高校制度生態(tài)研究述評(píng)與啟示

于水波+褚湜婧

摘 要：高校治理已成為研究與實(shí)踐中的熱點(diǎn)，治理離不開制度，多元主體治理下的制度生態(tài)研究尚處于起步階段。本文通過梳理近年來學(xué)界關(guān)于高校制度生態(tài)概念、構(gòu)成、作用及其影響因素、弊端、制度生態(tài)優(yōu)化的辦法及措施等方面的研究，認(rèn)為高校制度生態(tài)研究存在現(xiàn)有研究的數(shù)量有限、實(shí)證研究少等不足，提出對(duì)下一步研究的三點(diǎn)啟示。

關(guān)鍵詞：高校；制度生態(tài)；述評(píng)；啟示

當(dāng)前，我國(guó)高等教育已經(jīng)進(jìn)入了由外延發(fā)展、規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展、質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變的重要階段，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制；黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)深化教育領(lǐng)域綜合改革要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。實(shí)踐中，一方面，高校管理的行政化、功利化、同質(zhì)化飽受社會(huì)詬??；另一方面，教育改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，利益格局錯(cuò)綜復(fù)雜，制度改革難度和風(fēng)險(xiǎn)都在不斷加大。高校制度改革和治理結(jié)構(gòu)的完善不能一蹴而就，需要深入思考的關(guān)鍵問題是：高?，F(xiàn)有的制度和結(jié)構(gòu)體系不能有效發(fā)揮應(yīng)有功能、不能實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的原因何在？康芒斯（Commons，1931）：制度是集體對(duì)個(gè)人行為的控制、解放和拓展。諾斯 （North，1990）：制度是一些人為設(shè)計(jì)的、塑造人們互動(dòng)關(guān)系的約束。大學(xué)制度是關(guān)于大學(xué)管理與運(yùn)行的規(guī)則體系，由于高校組織的專業(yè)特性，其制度和治理應(yīng)當(dāng)以學(xué)術(shù)性本質(zhì)為根據(jù)。學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界對(duì)高校制度的內(nèi)涵存在多種理解，具有豐富性和復(fù)雜性。面對(duì)當(dāng)前教育改革任務(wù)，對(duì)高校制度的理解絕不僅僅是某一方面的制度建設(shè)，而是需要全方位、立體的、相互聯(lián)系的、有機(jī)的、整體的去考慮推進(jìn)。本文將通過回顧高校制度生態(tài)相關(guān)的研究，從與高等教育制度密切相關(guān)的行政環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境的相互聯(lián)系中，梳理高校制度生態(tài)的內(nèi)涵、作用和影響因素，以期為未來相關(guān)研究和相關(guān)教育決策提供參考。

制度不僅是一種規(guī)范，而且還在一定程度上是調(diào)整人與人、人與社會(huì)關(guān)系的中介。因此，面對(duì)外界環(huán)境時(shí)，制度需要與其保持一定的平衡和一致，面對(duì)內(nèi)部的規(guī)制對(duì)象時(shí)，制度則具有調(diào)整和改變他們自身特點(diǎn)結(jié)果的功能。這實(shí)際上是在追求一種內(nèi)外的平衡，從生態(tài)學(xué)角度看，這種動(dòng)態(tài)平衡就是一種制度的生態(tài)化特征。因此，制度的生態(tài)化就是指制度的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，制度生態(tài)就是將制度體系及其運(yùn)行看做是由若干要素組成的有生命的有機(jī)體、是由多元生態(tài)環(huán)境因子構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)，需要從集體的內(nèi)在規(guī)律和聯(lián)系出發(fā)，將制度納入到自然、社會(huì)等系統(tǒng)中進(jìn)行綜合考察。從制度的產(chǎn)生和發(fā)展路徑來看，現(xiàn)有的制度體系是先前制度創(chuàng)新活動(dòng)的積淀，并在路徑鎖定的機(jī)制下發(fā)生固化而進(jìn)入的一個(gè)暫穩(wěn)態(tài)。

高校制度生態(tài)的概念界定及構(gòu)成研究

1.高校制度生態(tài)的概念

對(duì)高校制度生態(tài)進(jìn)行研究的首要任務(wù)是對(duì)制度生態(tài)的概念進(jìn)行界定。從現(xiàn)有研究成果看，對(duì)制度生態(tài)作出明確定義的研究并不多見，相關(guān)概念的界定大致可以分為兩類觀點(diǎn)。

一類觀點(diǎn)認(rèn)為，制度生態(tài)是指制度賴以生存的生態(tài)環(huán)境，如認(rèn)為制度生態(tài)是制度體系運(yùn)行及發(fā)展的動(dòng)態(tài)環(huán)境。對(duì)于高職教育制度生態(tài)環(huán)境的研究，張健（2011年）認(rèn)為，高職教育生態(tài)制度是指為了貫徹教育基本制度而形成的影響教育存在、發(fā)展和運(yùn)行的一種規(guī)范體系和制度安排。這一觀點(diǎn)將制度納入到自然、社會(huì)等系統(tǒng)中進(jìn)行綜合考察。

另一類觀點(diǎn)認(rèn)為，制度生態(tài)是由制度構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境，如認(rèn)為制度生態(tài)是制度構(gòu)成的社會(huì)主體生存和發(fā)展的總體。這一類觀點(diǎn)反映的是社會(huì)主體同制度所形成的環(huán)境之間緊密相連、環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系，突出制度環(huán)境同行為主體間的密切關(guān)系。這種觀點(diǎn)將制度體系及其運(yùn)作看做是由若干要素組成的活的有機(jī)體，并需要從組織的內(nèi)在規(guī)律和聯(lián)系出發(fā)，強(qiáng)調(diào)人的主體地位、作用和生命價(jià)值以及優(yōu)化環(huán)境，從而保障高校育人功能的實(shí)現(xiàn)。

此外，還有研究認(rèn)為制度環(huán)境現(xiàn)實(shí)組織作為一個(gè)自然系統(tǒng)、人為系統(tǒng)，一些象征性的文化因素一定會(huì)對(duì)組織的運(yùn)營(yíng)過程產(chǎn)生影響，其制度是指為社會(huì)行為提供穩(wěn)定性和有意義的認(rèn)識(shí)、規(guī)范官僚結(jié)構(gòu)與行為。

2.高校制度生態(tài)的構(gòu)成

不同學(xué)者從不同角度分析了高校制度生態(tài)的構(gòu)成，大致可以歸納為三類觀點(diǎn)：一是內(nèi)外說。其認(rèn)為制度生態(tài)包括內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)部平衡與外部平衡，對(duì)外與政府之間構(gòu)成一對(duì)生態(tài)平衡關(guān)系，對(duì)內(nèi)高校的各個(gè)組織結(jié)構(gòu)之間形成一對(duì)平衡關(guān)系。與此相類似的觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)代高校的制度分為內(nèi)隱制度和外顯制度兩個(gè)方面：內(nèi)隱制度主要是指制度的文化和價(jià)值形態(tài)；外顯制度主要包括高校與政府、高校與社會(huì)、高校之間等的外部制度體系。二是正式非正式說。其認(rèn)為制度生態(tài)包括正式制度和非正式制度，正式制度是指人們自覺發(fā)現(xiàn)并加以規(guī)范化的強(qiáng)制性規(guī)則，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則與合約；而非正式制度包括行為準(zhǔn)則、倫理規(guī)范、風(fēng)格習(xí)慣和慣例等內(nèi)容。三是多維度說。其認(rèn)為高校制度的生態(tài)環(huán)境具有多個(gè)維度，具體又可以有多種劃分方法，如社會(huì)生態(tài)、自然生態(tài)和價(jià)值生態(tài)，行政生態(tài)環(huán)境、文化生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境，或是遵循制度合法化原則的社會(huì)規(guī)范、法律法規(guī)、文化觀念等構(gòu)成的對(duì)組織行為產(chǎn)生影響的符號(hào)或儀式，以及高校生態(tài)系統(tǒng)主體內(nèi)部層次結(jié)構(gòu)、科類專業(yè)結(jié)構(gòu)、形式結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布結(jié)構(gòu)及管理體制結(jié)構(gòu)之間的系統(tǒng)與平衡等。

高校制度生態(tài)的作用及影響因素研究

1.高校制度生態(tài)的作用

現(xiàn)代大學(xué)制度本質(zhì)上是關(guān)于政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力以及政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和學(xué)術(shù)利益相互制衡的一系列規(guī)則體系。因此，高校制度被看做是影響高校發(fā)展的內(nèi)生變量，對(duì)大學(xué)的發(fā)展具有直接的、決定性的作用，制度環(huán)境將影響高校教育行為的決策、資源配置與辦學(xué)效益。

具體而言，大學(xué)內(nèi)部的各種制度安排將影響教育資源的配置方式和交易機(jī)制，會(huì)通過對(duì)高校教師的意志、品格、信念、需求、個(gè)性、動(dòng)機(jī)、情感等方面的激勵(lì)來激發(fā)教師主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，提升教師的競(jìng)爭(zhēng)力。與此相類似的觀點(diǎn)認(rèn)為，良好的氛圍和適當(dāng)?shù)慕逃鷳B(tài)環(huán)境是教師專業(yè)發(fā)展的必要前提，促使教師不斷提升自身的能力并形成穩(wěn)定的發(fā)展。更為細(xì)致的研究顯示：教授委員會(huì)制度的設(shè)立有利于確立高校的學(xué)術(shù)本位制度，破除高?！肮俦疚弧睔庀?；有利于促進(jìn)高校的改革與發(fā)展，創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境；有利于促進(jìn)學(xué)術(shù)人員之間地位的平等。

2.高校制度生態(tài)的影響因素

高校制度同時(shí)也會(huì)受到其他因素的影響。一方面，生態(tài)系統(tǒng)達(dá)到平衡，需要在生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能以及物質(zhì)和能量的輸入、輸出等方面實(shí)現(xiàn)平衡，高校制度生態(tài)系統(tǒng)也將受到其在整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)中的生態(tài)位的影響；另一方面，教師隊(duì)伍的構(gòu)成狀況是高校生態(tài)制度中的主導(dǎo)因子，社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化也將引起高校本身的適應(yīng)性變化。

現(xiàn)行高校制度生態(tài)的弊端研究

從現(xiàn)有研究成果看，有關(guān)高校制度生態(tài)弊端大致概括為權(quán)力高度集中、權(quán)力倒置、行政生態(tài)問題等多個(gè)方面。

一是權(quán)力高度集中?，F(xiàn)行高校制度生態(tài)環(huán)境的一大特點(diǎn)是集權(quán)控制，表現(xiàn)為權(quán)力的集中、封閉、倒置和單一，高校中的物質(zhì)、信息、能量的流量并不對(duì)稱，形成縱向約束的可控生態(tài)系統(tǒng)使得我國(guó)高等教育生態(tài)系統(tǒng)缺乏自我更新、自我調(diào)節(jié)的能力和動(dòng)力。

二是權(quán)力倒置。高校中鮮明的等級(jí)制和行政力量導(dǎo)致行政邏輯的泛化，組織職能泛化；行政權(quán)力指揮學(xué)術(shù)權(quán)力，大量人力、物力耗費(fèi)于非學(xué)術(shù)性事務(wù)，大量資源消耗于行政或準(zhǔn)行政行為，造成組織機(jī)構(gòu)的膨脹和管理崗位的過量；辦學(xué)主體顛倒、按權(quán)力構(gòu)架編制人事制度等，強(qiáng)調(diào)控制和服從，造成創(chuàng)新力不足等問題。

三是行政生態(tài)環(huán)境中政府管理的僵化、文化生態(tài)環(huán)境中高校淡泊治學(xué)與實(shí)業(yè)功利的沖突、經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)匱乏、運(yùn)作成本高、缺乏約束等問題阻礙和制約了高校教育事業(yè)的發(fā)展。

此外，制度文本的繁榮與實(shí)踐政策的矛盾、宏觀的基本制度與細(xì)微的配套制度間的疏離、制度公平性的缺失、制度效率的低下、制度的操作性和執(zhí)行性不強(qiáng)等都是現(xiàn)行教育制度生態(tài)環(huán)境中的問題。

制度生態(tài)優(yōu)化的辦法及措施研究

教師的工作及成長(zhǎng)需要適合的制度生態(tài)，如何優(yōu)化高校制度生態(tài)成為相關(guān)研究的最終落腳點(diǎn)。有學(xué)者提出，從制度生態(tài)的特點(diǎn)出發(fā)，高校制度生態(tài)中的各生態(tài)因子不僅要使得自身得到發(fā)展，而且更需要在彼此之間達(dá)到理論與健康的生存與發(fā)展?fàn)顟B(tài)，實(shí)現(xiàn)政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督與控制三大子系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)上的協(xié)調(diào)一致，充分發(fā)揮決策服務(wù)機(jī)構(gòu)的應(yīng)有效能，確保行政監(jiān)控職能的有效發(fā)揮，并加強(qiáng)宏觀高等教育管理。就辦法及措施而言，學(xué)者提出的建議如下：

一是需要解決高校的定性與定位問題。高校的定位通常會(huì)反映高等教育創(chuàng)新的核心價(jià)值取向。因此，對(duì)外應(yīng)明晰政府與高校之間的關(guān)系，培養(yǎng)高校與政府之間相對(duì)獨(dú)立的學(xué)術(shù)運(yùn)行邏輯和學(xué)術(shù)價(jià)值追求；對(duì)內(nèi)應(yīng)明晰高校是知識(shí)生產(chǎn)和文化傳播機(jī)構(gòu)，高校的根本目的應(yīng)當(dāng)是對(duì)學(xué)術(shù)的不懈追求。此外，高校的各項(xiàng)職能發(fā)揮應(yīng)以學(xué)術(shù)活動(dòng)為基礎(chǔ)，其規(guī)章、制度、管理等都應(yīng)當(dāng)為科研活動(dòng)和教學(xué)創(chuàng)新服務(wù)，改變高校管理過度行政化的傾向。

二是需要明晰高校制度環(huán)境的總體狀況。一方面，應(yīng)當(dāng)完善法律制度，完善教學(xué)培養(yǎng)措施，建立教學(xué)研一體化的培養(yǎng)模式，完善獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià)，創(chuàng)建和諧成長(zhǎng)氛圍的管理策略；另一方面，對(duì)于其中制度缺失的狀況等做好補(bǔ)缺、補(bǔ)差等工作，做好制度的配套跟進(jìn)，形成完備的制度體系，對(duì)不當(dāng)制度進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)化制度落實(shí)的監(jiān)督和懲處，確保制度執(zhí)行到位。

三是調(diào)整內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，形成能夠促進(jìn)高校教師發(fā)展的良好氛圍和環(huán)境。制度創(chuàng)新體現(xiàn)的是組織實(shí)踐主題根據(jù)外部環(huán)境發(fā)展而作出的新變化，創(chuàng)造性改變既存制度要素的組合形態(tài)。高校內(nèi)部的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整是高校制度環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容，圍繞學(xué)術(shù)自由、學(xué)者治校的大學(xué)理念，以學(xué)術(shù)權(quán)力為中心來組織高校內(nèi)部的相關(guān)機(jī)構(gòu)，將行政權(quán)力控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，相應(yīng)的事務(wù)性工作均為學(xué)術(shù)權(quán)力服務(wù)。推進(jìn)政校分開、管辦分離，形成學(xué)術(shù)委員會(huì)與行政管理機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng)，對(duì)于高校資源的配置起到實(shí)質(zhì)性的管理、監(jiān)督作用，通過科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制激發(fā)教師的主動(dòng)性和積極性。從內(nèi)部而言，則需要通過根據(jù)學(xué)術(shù)組織規(guī)范重塑高校價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、在適應(yīng)制度環(huán)境的基礎(chǔ)上建立自我約束機(jī)制、在強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力的基礎(chǔ)上減少行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的干涉、重組結(jié)構(gòu)建立權(quán)責(zé)明確管理科學(xué)的組織系統(tǒng)等方式，改革高校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的良好運(yùn)行。

四是保持文化適應(yīng)。我國(guó)高校制度生態(tài)不僅僅是對(duì)西方制度的移植，而且更應(yīng)該是結(jié)合中國(guó)的文化環(huán)境所作出的制度安排，同時(shí)不能忘記在中國(guó)文化傳統(tǒng)上構(gòu)建相應(yīng)的制度生態(tài)。在通過建立制度生態(tài)來推動(dòng)黨的反腐倡廉中，必須在理論和實(shí)踐層面都有所要求，在生態(tài)場(chǎng)域方面保持文化適應(yīng)，其中的各項(xiàng)因素必須與文化因素保持彼此適應(yīng)和認(rèn)同；進(jìn)行分權(quán)制衡，實(shí)現(xiàn)制度體系內(nèi)各要素制定權(quán)、執(zhí)行權(quán)與使用權(quán)的分離；促進(jìn)制度的集約化，在制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行以及制度監(jiān)督過程中并非制度越多越好，而是要考慮到費(fèi)用及實(shí)施效果，實(shí)現(xiàn)制度的人性化。

此外，基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角和三元邏輯動(dòng)態(tài)制衡原理，張錕 （2014年）設(shè)計(jì)構(gòu)建了一種新型的高校制度，將黨委領(lǐng)導(dǎo)下的董事會(huì)制度、管理集團(tuán)職業(yè)化制度、教授委員會(huì)制度和教職工代表大會(huì)制度相結(jié)合的特色現(xiàn)代高校制度實(shí)踐模式，將黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)和民主管理結(jié)合起來，并完善高校監(jiān)督制度和反饋制度。

現(xiàn)有研究的不足與啟示

1.現(xiàn)有研究的不足

現(xiàn)有的研究成果為進(jìn)一步的研究提供了豐富的智力資源，但相關(guān)研究目前仍處于起步階段，在一些方面存在不足及有待提高的方面：

一是研究數(shù)量有限。從現(xiàn)有成果看，有關(guān)制度生態(tài)的相關(guān)研究主要分布在環(huán)境科學(xué)與資源利用、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、行政法及地方法制、宏觀經(jīng)濟(jì)管理與可持續(xù)發(fā)展、林業(yè)等領(lǐng)域，與高等教育相關(guān)的研究成果只有三篇。與此同時(shí)，目前涉及高校制度及其治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)研究數(shù)量龐雜，但從制度生態(tài)視角進(jìn)行研究則比較有限?？梢?，無論是對(duì)有關(guān)高校的研究還是有關(guān)制度生態(tài)的研究，對(duì)高校制度生態(tài)的研究還未得到應(yīng)有的重視。

二是實(shí)證研究較少。目前，教育領(lǐng)域關(guān)于高校制度生態(tài)的研究多是采用經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、歷史方法進(jìn)行歸納，大多為觀點(diǎn)表達(dá)型的文章，缺少測(cè)量、調(diào)查等實(shí)證研究手段，說服力較弱。

三是理論應(yīng)用較少。相關(guān)研究盡管使用了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角、治理理論、三元邏輯動(dòng)態(tài)制衡原理等理論，但與高校制度生態(tài)的多樣性相比，所使用的理論還比較有限，對(duì)于高校制度及治理結(jié)構(gòu)的研究還缺乏系統(tǒng)的理論分析。

2.已有研究的啟示

雖然以往的研究涉及高校制度的研究比較廣泛，但涉及高校制度生態(tài)的研究則比較有限。從有限的研究中，可以得到如下啟示：

一是強(qiáng)調(diào)制度生態(tài)的動(dòng)態(tài)平衡，強(qiáng)調(diào)外界環(huán)境變化對(duì)其的影響。無論是強(qiáng)調(diào)環(huán)境對(duì)制度的影響，還是強(qiáng)調(diào)制度組織構(gòu)成環(huán)境的一部分，都重在強(qiáng)調(diào)外界環(huán)境對(duì)高校制度生態(tài)的重要意義。

二是高校制度生態(tài)是全方位的構(gòu)建?，F(xiàn)代大學(xué)學(xué)校制度的建設(shè)絕不僅僅是某一方面的制度建設(shè)，而是需要全方位、立體的、相互聯(lián)系的、有機(jī)的、整體的去考慮推進(jìn)。

三是關(guān)注高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題也是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的核心問題，目前高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)面臨著領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力失衡等相關(guān)問題，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力失衡，教職工參與民主管理和監(jiān)督常常流于形式。內(nèi)部治理需要突出對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的重視，平衡學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系。

本文系2012年北京聯(lián)合大學(xué)人才強(qiáng)校計(jì)劃人才資助項(xiàng)目階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：BPHR2012D08）

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（作者單位：于水波，北京聯(lián)合大學(xué)后勤服務(wù)公司；褚湜婧，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委醫(yī)管中心）

[責(zé)任編輯：于 洋 實(shí)習(xí)編輯：翟 迪]