我國建立農產品目標價格的國際經驗借鑒

韋敬楠，張立中，張美艷

（北京林業(yè)大學經濟管理學院，北京　100083）

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我國建立農產品目標價格的國際經驗借鑒

韋敬楠，張立中，張美艷

（北京林業(yè)大學經濟管理學院，北京100083）

摘 要：近年來，我國多次提出完善農產品調控機制，并于2014年啟動大豆、棉花建立目標價格試點。通過分析美國、歐盟和日本等發(fā)達國家農產品價格支持政策，總結了主要發(fā)達國家農產品價格支持的基本經驗，從市場價格引導作用、確定目標價格補貼依據(jù)以及合理確定目標價格水平等三個方面提出政策建議。

關鍵詞：農產品價格； 目標價格； 國際經驗

穩(wěn)定糧食生產是保證農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎。2004年我國開始實施糧食最低收購價格，2008年啟動重要農產品臨時收儲政策，國內糧食市場價格上漲，其價格甚至高于國際市場價格。由于我國存在糧食、大豆、棉花等重要農產品價格偏離市場供求形成價格的問題，同時，我國重要農產品供求關系的變化、國際農產品價格頻繁波動以及國內外農產品互動關系的增強，對下游企業(yè)生產成本增加巨大壓力。因此，我國2014年中央“一號文件”提出要完善糧食等重要農產品價格形成機制。分別在東北和新疆啟動大豆和棉花價格補貼政策試點，這意味著今后我國重要農產品價格將由過去以國家調控為主變成以市場調節(jié)為主、國家調控為輔。

農產品目標價格指以生產成本為基礎確定的一種收入支持價格，當農產品市場價格低于目標價格時，生產者可以根據(jù)農產品的銷售量，以市場價格作為銷售價格，從而獲得市場價格與目標價格之間的差價補貼［1］。農產品目標價格最早出現(xiàn)于1973年美國農業(yè)法案，那時稱之為“The established price”，是目標價格的前身，直到1977年的美國農業(yè)法案才真正出現(xiàn)“Target price”，之后一直使用目標價格這個說法［1］。然而，美國、歐盟等世界農業(yè)發(fā)達國家主要以農產品價格補貼政策建立目標價格，并采取保護生產者利益及穩(wěn)定糧食等重要農產品價格合理波動措施，緩解了國內外農產品價格頻繁波動對利益相關者收入影響的矛盾。

1 主要發(fā)達國家農產品目標價格政策

從國際經驗來看，世界農業(yè)發(fā)達國家農產品價格政策都是圍繞“價格”這一市場機制的核心來設計和實施的［2］。例如，美國、歐盟和日本等國都采取了目標價格這一政策。

1.1 美國實施的農產品價格支持政策

長期以來，美國農業(yè)支持政策主要通過實施農產品價格支持與補貼來穩(wěn)定農產品價格，保護農民利益。美國從1933年到2008年先后出臺了28個農業(yè)法案，涉及到小麥、玉米和大米等7種農產品價格管理，形成較為完善的農產品價格管理體系，主要采取價格補貼和價格支持政策［3］。目前，美國的農業(yè)補貼主要包括直接補貼、營銷貸款差額補貼、反周期補貼和平均作物收入選擇補貼這4種，其中涉及到目標價格的主要有反周期補貼和營銷貸款差額補貼［4］。營銷貸款差額補貼是指政府預定一個最低保護價，并以此價格貸款給農民。如果市場價格高于這個價格，農民就可以以此貸款比率償還貸款，相當于政府不給予補貼；當農民賣的價格低于預定價格，農民可以按照各個縣的市場價格償還政府貸款，那么預定價格與市場價格之差就是政府給予農民的補貼［4］。反周期補貼于2002年美國農業(yè)法提出的一種補貼方式，分為以價格為基礎的反周期補貼和以收入為基礎的平均作物收入選擇補貼［5］。反周期補貼預先設定一個“有效價格”，當“有效價格”低于目標價格時，按照兩者之差計算單位農產品可得到的反周期補貼數(shù)額，其目的是保護農民收入，通過比較實際有效價格和目標價格決定反周期補貼額的變化。

美國在不同階段分別實施有差異的農業(yè)支持政策，大致分為三個階段［2］。第一階段為1933～1995年，這一階段以價格支持為主，主要解決農產品供給過剩和居民購買力不足問題；第二階段為1996～2001年，這一階段以價格支持和收入支持相互并存，減少農產品價格支持，轉向對農民直接收入補貼，擴大農產品出口；第三階段為2002年至今，以農民收入保障為主，把農業(yè)補貼同農產品價格重新掛鉤，以“目標價格”政策為核心，由反周期支付與價格損失保障補貼、農業(yè)風險保障等政策構成。2014年，美國實施價格損失保障補貼代替反周期支付，主要是為了補償因為農產品價格下跌給農民造成的損失。同年，美國農業(yè)法還啟動了農業(yè)風險保障措施，政府對農業(yè)風險保險給予適當補助，如果實際收入低于個人農業(yè)風險保障收入，就啟動補貼，補貼額為二者之間的差。

從美國實施的一系列農業(yè)補貼政策可以看出，政府對農業(yè)補貼由單一方式逐漸發(fā)展為多種補貼方式共存的特點：多元化補貼方式能有效克服單一補貼方式的不足，有助于降低農業(yè)風險，從而保證農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。由于我國基本國情與美國有很大差別，因此，美國實行的農業(yè)補貼政策不一定適用，需要謹慎參考。

1.2 歐盟實施的農產品價格支持政策

歐盟作為世界上重要的農業(yè)生產基地，為了發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，歐盟共同農業(yè)政策于20世紀60年代初建立。歐盟農業(yè)支持政策的主要工具是價格穩(wěn)定帶政策，由目標價格、干預價格和門檻價格三部分組成。干預價格相當于我國實施的糧食最低收購價格，即政府制定的農產品價格波動下限；目標價格則與干預價格正好相反，即政府制定農產品價格波動上限；門檻價格是指進口農產品的最低價格，如果非歐盟成員國農產品進口到達歐盟成員國后價格仍然低于門檻價格，則對其征收差額稅，確保進口農產品價格不低于國內市場價格，從而保護歐盟內部農產品價格。

(3)與草地面積相關性最為顯著的因素是人口密度(X2)、第二產業(yè)總產值(X8)，呈負相關。說明受比較利益的驅動，其他產業(yè)的收益高于農業(yè)直接影響草地利用方式的轉變。

歐盟共同農業(yè)政策改革的主要目的是減少農產品價格扭曲，由過去價格支持為主轉成農民直接收入補貼為主，每年超過400億歐元的農業(yè)補貼資金進一步與產量脫鉤。此外，歐盟共同農業(yè)政策中，對10大類農產品設定目標價格、干預價格和參考價格，覆蓋了90%的農作物。

從歐盟實施的共同農業(yè)政策得知，政府非常重視完善農產品價格政策，保護本國農業(yè)生產安全。值得注意的是，歐盟實行的門檻價格政策的目的是保護國內農產品價格不受進口的嚴重影響，這對我國緩解農產品因大量進口對國內農產品價格的沖擊起到很好的借鑒作用。

1.3 日本實施的農產品價格支持政策

日本是一個土地資源短缺的國家，這與我國農業(yè)生產條件基本相似。不同的是日本不但高度重視農業(yè)保護，維護國家糧食安全，同時還采用高關稅策略和差價補貼制度。日本人多地少，為了保證國內糧食基本自給率，政府采取了高關稅政策。例如，日本對大米實行高達568%的進口關稅，是世界平均農產品關稅水平的10.6倍。這種高關稅的實施有效地保護了國內糧食價格免受國際市場的沖擊，“高糧價”也調動了本國農民種植糧食的積極性。為了減少農產品市場價格波動對農戶增收的影響，日本政府采取了差價補貼制度，預先確定一個目標價格，農產品價格則按市場價格進行銷售，當市場價格低于目標價格時，政府以差價補貼給農戶。

此外，日本還對重要農產品價格實施分類調控政策。其中，對豬肉實行穩(wěn)定價格制度，對14種指定蔬菜、加工原料用果品、雞蛋價格調控實行價格風險基金制度等［2］。除了大宗農產品以外，日本政府還對多種蔬菜列入價格保障計劃。

從日本實施的農產品價格支持政策表明，農業(yè)補貼支持是保護本國農業(yè)安全的重要舉措。日本對農業(yè)補貼支持力度遠遠高于我國，甚至還高于美國、歐盟等世界農業(yè)發(fā)達國家。相關數(shù)據(jù)顯示，日本的農業(yè)支持總量占本國農業(yè)生產總值的64%，而我國只有13%，日本農民的收入中67%來源于政府的各種補貼［6］。因此，我國應該進一步加強對農業(yè)補貼支持力度，擴大農產品價格補貼范圍，增加農民補貼收入。

2 國外農產品目標價格的基本經驗及對我國的啟示

發(fā)達國家農產品價格支持政策起步較早，已經積累了一定的經驗。因此，借鑒發(fā)達國家農產品價格支持政策經驗對我國完善農產品目標價格具有很好的借鑒作用?？傮w來看，發(fā)達國家農產品價格支持具有一個共同的特點是：普遍發(fā)揮價格的引導作用，以市場形成價格為基礎，政府調控為輔，主要表現(xiàn)在以下三點。

2.1 農業(yè)支持力度大，保證農民收入

作為農業(yè)發(fā)達的國家，同時也是世界經濟實力最強大的資本主義國，美國政府擁有雄厚的財政資金支持本國農業(yè)發(fā)展。美國農戶經營規(guī)模越大獲得的補貼資金往往越多，在很大程度上降低了農戶經營成本，從而獲得較高的收入水平。由于美國農業(yè)生產率高度發(fā)達，農民占全社會就業(yè)人員的比重很低，大約為1%，以豆農為例，美國大約有68萬，而我國豆農人數(shù)在6 000萬以上。相關資料顯示，美國農民收入的47%來自政府補貼；日本農民收入的60%來自政府的補貼；2005年歐盟農民收入中約60%的收入是從各級政府得到的，然而我國農民人均獲得補貼水平只有12.5%，遠遠低于美國等發(fā)達國家［8］。此外，我國城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大，農民增收困難，政府急需采取優(yōu)惠政策激勵農業(yè)發(fā)展，提高農民農業(yè)收入水平。

2.2 多種補貼方式并存，農產品補貼范圍廣

無論是美國還歐盟，都是采取農產品價格支持政策為主轉變成以農民直接收入補貼為主。隨著國家財政實力不斷增強，農民收入補貼代替價格補貼成為普遍趨勢。美國、歐盟和日本等發(fā)達國家均采用多種農業(yè)支持政策來完善本國農產品目標價格，目的是保護國內農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。此外，發(fā)達國家目標價格與特定農作物掛鉤，通過“影子價格”影響收入預期，引導特定農作物生產，避免農民盲目生產。在農產品種類補貼方面，歐盟、日本等國家不僅對本國大宗農產品進行補貼，同時還對蔬菜、食糖和蛋奶等農產品進行不同程度補貼。我國目前補貼范圍僅局限于大宗農產品，主要集中在糧食方面。因此，我國應該適當擴大農產品補貼種類，建議把食糖、奶制品也納入補貼范圍。

2.3 充分發(fā)揮關稅政策，減輕外部對國內農產品價格沖擊

美國雖然作為世界上重要的農產品出口國，但是對某些農產品進口同樣采取征收一定數(shù)額的關稅來保護國內該農產品價格少受外部沖擊。歐盟成員國還實行農產品進口臨界政策，也就是門檻價格，確保從非歐盟成員進口的農產品價格不低于國內價格，當進口稅后價格還低于國內價格，那么就啟動額外進口稅，達到保護國內農產品價格。日本更是采取高額進口關稅，相應的國內糧食長期處于較高價格水平，農民人均收入不低于城市居民。加入世界貿易組織前中美兩國簽署了《中美農業(yè)合作協(xié)議》，規(guī)定中國進口大豆關稅稅率要降低到3%，全面開放中國的大豆市場，正是如此低的關稅水平，我國進口大豆稅后價格依然低于國內大豆價格，嚴重沖擊了我國大豆產業(yè)安全［7］。因此，我國應該把握進口時機，考慮靈活運用關稅措施來保護國內農產品價格遭受外部沖擊。

3 我國建立農產品目標價格的對策建議

我國是人口大國，人均耕地資源遠遠低于美國、歐盟等發(fā)達國家，農戶經營規(guī)模普遍偏小且分散，不利于農業(yè)現(xiàn)代化、市場化、集約化發(fā)展，特別是我國很多農產品在國際市場上缺乏競爭優(yōu)勢，大多數(shù)農產品價格已經接近甚至高于國際價格。隨著國內外形勢不斷變化，國家主導糧食等大宗農產品價格全面高于國際市場價格，農產品收儲壓力持續(xù)增加，農產品市場缺乏活力。面對新形勢，我國于2014年提出要完善農產品價格調控機制，在保護農民利益的前提下逐步推進部分農產品建立目標價格，改變以國家臨時收儲和最低收購價格的行政主導政策。

3.1 重視市場價格引導作用

國家應逐步改變以行政調控農產品市場價格方式，而是要根據(jù)市場供求關系隨行就市。國家制定目標價格后，農產品價格形成由市場供求關系決定，企業(yè)按市場價格收購，國家不再干預市場價格，這樣有利于農產品價格的自我調節(jié)，改變目前我國糧食等農產品市場價格扭曲現(xiàn)狀。2014年我國已經啟動大豆、棉花目標價格試點改革，分別制定了本年度目標價格并向社會公布。通過“影子價格”的預期收入，穩(wěn)定農民預期收益，合理引導農民安排農業(yè)生產。

3.2 合理確定目標價格補貼依據(jù)

目標價格應實施“一年一定”，這樣能夠發(fā)揮市場“試錯”功能，根據(jù)市場價格變化情況合理制定目標價格，避免農產品市場價格大幅波動。目前已經啟動的大豆、棉花目標價格僅局限試點地區(qū)，并非在全國推廣。我國是大豆生產小國同時又是進口大國，國內大豆市場價格波動頻繁，導致具體補貼差價容易出現(xiàn)計算差錯。因此，需要全面掌握農戶具體銷售清單，以銷售清單作為補貼依據(jù)。由于我國大部分農戶經營規(guī)模普遍偏小且分散，這給統(tǒng)計農戶種植面積帶來很大困難，再加上農村土地流轉的變動，具體操作過程更加復雜。針對此情況提出建議，對種植棉花、大豆達到一定規(guī)模（6 667 m2以上），按照農戶具體銷售量來確定補貼差價。

3.3 合理確定目標價格水平

現(xiàn)階段我國主要結合農產品生產成本加上基本收

益的方法確定目標價格，保證農民在補償生產成本的基礎上能夠獲得一定收益。由于農業(yè)生產本身具有一定的風險，國家和生產者都應該承擔一定的市場風險，但國家應該對因各種自然災害遭受損失的生產者給予不同程度補償。隨著我國財政收入水平不斷提高，國家應該考慮對糧食、大豆和棉花等主要農產品生產者給予直接補貼，提高農民從事農業(yè)生產積極性，有利于維護國家糧食供給安全。

參考文獻：

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（責任編輯：肖彥資）

International Experience for Reference of Establishing Target Price of Agricultural Products in China

WEI Jing-nan，ZHANG Li-zhong，ZHANG Mei-yan
（Economic Management College of Beijing Forestry University， Beijing100083， PRC）

Abstract：In recent years， our country has repeatedly put forward to improve the regulation and control mechanism of agricultural products， and in 2014 to start the target price of soybean， cotton to establish a pilot. Based on the analysis of agricultural product price support policies in developed countries such as the United States， the European Union and Japan， the basic experience of agricultural product price support in the major developed countries were summarized， and policy recommendations were put forward from three aspects： market price guidance， basis of determining the target price subsidies， reasonably determine the target price level.

Key words：agricultural product price； target price； international experience

中圖分類號：F320.2

文獻標識碼：A

文章編號：1006-060X（2016）05-0106-03

DOI：10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.05.030

收稿日期：2016-03-07

作者簡介：韋敬楠（1988-），男，壯族，廣西柳州市人，博士研究生，研究方向為區(qū)域經濟與農村發(fā)展。

通訊作者：張立中