的商品價格直接產(chǎn)生重要影響，政策性信息則對行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響(從而間接地影響企業(yè)的經(jīng)營活動)，兩者在未經(jīng)法定程序披露之前均屬于內(nèi)幕信息。

對于證券市場中的內(nèi)幕信息交易，相關(guān)法律、法規(guī)做出了嚴(yán)格規(guī)定并出臺了相應(yīng)的處罰措施，其中也包括了針對證券監(jiān)管部門工作人員腐敗行為進(jìn)行的懲處。2012年實(shí)施的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，確定了三類屬于非法獲取內(nèi)幕信息的人員。*這三類人員包括非法手段型獲取內(nèi)幕信息的人員，即利用竊取、騙取、套取、竊聽、利誘、刺探或者私下交易等手段獲取內(nèi)幕信息的；特定身份型獲取內(nèi)幕信息的人員，即內(nèi)幕信息知情人員的近親屬，或其他與內(nèi)幕信息知情人員關(guān)系密切的人員在內(nèi)幕信息敏感期內(nèi)相關(guān)交易行為明顯異常，且無正當(dāng)理由或者正當(dāng)信息來源的；積極聯(lián)系型獲取內(nèi)幕信息的人員，即內(nèi)幕信息敏感期內(nèi)與內(nèi)幕信息知情人員有聯(lián)絡(luò)、接觸的人員在內(nèi)幕信息敏感期內(nèi)相關(guān)交易行為明顯異常，且無正當(dāng)理由或者正當(dāng)信息來源的。但是，對于政府官員利用尚未公開發(fā)布的政策性信息謀取利益的行為，目前尚無專門的法律予以認(rèn)定。其中很重要的一點(diǎn)，在于內(nèi)幕信息交易型腐敗(尤其針對政策性信息交易)的界定、發(fā)現(xiàn)極其困難。在很大程度上，內(nèi)幕信息交易型腐敗對社會公共利益的危害性、對公平競爭的市場秩序的破壞性不易被察覺，其行為具有極高的隱蔽性而游走于腐敗的邊緣。但是，有一點(diǎn)卻是不變的，那就是“以權(quán)謀私”，即利用公共權(quán)力謀取私利并產(chǎn)生危害社會公共利益的后果,這一特性符合腐敗的基本定義。*例如，1997年9月世界銀行在《幫助各國與腐敗作斗爭：世界銀行的角色》報(bào)告中，就將腐敗界定為“為謀取私人利益而對公共權(quán)力的濫用”。這一理解成為被普遍接受的對腐敗的定義。參見World Bank, Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank, Washington, D.C., September, 1997。因此，公共權(quán)力行使者憑借公共權(quán)力獲取經(jīng)營性內(nèi)幕信息或政策性內(nèi)幕信息，直接或間接進(jìn)行內(nèi)幕信息交易從而牟取私利的行為，無疑屬于腐敗的范疇。隨著近年來尤其是黨的“十八大”以來對腐敗現(xiàn)象的打擊日益嚴(yán)厲，直接的權(quán)錢交易、尋租受賄的腐敗現(xiàn)象明顯減少，而隱蔽性極強(qiáng)的內(nèi)幕信息交易型腐敗開始浮現(xiàn)，并逐漸發(fā)展為一種新的腐敗形式。

二、 轉(zhuǎn)型期“發(fā)展主義”模式與內(nèi)幕信息交易型腐敗

當(dāng)前，我國內(nèi)幕信息交易型腐敗的形成與政府對經(jīng)濟(jì)生活的管理權(quán)力過于集中，且與權(quán)力行使不透明、不規(guī)范緊密相關(guān)。改革開放以來，中國社會經(jīng)歷著一場社會經(jīng)濟(jì)的巨大轉(zhuǎn)型，中國政府在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中奉行一種“發(fā)展主義”(developmentalism)的模式，國家扮演了推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)者、計(jì)劃者、組織者的角色，在競爭性的市場經(jīng)濟(jì)中有效發(fā)揮了激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體活力的作用。[11]這種“發(fā)展主義”模式的運(yùn)作邏輯表現(xiàn)為：將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為國家最主要的目標(biāo)；安排社會經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)發(fā)展的先后次序，如提高國家的生產(chǎn)力、改善居民生活水平、縮小與發(fā)達(dá)國家之間的差距；經(jīng)濟(jì)發(fā)展由特定的政府領(lǐng)導(dǎo)、組織，通常是成立一個由理性的官僚所組成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，并由強(qiáng)有力的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)推行政策；政府與產(chǎn)業(yè)協(xié)會、企業(yè)界之間建立制度化的關(guān)系，通過指導(dǎo)、協(xié)商方式推行發(fā)展政策。[12]在政府與市場關(guān)系上，政府高度“嵌入”市場和經(jīng)濟(jì)活動，形成互相依賴或互相平衡的關(guān)系。[13]有研究者將這種依賴關(guān)系稱為“治理式互賴”。尤其在20世紀(jì)后期的東亞地區(qū)，國家具有很高的自主性和建制性力量，具備三種能力，即滲透能力、汲取能力和協(xié)調(diào)能力。[14]這種“發(fā)展主義”模式與社會主義中國強(qiáng)大的社會動員機(jī)制有效結(jié)合起來，在建立市場經(jīng)濟(jì)過程中發(fā)揮了決定性的作用。

在政府高度“嵌入”市場、政商關(guān)系互賴的同時，市場動作的各個方面缺乏有效的制度約束，這必將導(dǎo)致腐敗滋生。20世紀(jì)70年代，斯科特(James Scott)對“二戰(zhàn)”后新獨(dú)立國家的社會發(fā)展進(jìn)行研究時就認(rèn)為，有利于腐敗滋生的最重要的結(jié)構(gòu)因素是政府在這些國家中作為商品、服務(wù)和就業(yè)的重要來源。他指出，公共部門的規(guī)模和權(quán)力范圍越大，腐敗的程度就越高。[15]由于后發(fā)展國家剛剛邁入現(xiàn)代化進(jìn)程，整個社會缺乏規(guī)則和法治，尤其是缺乏對政治權(quán)力的約束而導(dǎo)致腐敗猖獗。亨廷頓也指出，現(xiàn)代化開辟了新的財(cái)富和權(quán)力來源，而這些新的財(cái)富和權(quán)力來源與政治的關(guān)系，在該社會居統(tǒng)治地位的傳統(tǒng)規(guī)范中沒有明確的定義，處理這些新舊財(cái)富和權(quán)力來源的現(xiàn)代規(guī)范也沒有被該社會內(nèi)部居統(tǒng)治地位的集團(tuán)所接受，由此，現(xiàn)代化助長了腐敗行為。顯然，腐敗在很大程度上是由于缺乏有效的政治制度化而造成的。[16]

由于政府對市場的深度介入，在經(jīng)濟(jì)活動中，我國政府扮演著一個巨大的“信息接收器”的角色，同時，它又是“那些可以對市場產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的信息的最大生產(chǎn)者”。[17]政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員憑借手中的公共權(quán)力，具有獲取內(nèi)幕信息的天然優(yōu)勢。中國目前仍處在社會轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟(jì)各個方面的發(fā)展并不協(xié)調(diào)一致，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上超前于價值觀念、制度和文化的發(fā)展。在監(jiān)管制度滯后的情況下，腐敗的發(fā)生具有必然性。

改革開放以來，在經(jīng)歷了大規(guī)模的國有企業(yè)改革后，目前中國仍然擁有大量的國有企業(yè)。2013年，全國共有獨(dú)立核算的國有法人企業(yè)15.5萬戶。[18]通過國有企業(yè)，“國家成為了生產(chǎn)和市場交換的積極參與者，還部分地取代了市場在融合知識、激勵經(jīng)濟(jì)力量方面的作用。即使國有企業(yè)的行為方式非常接近私人企業(yè)，它們?nèi)匀淮砹嗣黠@的國家干預(yù)”。[19]在證券市場中，截至2014年9月底，我國共有國有控股上市公司1 007家，占上市公司總數(shù)的39%，總股本2.6萬億元，占上市總股本的71%，總市值16.2萬億元，占上市公司總市值的55%。[20]這些公司的經(jīng)營方針和經(jīng)營范圍、重大投資和資產(chǎn)變化、債務(wù)結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)人事安排、股權(quán)結(jié)構(gòu)變化、利潤分配、經(jīng)營狀況等信息，完全由中央政府或各級地方政府的國有資產(chǎn)管理委員會、發(fā)展與改革委員會、經(jīng)濟(jì)與商務(wù)委員會等職能部門以及主管行政領(lǐng)導(dǎo)乃至黨委領(lǐng)導(dǎo)人所掌握。由于我國國有企業(yè)改革仍在探索之中，國有控股企業(yè)的管理、監(jiān)督機(jī)制不盡完善，政府管理鏈條中的每一個環(huán)節(jié)均有可能將企業(yè)的內(nèi)幕信息泄露出去，并導(dǎo)致內(nèi)幕信息交易的機(jī)會。這一缺陷在李啟紅案中就表現(xiàn)得非常典型。2007年5月，中山公用事業(yè)集團(tuán)股份有限公司(屬國有控股性質(zhì))計(jì)劃將集團(tuán)公司整體資產(chǎn)注入中山公用科技股份有限公司進(jìn)行資產(chǎn)重組。對于當(dāng)?shù)刂饕纳鲜泄?，地方行政首長自然具有過問的權(quán)力。5至6月，中山公用事業(yè)集團(tuán)有限公司將該集團(tuán)公司重組情況多次向時任市長的李啟紅匯報(bào)。在此期間，李啟紅向家人泄露了中山公用科技股份有限公司準(zhǔn)備資產(chǎn)重組，股價會上漲的信息，并讓家人籌集資金，以他人名義辦理了證券交易開戶手續(xù)，在“公用科技”股票停牌前購買了大量股票。一個多月后，該股票復(fù)牌，股價連創(chuàng)多個漲停，李啟紅家人陸續(xù)賣出“公用科技”股票，收益高達(dá)近兩千萬元。[21]除了國有控股公司外，地方政府同樣有機(jī)會獲取當(dāng)?shù)胤菄衅髽I(yè)的內(nèi)幕信息。由于地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)了主要責(zé)任，推動當(dāng)?shù)胤菄衅髽I(yè)上市并扶持、幫助這些企業(yè)發(fā)展就成為政府的重要職責(zé)。在此情況下，非國有上市公司的資產(chǎn)、經(jīng)營狀況等往往與當(dāng)?shù)卣兄Ыz萬縷的關(guān)系，當(dāng)?shù)卣约熬哂邢嚓P(guān)審批權(quán)的政府職能部門很容易獲知非國有上市公司的內(nèi)幕信息，這同樣可以為內(nèi)幕信息交易型腐敗提供機(jī)會。從近幾年中國證監(jiān)會披露的內(nèi)幕信息交易腐敗案件(見表1)來看，大部分是政府官員自己或家人利用內(nèi)幕信息從事證券交易，從而獲取高額利潤。然而，更多的情形是，獲知內(nèi)幕信息的政府官員自己與家人并不參與內(nèi)幕交易，而是將內(nèi)幕信息透露給他人，指使他人通過內(nèi)幕交易行為獲取暴利，從而更具有隱蔽性而難以被察覺。原證監(jiān)會副主席李劍閣在2014年4月亞洲博鰲論壇上，向與會的代表和記者揭穿了中國股市的一個秘密——廁所與股價異常波動的關(guān)系。不少上市公司在召開董事會會議討論重大事項(xiàng)的時候，經(jīng)常有監(jiān)管部門和當(dāng)?shù)卣块T的官員不請而至。由于這些人掌握實(shí)權(quán)，可以決定上市公司的命運(yùn)，因而企業(yè)無法拒絕。一旦得知內(nèi)幕信息后，不等會議結(jié)束，就有人爭著上廁所，然后相關(guān)上市公司的股價就開始波動。[22]

表1 近年證券市場內(nèi)幕信息交易的典型案件

(來源：截至2015年9月中國證監(jiān)會網(wǎng)站，經(jīng)過匯總。參見http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/)

除了經(jīng)營性信息容易被少數(shù)官員利用進(jìn)行內(nèi)幕信息交易外，國家法律法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章、經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、政府規(guī)劃、行政措施、政府招投標(biāo)等政策性信息也可能對生產(chǎn)要素的價格產(chǎn)生直接影響，從而導(dǎo)致內(nèi)幕信息交易行為。

在人們的觀念中，行政腐敗和司法腐敗司空見慣，而法律法規(guī)不會直接作用于市場活動和人們的日常生活，立法者也不會與市場主體發(fā)生交集而導(dǎo)致腐敗，但事實(shí)并非如此。2010年2月，被稱為“商務(wù)部第一大案”的原條約法律司巡視員郭京毅被一審判處死緩，引發(fā)了社會熱議。極少數(shù)立法部門的官員，利用手中修改、解釋法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力，向受影響的企業(yè)或人員提前透露相關(guān)立法信息，甚至按照行賄者的需求設(shè)計(jì)制度，從而構(gòu)成一種隱蔽性極強(qiáng)、危害性極大的“立法腐敗”。[23]在“發(fā)展主義”模式的指導(dǎo)下，目前中國政府體制中的行政集權(quán)突出，存在著普遍的部門立法現(xiàn)象，許多法律法規(guī)、行政規(guī)章由政府職能部門起草和制定。這一行政立法的體制，使得許多政府部門在法律法規(guī)的制定、執(zhí)行過程中具有了一定的尋租空間。

“發(fā)展主義”模式的一個顯著體現(xiàn)是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“有指導(dǎo)的市場”，政府制定大量的經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)市場行為。通常，政府制定的經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策直接引導(dǎo)市場資源的配置，從而影響到生產(chǎn)要素和商品的價格。有實(shí)證研究表明，宏觀經(jīng)濟(jì)政策與我國的股市之間存在正相關(guān)關(guān)系，連續(xù)性政策即中長期政策對股市不具有立竿見影的影響，對股市運(yùn)行產(chǎn)生的是中長期效應(yīng)；而非連續(xù)或離散的短期性政策對于股市的影響是直接的，對股市運(yùn)行產(chǎn)生的是短期性沖擊或波動。[24]這一結(jié)論與人們關(guān)于我國證券市場是一個“政策市”的主觀感受相吻合?，F(xiàn)實(shí)證明，經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策對股市的影響十分顯著。2007年著名的“5·30事件”即為典型。當(dāng)時，市場流傳著印花稅上調(diào)的消息，各個政府部門卻一致“辟謠”，之后一周內(nèi)，滬深兩市分別上漲6%、10%。5月30日凌晨，財(cái)政部突然宣布上調(diào)印花稅至3‰，當(dāng)日，滬深兩市均下跌超過6%，兩市800多家股票跌停。與此類似，我國銀行業(yè)利率變化、存款準(zhǔn)備金率調(diào)整以及其他宏觀調(diào)控政策的出臺，均造成了證券市場的明顯波動。顯然，證券市場對政策性信息的敏感性是顯著的。正是利用公共政策與證券市場的相關(guān)性，近年來，借助政策性信息獲取個人利益，已經(jīng)成為少數(shù)掌權(quán)者和政策制定者的一種新腐敗手段。

經(jīng)濟(jì)增長率、通貨膨脹率、貨幣發(fā)行量等宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)通常對人們的市場信心產(chǎn)生直接影響，進(jìn)而在短期內(nèi)顯著影響到證券、期貨的價格。[25][26]2011年，國家統(tǒng)計(jì)局辦公室秘書室原副主任孫振和中國人民銀行金融研究所貨幣金融史研究室原副主任伍超明，因故意泄露國家機(jī)密罪，分別被判刑5年和6年。上述人員泄露的宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)包括工業(yè)增加值、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資同比增長、國民生產(chǎn)總值、全民消費(fèi)價格指數(shù)(PPI)、消費(fèi)品零售總額、人民幣貸款增加、M2同比增長、M1同比增長等。這些數(shù)據(jù)在正式公布前，屬于國家機(jī)密，一旦泄露，將危害經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，干擾市場公平，對國家和社會利益造成重大損失，后果十分嚴(yán)重。[27]宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)完全有可能在公布之前被用于內(nèi)幕交易，對于這樣的行為，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以內(nèi)幕交易罪進(jìn)行追究。[28]

“發(fā)展主義”模式的另一個重要體現(xiàn)是在社會發(fā)展、建設(shè)領(lǐng)域的“計(jì)劃式”規(guī)劃。近年來，在設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等決策中，在城市建設(shè)公共工程如軌道、公園、商業(yè)中心、教育園區(qū)等活動中，政府幾乎獨(dú)自承擔(dān)了所有的責(zé)任。通常，政府規(guī)劃的項(xiàng)目對于規(guī)劃地區(qū)周邊的土地、房產(chǎn)等的市場價格將產(chǎn)生明顯影響。公共項(xiàng)目規(guī)劃在正式公布之前均屬于內(nèi)幕信息，而政府領(lǐng)導(dǎo)者、項(xiàng)目規(guī)劃部門人員自然就成為內(nèi)幕信息的知情者。在缺乏有效監(jiān)管的情況下，政府中內(nèi)幕信息的知情者將規(guī)劃信息在公開發(fā)布之前透露給家人、朋友，授意后者在受這些內(nèi)幕信息直接影響的地區(qū)租賃土地、購入房產(chǎn)，在規(guī)劃信息正式公布后再進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或出售，從而獲得價格增值部分的利潤，就屬于內(nèi)幕信息交易。根據(jù)有關(guān)調(diào)查，一條軌道交通平均會為沿線房價帶來8%至20%的上漲，而軌道交通的開通運(yùn)行也會在很大程度上促進(jìn)沿線租賃市場的升溫，尤其是在一些原來軌道交通缺乏的區(qū)域，對房產(chǎn)價值的提升作用會更大。[29]中國第一個自由貿(mào)易區(qū)“上海自貿(mào)區(qū)”成立僅一個月，周邊商品房價格就上漲了30%至50%，辦公樓租金甚至上漲了2至3倍。[30]在這種價格變化預(yù)期的驅(qū)動下，內(nèi)幕信息的知情者就具有了從事內(nèi)幕信息交易的動力和可能。

此外，在政府采購招標(biāo)、公共工程招標(biāo)、土地出讓招標(biāo)等活動中，也存在著政府官員泄露內(nèi)幕信息而使特定競標(biāo)者獲取不當(dāng)利益從而構(gòu)成權(quán)錢交易的機(jī)會。近年來，政府招標(biāo)過程中的腐敗案件層出不窮(見表2)。不但地方政府的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)會通過獲取內(nèi)幕信息牟利，更有甚者，地方政府的普通辦事人員也具有獲取內(nèi)幕信息而從事腐敗的機(jī)會。這些案例的一個共性就是，官員利用職務(wù)便利獲得政府招投標(biāo)的內(nèi)幕信息，將這些信息用于私下交易以獲取非法利益，從而構(gòu)成了腐敗。

表2 近年政府招投標(biāo)中內(nèi)幕信息交易的典型案件

綜上所述，我們可以對內(nèi)幕信息交易型腐敗的構(gòu)成進(jìn)行簡單歸納：首先，內(nèi)幕信息交易型腐敗的交易內(nèi)容可以是經(jīng)營性信息，包括公司經(jīng)營方針和經(jīng)營范圍、投資和資產(chǎn)變化、公司債務(wù)結(jié)構(gòu)、公司管理層人事安排、公司股權(quán)結(jié)構(gòu)變化、公司經(jīng)營狀況等；也可以是政策性信息，包括法律法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定、經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策、政府重大項(xiàng)目規(guī)劃、政府決定和措施、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、政府采購信息、公共工程招投標(biāo)信息、土地出讓信息等。其次，內(nèi)幕信息交易型腐敗的主體可以是企業(yè)或行業(yè)主管政府部門的領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員、地方主管行政領(lǐng)導(dǎo)、地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)等，也可以是立法機(jī)構(gòu)和政策制定部門、公共信息統(tǒng)計(jì)部門、政府招投標(biāo)部門等的立法者、政策制定者及相關(guān)工作人員。最后，內(nèi)幕信息交易型腐敗采取的方式既可以是官員自己或親屬利用內(nèi)幕信息介入市場獲利，也可以是官員向他人泄露內(nèi)幕信息而尋租或受賄(見表3)。

表3 內(nèi)幕信息交易型腐敗的構(gòu)成

三、 遏制內(nèi)幕信息交易型腐敗

近年來，我國內(nèi)幕信息交易型腐敗日益猖獗。與傳統(tǒng)形式的腐敗相比，內(nèi)幕信息交易型腐敗在案件的界定、發(fā)現(xiàn)、查處和打擊方面存在著更大的困難。

首先，內(nèi)幕信息的內(nèi)涵難以界定。目前，我國只有《證券法》針對證券市場中上市公司的經(jīng)營性內(nèi)幕信息有一定的界定、表述，缺乏對政策性內(nèi)幕信息的性質(zhì)、構(gòu)成和范圍的規(guī)定。實(shí)際上，不管是上市公司內(nèi)部事務(wù)還是其子公司或母公司的事務(wù)；不管是針對個別上市公司的政府決定，還是針對整個證券市場的政策如稅收政策、利率政策、外匯政策甚至外交政策等，均有可能影響證券價格的變化而構(gòu)成內(nèi)幕信息。而且，內(nèi)幕信息直接影響的不僅是資本、證券、土地等生產(chǎn)要素的價格，也影響到更為廣泛的普通商品或勞務(wù)的價格。盡管內(nèi)涵較難界定，但我們還是可以從其作用過程來判斷該信息是否構(gòu)成了具有重要價值的內(nèi)幕信息：一是內(nèi)幕信息在未公開前屬于商業(yè)機(jī)密或國家機(jī)密，受到相關(guān)法律的保護(hù)。二是內(nèi)幕信息所透露的對象是特定的，而非普遍的。無論是政府官員從企業(yè)內(nèi)部獲得經(jīng)營性的內(nèi)幕信息，還是政府官員將政策性的內(nèi)幕信息透露給自己的家人、朋友或企業(yè)，接收內(nèi)幕信息的對象是特定的、有限的。三是內(nèi)幕信息能夠?qū)ιa(chǎn)要素、商品或勞務(wù)的價格產(chǎn)生直接的、顯著的影響，內(nèi)幕信息的接收者憑借該信息從事交易活動而獲取高額利潤或避免重大損失。從這個角度講，是否構(gòu)成內(nèi)幕信息交易的關(guān)鍵在于信息接收者是否借助該信息直接獲取利益。

其次，內(nèi)幕信息交易型腐敗的發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定非常困難。由于信息本身具有極強(qiáng)的自由流動性，與傳統(tǒng)的權(quán)錢交易相比，內(nèi)幕信息交易型腐敗更加具有間接性、復(fù)雜性和隱蔽性的特點(diǎn)，監(jiān)管的難度極大。即使在政府監(jiān)管機(jī)制和法治水平較為完善的美國，發(fā)現(xiàn)內(nèi)幕交易行為也是一件困難的事情。國外學(xué)者對美國內(nèi)幕信息交易現(xiàn)象的研究也表明，內(nèi)幕信息交易的案例只占所有發(fā)生情形的小部分，其中41%的案例還不是由于監(jiān)管部門通過監(jiān)管體系發(fā)現(xiàn)的，而是來自于知情者的舉報(bào)。[38]在我國，除了在證券領(lǐng)域以外，關(guān)于內(nèi)幕信息交易的法律法規(guī)明顯缺失，政府機(jī)構(gòu)對內(nèi)幕信息交易行為的監(jiān)管與國際平均水平有較大差距，由此導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中大量內(nèi)幕信息交易腐敗行為未被發(fā)現(xiàn)。2011年，證監(jiān)會雖然出臺了《關(guān)于上市公司建立內(nèi)幕信息知情人登記管理制度的規(guī)定》，但沒有將所有相關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員列為內(nèi)幕信息知情人。即便覺察到了內(nèi)幕信息交易現(xiàn)象的發(fā)生，也因?yàn)槿∽C難、缺乏法律制裁程序而對這種現(xiàn)象難以懲處。個別情況下，還可能出現(xiàn)黨政官員結(jié)成內(nèi)幕信息交易活動的利益相關(guān)體，通過各種方式阻撓監(jiān)管部門的清查打擊行動，這無疑使得內(nèi)幕信息交易型腐敗監(jiān)管的難度加大。

盡管與傳統(tǒng)的腐敗形式具有明顯的差異，內(nèi)幕信息交易型腐敗所帶來的社會后果卻與前者沒有任何區(qū)別，危害性甚至更大，更普遍，對社會公平帶來極大的損害。近年來，打擊內(nèi)幕信息交易正成為我國反腐敗工作的新熱點(diǎn)。[39]

作為一種新的腐敗形式，內(nèi)幕信息交易型腐敗在監(jiān)管方面困難較大，至今為止所查處的案件僅為冰山一角。目前，當(dāng)務(wù)之急是從法律上對內(nèi)幕信息交易型腐敗進(jìn)行界定，將內(nèi)幕信息交易型腐敗納入監(jiān)管，加大內(nèi)幕信息交易型腐敗的違法成本。我國《刑法》所規(guī)定的“內(nèi)幕交易罪”，只是針對在股票、證券領(lǐng)域中破壞公平競爭市場秩序的犯罪行為，尚未針對所有涉及內(nèi)幕信息交易的政府官員的腐敗行為。2011年，中共中央紀(jì)委發(fā)布的《〈中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則〉實(shí)施辦法》規(guī)定“禁止利用知悉或掌握內(nèi)幕信息謀取利益”，這一辦法僅僅規(guī)定了禁止行為，對于違反行為如何處置尚缺乏具體措施，而且該辦法屬于黨內(nèi)紀(jì)律管理規(guī)定，缺乏法律效力。鑒于當(dāng)前腐敗形勢和反腐敗的要求，有必要將那些由于工作職責(zé)而掌握經(jīng)營性內(nèi)幕信息和政策性內(nèi)幕信息的黨政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員納入到法律法規(guī)的監(jiān)管范圍。2012年，美國國會通過了《禁止利用國會信息交易法案》(Stop Trading on Congressional Knowledge)，嚴(yán)禁國會議員及其家屬、助手利用有利地位進(jìn)行投資交易，可資借鑒。

再次，進(jìn)一步完善市場活動中的各項(xiàng)管理制度，把對決策部門、行政審批部門和相關(guān)市場主體的監(jiān)管結(jié)合起來，將防控市場活動中的內(nèi)幕信息交易與廉政風(fēng)險管理工作結(jié)合起來。針對缺乏誠信、違反公平競爭的行為，必須按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場交易的法則，建立起科學(xué)、規(guī)范、公平、合理的管理制度，用制度來規(guī)范市場的投資、經(jīng)營行為。在政府活動中進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)幕信息的管理，制定國家工作人員接觸內(nèi)幕信息的管理辦法，明確內(nèi)幕信息的范圍、內(nèi)容、傳遞程序和保密措施，最大限度地縮短信息披露時間，壓縮決策鏈條，盡可能縮小內(nèi)幕信息知情人的范圍；完善內(nèi)幕信息登記管理制度和內(nèi)幕信息知情人制度，①對于掌握內(nèi)幕信息的黨政官員，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和細(xì)化監(jiān)管措施，落實(shí)相關(guān)人員的保密義務(wù)和責(zé)任；對于決策階段的政策性信息有必要納入國家保密法規(guī)定的范圍；加強(qiáng)對相關(guān)政府部門和工作崗位的領(lǐng)導(dǎo)及工作人員的監(jiān)督，利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)對反常的市場行為予以關(guān)注，及時查處幕后不法行為。

①2010年證監(jiān)會、公安部、監(jiān)察部、國資委、預(yù)防腐敗局在《關(guān)于依法打擊和防控資本市場內(nèi)幕交易的意見》中，強(qiáng)調(diào)“各地區(qū)、各相關(guān)部門要建立完善內(nèi)幕信息登記管理制度，提高防控工作的制度化、規(guī)范化水平”。2011年10月，證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于上市公司建立內(nèi)幕信息知情人登記管理制度的規(guī)定》，規(guī)定接收相關(guān)內(nèi)幕信息的行政管理部門人員也納入內(nèi)幕信息知情人的登記范圍。

最后，減少政府對市場和經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，加強(qiáng)對政府權(quán)力的制約、監(jiān)督。權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活動的深度干預(yù)、決策權(quán)力高度集中且缺乏透明和制約，是誘發(fā)內(nèi)幕信息交易型腐敗的一個關(guān)鍵因素。權(quán)力介入市場越深、越廣，市場主體和企業(yè)就越無法在公平、有序的自由環(huán)境下競爭，政府官員獲知內(nèi)幕信息、利用內(nèi)幕信息交易的機(jī)會也就越多。相應(yīng)地，對內(nèi)幕信息知情人的監(jiān)管難度就會大大增加。必須合理轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)配置權(quán)力，形成“權(quán)責(zé)清晰、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。除了穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)和必要的市場監(jiān)管外，政府應(yīng)退出直接的經(jīng)濟(jì)管制，最大限度地減少對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，主要承擔(dān)為社會提供公共物品和公共服務(wù)的職能。合理、科學(xué)地放松政府管制和減少行政審批，在市場發(fā)揮決定作用的前提下減少審批權(quán)，清理不必要的、妨礙市場獨(dú)立運(yùn)行的審批程序，可以大大減少內(nèi)幕信息交易型腐敗的機(jī)會。

要遏制內(nèi)幕信息交易型腐敗，根本辦法還在于規(guī)范權(quán)力的邊界，壓縮權(quán)力的范圍，有效監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。在當(dāng)前內(nèi)幕信息交易型腐敗逐漸嚴(yán)重的背景下，出臺“陽光法案”顯得尤為迫切。世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，官員的收入和財(cái)產(chǎn)實(shí)名申報(bào)、公開制度是反腐敗的最有效手段，是腐敗的治本之道。不管采取何種方式，任何腐敗活動的結(jié)果必然表現(xiàn)為權(quán)力者為自己或家庭謀求私利，內(nèi)幕信息交易型腐敗也不例外。將有機(jī)會掌握內(nèi)幕信息的政府官員作為內(nèi)幕信息知情人而納入財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開的范圍，加強(qiáng)對其個人和家庭財(cái)產(chǎn)來源的監(jiān)督，使利益輸送失去最終的歸宿，能夠有效地防止內(nèi)幕信息交易型腐敗的發(fā)生。

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