公共物品有效供給的PPP模式研究

朱俊奇，費保升

(安徽理工大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 淮南　232001)

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公共物品有效供給的PPP模式研究

朱俊奇，費保升

(安徽理工大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 淮南232001)

在提倡供給側(cè)改革的今天，如何處理好政府和市場的關(guān)系，實現(xiàn)公共物品有效供給，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平成為當下政府關(guān)注的焦點之一。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展的PPP模式，對提高我國公共物品供給效率與效力具有非常重要的意義?？紤]PPP模式的適用情景，政府有必要在PPP模式驅(qū)動設(shè)計方面綜合考慮準入機制、獎懲機制、融資機制、價格機制、風險機制等多種因素，保證公共物品的供給效率和分配公平。

公共物品；供給側(cè)改革；PPP模式

黨的十八屆五中全會指出，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。這為私營部門進入公共物品領(lǐng)域提供了更大的空間，也為加快中國民營資本投資結(jié)構(gòu)進一步轉(zhuǎn)變提供了契機。在這樣的背景下，借鑒西方國家用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展而興盛起來的PPP模式，對提高我國公共物品供給效率與效力具有非常重要的意義。

一　概念辨析

1.公共物品及其供給困境。

公共物品(Public Goods)是指那些私人無力提供或者不愿意提供，在消費時具有非排他性、每個人又都需要的產(chǎn)品或服務(wù)。[1]340盡管政府基于成本利益分析(Cost-Benefit Analysis)確定了其應(yīng)該在公共物品供給中的地位，但是現(xiàn)實中這樣的分析是很困難的，政府不可能通過簡單的直接詢問方式而輕易決定提供哪些公共物品以及提供多少。其背后隱藏的邏輯是，那些需要這個公共物品的人有夸大他們所得利益的激勵，而那些因此受損害的人則有夸大其成本的激勵。因此，有效率地提供公共物品比提供私人物品更困難。私人物品進入市場，通過收費來顯示其價值，即價格，我們可以很清楚地知道未來究竟還需要配置多少資源來生產(chǎn)這類物品，相反，公共物品“有價無市”，無法提供任何價格信號。從時間過程來看，當市場信號顯示什么物品更有價值時，資源的配置才能更有效率。如果不能確定提供多少公共物品是合適的，或者說無法確定均衡，那么“公地悲劇(Tragedy of the Commons)”就無可避免。一個很簡單的邏輯，“一件事物為越多的人共有，人們對他的關(guān)心就會越少。人們最關(guān)心的是自己的事物，對公共事物則很少顧及?；蛘哒f，對于公共的一切，他們至多只關(guān)心其中與個人利益相關(guān)的事物。即使沒有其他的原因，若是人們認為某一事物已有他人來管理，便會更多地傾向于忽略這一事物”。[2]101雖然私營部門可以利用市場信號充分配置公共資源，但是它卻不愿或無力提供公共物品，而政府雖然不能確保有效率地提供公共物品，但它具有提供公共物品的規(guī)模優(yōu)勢。為實現(xiàn)兩者的優(yōu)勢互補，公共物品供給的PPP模式應(yīng)運而生。

2.PPP模式釋義。

PPP(Public-Private Partnerships)，也即公私伙伴關(guān)系，抑或稱之為公私合伙制、公私合作制或公私協(xié)力關(guān)系。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營部門簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私方代替政府建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。截至目前，PPP尚沒有準確統(tǒng)一的定義，而是“因地制宜”。正如德國學(xué)者Ivorber Portz認為，“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎毫無意義，它沒有固定的定義，并且也很難考證其詞源，PPP的確切含義要根據(jù)不同案例來確定”。[3]78-82歐盟委員會認為，PPP是指公私部門之間的一種合作模式，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)；[4]美國PPP國家委員會認為，PPP是介乎外包和私有化之間并結(jié)合二者特點的一種公共產(chǎn)品供給方式，它充分利用私人資源進行設(shè)計、加工、投資、經(jīng)營和維護公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求；[5]聯(lián)合國培訓(xùn)研究院認為，PPP涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是為了解決當?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題。[6]

一般而言，PPP模式有廣義和狹義之分。廣義的PPP模式是指公共部門和私人部門通過簽訂項目融資協(xié)議共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的合作過程，狹義上則指政府在公用事業(yè)建設(shè)上引入社會資本，公私合作，共同設(shè)計，共同建設(shè)，共擔風險，共享收益的公共服務(wù)融資模式的總稱。不管如何界定PPP模式，PPP模式都是公私雙方為追求雙贏而達成的一種長期合同安排形式。[7]343-362在該模式下，私營部門不僅是公共部門的有益補充，而且因其與公共部門的合作關(guān)系使其有能力更好地承擔項目設(shè)計、開發(fā)、融資、建設(shè)、運營以及維護等公共服務(wù)，同時自擔風險。因此，PPP模式通過在公共物品供給項目中引入社會資本、多元投資、公私合作，能夠?qū)崿F(xiàn)公共物品的供求平衡，即有效供給。

二　PPP模式適用的情境分析

雖然PPP模式在實現(xiàn)公共物品的有效供給中具有很大的優(yōu)勢，但Eduardo和Engel等人發(fā)現(xiàn)，由于私人資金的獲得成本高于公共資金的獲得成本，所以由私人資金支持的公共服務(wù)的成本自然高于由政府公債提供資金支持的成本。[8]40-69可見，PPP模式也有其局限性，其成功運行必須一定的情景支撐，具體包括以下幾個方面：

1.專門的法律或規(guī)范。

清晰、完整、明確的法律法規(guī)是PPP模式有效運行的重要保證。PPP模式既不同于傳統(tǒng)的政府采購模式，也不同于完全私有化即公共產(chǎn)品和服務(wù)完全交由私人部門來給付，它是獨立于公共部門和私人部門之外的第三條道路，是政府和私營部門之間達成的一種長期的合作契約模式，必然符合兩方利益。因此，面對日益復(fù)雜的市場環(huán)境，需要明確的法律規(guī)范協(xié)調(diào)公私雙方的利益矛盾。如果私人部門無法預(yù)期政府行為及相關(guān)政策，當自身利益無法得到法律保護時，它必然下調(diào)回報預(yù)期，進而減少投入，最終影響其參與PPP項目合作的積極性和持久力。[9]19-25這就相當于“產(chǎn)權(quán)”無法得到界定，長此以往，私人部門必然遠離公共領(lǐng)域。當然，專門的法律規(guī)范，不一定僅僅是指單獨的成文法律。PPP模式肇始于英國，但是英國政府并沒有制定專門的PPP法律，而是以契約文本的方式確立PPP契約的基本內(nèi)容和效力。

2.專業(yè)的機構(gòu)。

眾所周知，PPP模式是政府與私營企業(yè)為求雙贏而形成的合作方式，政府以實現(xiàn)公共利益為己任，私營企業(yè)則是以追求自身利益最大化為目標，政府不可能拋棄公共利益而去實現(xiàn)私人利益，私營部門也不會以公共利益為最高追求。不管由哪一方來負責合作項目的運行，都不能保證公平，所以PPP模式的推進需要長時間評估和復(fù)雜的合同談判，以實現(xiàn)合理的風險分擔和有效監(jiān)管來防微杜漸。[10]59-62這一切決定了PPP模式必須要有一個獨立的專門機構(gòu)來負責提供專業(yè)的知識和專門的人才，以提高整個項目生命周期的效率，確保公平公正。

3.誠信的基石。

“誠信者，天下之結(jié)也。”PPP模式是公私雙方進行合作的契約合同安排，如果私營部門一方違約，那么政府公共部門可以憑借其天然的合法性優(yōu)勢追究私方責任。但如果反過來呢？私方能追究到公方嗎？這個問題如果不解決，政府必然陷入“塔西佗陷阱(Tacitus Trap)”，失去公信力，如此一來，私營部門就會慎入甚至遠離公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。實際上，政府與私人部門之間也正如人與人之間一樣，“人之所助者，信也”，誠信也是相互作用的，私人一方不能拋開質(zhì)量和服務(wù)水平進行惡性價格競爭，政府部門一方也不能利用管理者的身份獲取強勢談判地位。[10]59-62“合則兩利，分則兩害”，公私雙方精誠合作，互幫互助，不僅有利于節(jié)約成本，而且有利于項目的順利進行和雙方的共同利益，更重要的是，“以實待人，非惟益人，益己尤人”，雙方的各自利益都能得到滿足。

三　驅(qū)動程序：PPP模式如何實現(xiàn)公共物品有效供給

雖然PPP模式理論上可以將政府和私人部門有效結(jié)合在一起，通過一種長期的契約安排實現(xiàn)公共物品的有效供給，達到雙方的互利共贏，但PPP模式中的政府與私人部門的關(guān)系終究還是一種委托代理關(guān)系，不可避免地會產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風險”問題。在利用PPP模式提供公共物品的實踐過程中，“逆向選擇”問題是指，招標階段不合格的企業(yè)通過隱瞞真實信息，偽裝成實力足夠的競標者而獲得項目的特許經(jīng)營權(quán)?！暗赖嘛L險”問題主要包括質(zhì)量和價格兩個方面，質(zhì)量方面的道德風險是指私營企業(yè)利用信息不對稱，偷工減料或虛報產(chǎn)品質(zhì)量。價格方面的道德風險則是指私營企業(yè)利用信息不對稱，虛報成本獲得超額利潤。[11]113-115因此，如何設(shè)計相應(yīng)的激勵機制應(yīng)對“逆向選擇”和“道德風險”問題成為PPP模式下的公共物品有效供給的關(guān)鍵。

1.準入機制。

所謂準入機制，是一項限制性手段。眾所周知，為了搞活PPP模式，政府需要進一步放寬私營部門進入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的準入限制，改善私營部門的市場準入環(huán)境，放寬私營企業(yè)投融資領(lǐng)域、登記事項、前置審批等市場準入領(lǐng)域的限制，甚至出臺優(yōu)惠的特許權(quán)支持政策。[12]28-30這些都沒有錯，但是不能排除某些不合格的企業(yè)采取一些機會主義手段，偽裝成合格的經(jīng)營者參與競標，利用自身的信息優(yōu)勢，誤導(dǎo)政府做出錯誤的決策，引發(fā)劣者驅(qū)逐優(yōu)者的“逆向選擇”問題。所以，政府應(yīng)該這樣設(shè)計合理的準入條件：合格經(jīng)營者參與項目的期望效用大于其不參與的保留效用，不合格經(jīng)營者偽裝成合格經(jīng)營者的期望收益小于其不偽裝的期望收益。另外，既是信息不對稱引發(fā)的問題，政府應(yīng)該將PPP項目的相關(guān)信息及時公示和披露，為各個競爭主體營造一個公平競爭的信息環(huán)境。

2.獎懲機制。

經(jīng)濟學(xué)原理告訴我們：人們會對激勵做出反應(yīng)。而獎勵和懲罰無疑是最為直接有效的激勵手段。在PPP項目實施過程中，如果遇到不合格的企業(yè)虛報信息，就加大處罰力度，當然這涉及到法律體系的構(gòu)建?！耙孕倘バ蹋m重刑可也”，讓不合格企業(yè)感受到“切膚之痛”，就不會“以身試法”了。此外，如果私營部門交付的公共物品達到或者超過最初的合同標準，則可以獲得一定比例的獎勵。相反，如果低于合同標準，政府將對其進行懲罰，削減支付額，甚至終止該項目，由政府親自接管或者進行再招標。[10]59-62不管哪一種情形，只要涉及私營部門利潤最大化的目標，它就有完全的主動性或激勵去修正偏離目標的行為。

3.融資機制。

PPP模式也是一種公私雙方就具體項目的融資概念，它引入社會資本，公私合作。假想PPP模式中的公私部門這樣合作：政府公共部門提供全額資本，私人部門承建完成后交付政府，之后公共項目的運營是否順利或盈利，跟私人部門沒有直接關(guān)系。這種情況下，道德風險最易滋生，比方說質(zhì)量方面的道德風險，私人部門完全可以偷工減料，因為最終債務(wù)償還是由政府而不是私人部門本身。

顯然，上述合作方式根本不牢固。但是這個融資如何設(shè)置呢？一些學(xué)者認為，可以由各利益相關(guān)方聯(lián)合起來組成一個聯(lián)合體或特殊目的公司(SUV)，要求各方持一定比例的股份，并通過一定方式融資。這樣一來，在特許經(jīng)營期間，公共物品的收入就與私營部門的收益相掛鉤，而公共物品的質(zhì)量直接與其運營收入相掛鉤，某種程度上，這也是一種利益分配機制，以至于私營部門從一開始就關(guān)注合作項目在整個生命周期的運營效果，一旦發(fā)現(xiàn)偏差，及時修正，從而保證公共物品的有效供給。

4.價格機制。

為什么討論價格？如果是私人物品，它的價格就可由市場來均衡，不需要或不能由人為規(guī)定，因為那樣最有效率。但是公共物品不同，通過PPP模式提供公共物品所要實現(xiàn)的是公平和效率的雙重收益。私營部門有虛報價格的激勵，存在價格方面的道德風險，所以需要政府來管制，由政府定價，但要保證私人部門的正當利益，重視生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的投資效益，使其獲得合理的投資回報率，如此私人部門才有激勵去做好項目。此外，政府也要考慮社會大眾的消費能力，保護消費者利益。正如查勇和梁云鳳所認為，對公共物品價格進行管制，需要滿足三個目標：改善社會分配、提高企業(yè)生產(chǎn)率、維護企業(yè)發(fā)展?jié)摿Α9]19-25但是，定價并不是一成不變的，而是一種動態(tài)的價格機制，根據(jù)市場情況實時調(diào)整，否則仍達不到公共物品有效供給的目標。

5.風險機制。

Garvin和Bosso這樣定義PPP：公共部門和私營部門為求雙贏而達成的一種長期合同安排，但是項目最終由私人部門運營并且自擔風險。[7]343-362這里的“風險自擔”是指私人部門承擔與之行使職能相對應(yīng)的風險，而非承擔所有風險，否則它將因風險壓力而不愿參與項目合作。同理，風險也不能全部轉(zhuǎn)移政府身上，不然政府何必找私人合作呢？不就為了分擔風險嗎？任何單獨一方承擔項目風險，都不利于項目成功實施。而且風險也不能過多地集中于某一方，否則風險一旦發(fā)生，過多承擔風險的一方因無力承擔風險，而造成整個項目失敗。[10]59-62所以如何設(shè)計風險分擔機制是個亟待思考的問題。

風險分擔要實現(xiàn)“多方協(xié)作共贏”，PPP項目旨在通過風險分擔實現(xiàn)物有所值(Value for Money)，其成功的關(guān)鍵是公平合理地在項目各參與主體之間分攤項目風險，合理的風險分攤是政府與私人部門成功簽訂合同的一個必要條件。[13]PPP模式下，政府承擔公共物品供給責任，保障公共利益，同時制定合理風險分擔機制，既要避免私人部門因風險軟約束而造成公共物品生產(chǎn)經(jīng)營的低效率，又要保障其一定的盈利能力，提高其參與公共項目的積極性?？偟膩碚f，合理的風險轉(zhuǎn)移應(yīng)當遵循“四掛鉤”：風險與能力掛鉤、風險與控制力掛鉤、風險與報酬掛鉤以及風險與損失掛鉤。

公共物品作為公共性質(zhì)的存在，它決定了公共物品的所有權(quán)屬于國家，公共利益乃是PPP模式運行的最高利益考量。對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域而言，發(fā)揮市場在資源配置中的作用，其實質(zhì)是利用多元投資向社會提供更多的公共物品，克服公共領(lǐng)域因缺乏競爭機制或自然壟斷而形成的低效率問題。[14]75-83在私有化語境中，私人主體只會關(guān)注自己通過開發(fā)或提供公共物品而獲得的利益，它不會考慮公共利益。所以，PPP模式必須服從公共利益的安排，政府保留在協(xié)議安排方面起實質(zhì)性作用的角色和在項目上發(fā)揮控制和監(jiān)督作用。盡管由于機會主義的存在，利己主體選擇自己的占優(yōu)策略，可能致于合作的雙方陷入“囚徒困境(Prisoner’s Dilemma)”，但在多次重復(fù)博弈中，政府和私營部門能夠達成合作均衡，從而實現(xiàn)公共物品的有效供給。然而，對于一個公眾急需的公共物品而言，有多少時間經(jīng)得起雙方重復(fù)博弈呢？因此，在整個PPP模式運行周期中，PPP運行在保證供給效率的同時，也要“在實質(zhì)上和程序上都要符合公共利益”，符合公平正義的價值觀。[15]48

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Class No.:F062.6Document Mark：A

(責任編輯：宋瑞斌)

PPP Model of Effective Supply of Public Goods

Zhu Junqi，F(xiàn)ei Baosheng

(School of Humanities and Social Science, Anhui University of Science and Technology, Huainan, Anhui 232001，China)

Under the background of reform of the supply side, how to deal with the relationship between government and the market, and to increase effective supply of public goods and sharing the public service has become one of the focus of government’s attention. The PPP model of public infrastructure construction and the development of public utility is an important and effective way. Given the application of PPP model, government should consider the problems , such as the access , the incentive and financing mechanism, the pricing and risk mechanism of the PPP model in order to ensure the efficiency and fair distribution of public goods supply.

public goods; reform of the supply side; PPP model

朱俊奇，講師，安徽理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院。研究方向：公共管理。

2015年度安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目(AHSKQ2015D47)階段性成果和安徽理工大學(xué)中青年學(xué)術(shù)骨干計劃階段性成果。

1672-6758(2016)10-0058-4

F062.6

A

費保升，學(xué)生，安徽理工大學(xué)政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)。