從青島大蝦事件反思我國(guó)旅游行政管理部門職能

張婷

摘 要 我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展30多年，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢(shì)，但旅游者在旅游消費(fèi)過程中仍會(huì)遇到類似青島大蝦等事件，本文旨在通過此類事件，反思旅游行政管理部門的職能職責(zé)。

關(guān)鍵詞 青島大蝦 旅游行政管理部門 合作

中圖分類號(hào)：F592.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

0引言

我國(guó)旅游業(yè)經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，開始展現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。然而，在旅游業(yè)發(fā)展過程中仍然會(huì)出現(xiàn)游客在旅游目的的消費(fèi)過程中遇到不同程度的旅游經(jīng)營(yíng)單位欺詐宰客問題。業(yè)界人士普遍認(rèn)為目的地旅游經(jīng)營(yíng)者對(duì)來訪旅游者的欺詐宰客嚴(yán)重影響了目的地的旅游形象，旅游監(jiān)管部門必須對(duì)這種現(xiàn)象負(fù)責(zé)到底。而實(shí)際上，旅游監(jiān)管部門的最大代表——旅游局，只肩負(fù)管理之責(zé)而無管理之術(shù)，導(dǎo)致這種現(xiàn)象至今屢禁不止。作為典型代表的則是2015年十一黃金周期間發(fā)生在青島的著名欺詐宰客事件——青島大蝦。

1青島大蝦事件

2015年的十一黃金周期間，一只青島大蝦攪亂了自2008年以來山東省旅游局營(yíng)造的“好客山東”旅游目的地形象。根據(jù)網(wǎng)友在微博上的爆料，“在一家名為‘善得活海鮮燒烤家常菜的大排檔吃飯，結(jié)賬的時(shí)候發(fā)現(xiàn)大蝦不是 38 元一份，而是 38 元一只！”該消息被認(rèn)證為“青島交通廣播 FM897 官方微博”的 @ 青島交通廣播FM897 轉(zhuǎn)述后，引發(fā)廣大媒體、網(wǎng)民的熱切圍觀。以青島市旅游局官方微博 10 月 7 日發(fā)布的一條“*** 吃在青島***”的微博為例，三天以來，轉(zhuǎn)發(fā)和評(píng)論均上萬，網(wǎng)民通過調(diào)侃的方式，對(duì) 38 元一只蝦進(jìn)行了娛樂式解讀，青島的網(wǎng)絡(luò)形象也隨著這種解讀傳遞給了網(wǎng)上的普羅大眾。一時(shí)間，整個(gè)輿論的矛頭對(duì)準(zhǔn)旅游業(yè)的政府管理部門——旅游局。縱觀整個(gè)事情的發(fā)展過程，本文認(rèn)為，青島大蝦事件不僅反映出旅游業(yè)的經(jīng)營(yíng)監(jiān)管問題，更折射出旅游業(yè)的政府管理部門所定位的職責(zé)存在與實(shí)際的巨大偏差。

2對(duì)青島大蝦事件的反思

2.1青島大蝦事件所折射的旅游業(yè)監(jiān)管分工問題

在目的地消費(fèi)過程中經(jīng)常出現(xiàn)類似于青島大蝦的欺詐游客現(xiàn)象，此類問題曝光之后，公眾會(huì)順輿論之勢(shì)將罪責(zé)全部歸于旅游管理部門，但實(shí)際上，根據(jù)旅游管理部門的最高代表——國(guó)家旅游局在其官方網(wǎng)站上公布的關(guān)于本部門的職能職責(zé)，在八大職能中，關(guān)于消費(fèi)者合法權(quán)益維護(hù)方面，旅游局提出自己的職責(zé)是“承擔(dān)規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、監(jiān)督管理服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)旅游消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的責(zé)任?！?，然而對(duì)于怎樣維權(quán)，旅游局并沒有相應(yīng)的懲戒措施和懲戒權(quán)利，從這點(diǎn)來看旅游局其實(shí)空有維權(quán)之責(zé)而無維權(quán)之術(shù)。青島大蝦的市場(chǎng)價(jià)格核定，根據(jù)物價(jià)局以及工商行政管理局的工作之責(zé)，他們既有核定物價(jià)之責(zé)也有管理之術(shù)。因此，旅游局在此類事件之中，一般只有協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同治理的權(quán)限，而對(duì)于解決問題本身并沒有多大的權(quán)利。這種職能與權(quán)利的偏差主要來自于旅游業(yè)構(gòu)成的復(fù)雜性。

2.2旅游業(yè)構(gòu)成的復(fù)雜性

眾所周知，旅游業(yè)的構(gòu)成要素開始由傳統(tǒng)的“食、住、行、游、購(gòu)、娛”六大要素轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶畔ⅰ⑹?、住、行、游、?gòu)、娛”，這從側(cè)面上反映出，隨著旅游業(yè)的繁榮發(fā)展，構(gòu)成旅游業(yè)的各個(gè)要素也呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的特征。根據(jù)《國(guó)家旅游以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類（2015）》對(duì)旅游業(yè)綜合性的概括：“旅游業(yè)是指直接為游客提供出行、住宿、餐飲、游覽、購(gòu)物、娛樂等服務(wù)活動(dòng)的集合；旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)是指為游客出行提供旅游輔助服務(wù)和政府旅游管理服務(wù)等活動(dòng)的集合”，根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，11個(gè)大類、27個(gè)中類、67個(gè)小類是旅游業(yè)的組成部分。由此可見，旅游業(yè)依托于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各行各業(yè)，又以其自身的發(fā)展來推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和整個(gè)社會(huì)向前發(fā)展。那么，就旅游業(yè)的組成部分來看，單單依靠旅游局自身并不能將涉及11大類27中類以及67小類的旅游業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)的問題全部妥善且有效解決。

2.3旅游業(yè)構(gòu)成的復(fù)雜性決定旅游業(yè)的監(jiān)管需要相互合作

旅游業(yè)并不是自商品經(jīng)濟(jì)伊始就存在的，旅游業(yè)本身是產(chǎn)業(yè)融合產(chǎn)物，但旅游業(yè)的主管部門旅游局需要管理這個(gè)行業(yè)的所有事情，部門合作、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、業(yè)態(tài)融合是旅游業(yè)發(fā)展的永恒主題。旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性、依托性的特點(diǎn)，決定了無論是旅游資源與產(chǎn)品的開發(fā)，或是旅游目的地的建設(shè)完善，還是旅游服務(wù)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)行，一時(shí)一刻也離不開相關(guān)行業(yè)、部門的共同參與。在某種意義上，旅游業(yè)并不是一個(gè)獨(dú)立存在的產(chǎn)業(yè)，而是一、二、三產(chǎn)業(yè)和相關(guān)部門共同組成的綜合體。開發(fā)與各部門相關(guān)的特種或?qū)ｍ?xiàng)旅游產(chǎn)品，應(yīng)同時(shí)遵循相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)律與旅游發(fā)展的規(guī)律，這方面旅游部門與相關(guān)部門彼此各有所長(zhǎng)，也各有所短。旅游部門的長(zhǎng)處是了解旅游市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)需求、旅游服務(wù)的規(guī)律特點(diǎn)和旅游營(yíng)銷推廣，但在生物生態(tài)、海洋地質(zhì)、農(nóng)林牧漁、工商科技、文教體育、健康醫(yī)療等方面則是相關(guān)部門的專長(zhǎng)。因此，解決旅游業(yè)發(fā)展中所存在的問題不能單純依靠旅游局及其下屬管理部門（下轉(zhuǎn)第155頁）（上接第153頁）的單一行動(dòng)，這樣不僅無效甚至?xí)璧K整個(gè)旅游業(yè)的正常發(fā)展。

3解決旅游業(yè)監(jiān)管的幾點(diǎn)構(gòu)想

前文我們已經(jīng)提到，由于旅游業(yè)構(gòu)成的復(fù)雜性，單純依靠國(guó)家旅游局及其下屬管理部門解決旅游業(yè)發(fā)展中的問題實(shí)屬不智之舉。結(jié)合國(guó)外對(duì)于旅游行政機(jī)構(gòu)的職能以及機(jī)構(gòu)設(shè)置，我們?cè)谶M(jìn)行探討。

根據(jù)在互聯(lián)網(wǎng)上的搜索和資料整理，在全球接近兩百個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，旅游與工商部門結(jié)合的有58個(gè)，這些主要集中在旅游業(yè)比較發(fā)達(dá)的歐洲、北美洲和大洋洲，單設(shè)旅游行政機(jī)構(gòu)的有56個(gè)，大多在亞洲、非洲和拉丁美洲，旅游與文化部門結(jié)合的有44個(gè)，大多在亞洲、非洲和歐洲，旅游與交通部門結(jié)合的有15個(gè)，大多為太平洋島國(guó)，旅游與環(huán)保部門結(jié)合的有17個(gè)，大多在非洲，旅游設(shè)在外交部門內(nèi)的只有瑞典。各國(guó)旅游管理體制的形成、變遷是由多種因素的決定的：自然環(huán)境、地理區(qū)位、資源特點(diǎn)、人文傳承、國(guó)家政體、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式等，既取決于國(guó)情，又取決于國(guó)家高層對(duì)旅游業(yè)的認(rèn)知程度。根據(jù)國(guó)際上對(duì)旅游行政管理部門的歸屬于設(shè)置，本文提出以下幾點(diǎn)構(gòu)想。

3.1融合多個(gè)行業(yè)管理者的旅游行政管理單位

中國(guó)行政管理中普遍存在分工不明以及互相推諉的現(xiàn)象，尤其是在構(gòu)成復(fù)雜的旅游業(yè)中，極易出現(xiàn)這種問題。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將涉及旅游業(yè)的主要構(gòu)成部分所在的行業(yè)監(jiān)管單位的管理者納入旅游行者管理部門中。例如，旅游業(yè)的各個(gè)物價(jià)核定通常是由物價(jià)局來核定以及進(jìn)行相應(yīng)的違法懲戒，可將物價(jià)局的副局長(zhǎng)納入到旅游局的管理層中，形成一個(gè)聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)管理小組，在出現(xiàn)問題時(shí)，協(xié)調(diào)小組可以指揮相應(yīng)的管理部門及時(shí)有效的解決問題。

3.2旅游行政管理單位應(yīng)轉(zhuǎn)變職能

前文已經(jīng)提到旅游行政管理單位所擅長(zhǎng)的是旅游市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)需求預(yù)測(cè)、旅游服務(wù)的規(guī)律特點(diǎn)和旅游營(yíng)銷推廣等，如果讓旅游行政管理單位負(fù)責(zé)處理旅游業(yè)中所有的問題，勢(shì)必會(huì)因負(fù)擔(dān)過重以及管理不善導(dǎo)致機(jī)構(gòu)崩潰難以維繼。因此，不在旅游行政管理單位的擅長(zhǎng)領(lǐng)域的職責(zé)可轉(zhuǎn)遞給對(duì)應(yīng)的部門，否則只會(huì)讓事態(tài)繼續(xù)嚴(yán)峻下去。