行政訴訟裁判基準(zhǔn)時之考量因素與確定規(guī)則
——以撤銷訴訟為中心的考察

梁君瑜

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

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行政訴訟裁判基準(zhǔn)時之考量因素與確定規(guī)則
——以撤銷訴訟為中心的考察

梁君瑜

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

行政訴訟裁判基準(zhǔn)時，旨在解決法院在行政訴訟中應(yīng)以何時之事實及法律狀態(tài)針對訴的理由具備性加以判斷的問題。作為行政訴訟裁判基準(zhǔn)時最主要的學(xué)理分歧，處分時說與判決時說因側(cè)重點不同，并不存在絕對的孰是孰非，也無法簡單地以“原則/例外”的模式來應(yīng)對所有案件。法院對行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的確定，應(yīng)以綜合權(quán)衡個案中的各項考量因素為基礎(chǔ)。在綜合權(quán)衡的過程中，行政訴訟裁判基準(zhǔn)時遵循“層遞式”的確定規(guī)則：首先，根據(jù)首要考量因素——現(xiàn)行法的規(guī)定及其推論來確定；其次，現(xiàn)行法未規(guī)定且無法作出合理推論的，斟酌個案中的其余考量因素來確定；最后，依個案中不同考量因素將推出不同裁判基準(zhǔn)時的，以修正的判決時說來確定。

裁判基準(zhǔn)時；考量因素；綜合權(quán)衡；確定規(guī)則；修正的判決時說

行政訴訟裁判基準(zhǔn)時，探討的是法院在行政訴訟中應(yīng)以何時之事實及法律狀態(tài)來判斷訴的理由具備性的問題?，F(xiàn)實中，據(jù)以作出被訴行政行為的事實及法律狀態(tài)隨時可能變動，故“對某個行政決定之合法性與違法性的評判，總是一種以某一時點為準(zhǔn)的‘抓拍式’行為”[1]?；诓煌氖聦嵓胺蔂顟B(tài)，法院可能得出不同結(jié)論。易言之，裁判基準(zhǔn)時對行政主體所受司法監(jiān)督的公允性、行政相對人與第三人所受權(quán)利保護的有效性均可產(chǎn)生影響。例如，行政行為作出時合法但因事實或法律狀態(tài)變動而不應(yīng)繼續(xù)維持，此時，若法院以判決時為裁判基準(zhǔn)時進而撤銷被訴行政行為，雖可保護原告的合法權(quán)益，卻損及與原告利益對立之第三人，亦使被告面臨不可預(yù)測的行政賠償之責(zé)；反之，若以行政行為作出時為裁判基準(zhǔn)時，則原告面臨敗訴后果，而不應(yīng)維持的行政行為卻可能繼續(xù)存在。

目前，我國大陸地區(qū)對行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的探討較為匱乏，實踐中亦無統(tǒng)一操作規(guī)則。盡管行政訴訟脫胎于民事訴訟，但在裁判基準(zhǔn)時的問題上并無共通之理。究其緣由，在于民事訴訟以給付訴訟為主，法院判決被告履行給付義務(wù)，是以原告此刻仍有給付請求權(quán)為前提，故以言詞辯論終結(jié)時(即判決時)的事實及法律狀態(tài)為準(zhǔn)；而行政訴訟則以形成訴訟為主，并且涉及司法權(quán)與行政權(quán)的分際，故而在裁判基準(zhǔn)時的判斷上較為復(fù)雜。本文以形成訴訟的代表——撤銷訴訟為中心，嘗試對個案中可能影響行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的考量因素進行歸納、梳理，并超越個案范疇，在一般意義上探求行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的確定規(guī)則。

一、行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的學(xué)理分歧及反思

從域外研究的情況來看，行政訴訟裁判基準(zhǔn)時普遍存在處分時(即行政行為作出時)說與判決時說兩種對峙觀點*德國、日本及我國臺灣地區(qū)的代表性論述如下：[德]弗里德赫爾穆·胡芬.行政訴訟法[M].莫光華譯.北京:法律出版社,2003.399-404；王天華.行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究[M].北京:法律出版社,2010.95-99；許登科.論撤銷訴訟中行政處分之違法判斷基準(zhǔn)時[J].法學(xué)叢刊,2003,(2)；陳清秀.行政訴訟上事實及法律狀態(tài)之裁判基準(zhǔn)時[J].臺灣法學(xué)雜志,2009,(7).。在司法實踐中，有關(guān)上述學(xué)說的適用爭議基本出現(xiàn)于行政行為作出時合法但因事實或法律狀態(tài)變動而嗣后違法的情形。至于行政行為作出時違法而嗣后變?yōu)楹戏ǖ膱龊?，由于無論從監(jiān)督行政還是權(quán)利救濟的立法目的出發(fā)，法院都應(yīng)以處分時為裁判基準(zhǔn)時，故不存在選擇適用上的困難。鑒此，本文的探討將主要圍繞嗣后違法的情形展開。

(一)處分時說的基本立場

處分時說認為，在行政處分*我國臺灣地區(qū)的“行政處分”大致相當(dāng)于大陸地區(qū)狹義的行政行為概念，為保持引用資料的原貌，二者在本文中可換用。作出后，事實或法律狀態(tài)的變更并非作出機關(guān)所能預(yù)斷，故不應(yīng)以行政處分作出至言詞辯論終結(jié)之間的事實或法律狀態(tài)來認定系爭處分違法[2]。學(xué)者主要從以下五方面展開論證。

首先，就訴訟目的而言，撤銷訴訟旨在事后審查行政處分的合法性，而非判斷在事實或法律狀態(tài)變更后可否作出系爭行政處分[3]。其次，就同案同判的需要而言，以處分時作為撤銷訴訟的裁判基準(zhǔn)時，可避免相同案例僅因有無提起爭訟而適用不同法令，進而遏制同案異判的現(xiàn)象[4]。再次，就監(jiān)督行政的公允性而言，行政機關(guān)在作出行政處分時，并不存在認事用法上的錯誤，要其接受否定性評價有失公允。復(fù)次，就法安定性而言，法院在行政訴訟中應(yīng)確保其對法律的解釋與適用不超出當(dāng)事人實施行為時所能預(yù)測的范圍?？燎笮姓C關(guān)有先見之明，對處分作出后的事實或法律狀態(tài)加以斟酌，有違法安定性原則[5]。最后，就尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)而言，若法院可斟酌處分后變化之情事，則行政訴訟無異于行政程序的延續(xù)，有違權(quán)力分立原則[6]；即便是在言詞辯論終結(jié)時，因事實或法律變更而致行政處分不應(yīng)被維持的，當(dāng)事人仍應(yīng)先申請行政機關(guān)依職權(quán)撤銷系爭處分，若遭拒絕，方可提起課予義務(wù)訴訟尋求救濟[7]。

(二)判決時說的核心理念

判決時說主張，行政訴訟的首要目的在于為原告提供有效權(quán)利保護，若依言詞辯論終結(jié)時的事實或法律狀態(tài)，系爭行政處分不應(yīng)繼續(xù)維持，則應(yīng)由法院直接撤銷。支撐該學(xué)說的理由主要包含以下四點。

首先，在行政訴訟的目的體系中，權(quán)利保護與監(jiān)督行政存在主次之分，即“司法監(jiān)督行政之最后目的仍是為了保障人民的權(quán)益，而非僅是在監(jiān)督與糾正行政機關(guān)過去作成行政處分之行為”[8]，故在言詞辯論終結(jié)時，若變更后的事實或法律狀態(tài)致使系爭處分違法、損及原告的合法權(quán)益，法院應(yīng)對行政機關(guān)予以否定性評價。其次，在行政處分嗣后違法的情形，行政機關(guān)未依職權(quán)撤銷已不合時宜的行政處分，遂構(gòu)成怠于履行首次判斷權(quán)，此時由法院以監(jiān)督者的身份廢棄原處分，并不違反權(quán)力分立原則[9]。再次，處分時說要求當(dāng)事人以“申請+課予義務(wù)訴訟”的方式尋求救濟，而不是直接交由撤銷訴訟解決，這實質(zhì)上是人為地將一個糾紛拆由兩個程序處理，不符合訴訟經(jīng)濟的要求[10]。最后，處分時說可能使法院判決陷于無意義的尷尬境地。例如，原告所建房屋的每一層均超出法定限制高度，被告對此作出強制拆除決定；但在判決時，涉案房屋卻因法定限制高度上調(diào)而變?yōu)楹戏ńㄖ?，若法院仍以拆除決定合法為由駁回原告訴求，則涉案房屋即便被拆除，原告仍可重建一模一樣的房屋。

(三)學(xué)理分歧的根源與評價

我們認為，處分時說與判決時說之爭，根源于二者在核心價值上的取向差異。具體而言，處分時說更注重秩序與效率，故而立于相對宏觀的制度層面考慮問題，這從該學(xué)說對同案同判、公允地監(jiān)督行政、法安定性、權(quán)力分立的強調(diào)中可見一斑；而判決時說則側(cè)重對實質(zhì)正義的追求，故而是從相對微觀的個人視角去審視裁判基準(zhǔn)時的確定問題，即力求為原告提供及時且有效的權(quán)利保護。

因價值取向各有側(cè)重，兩種學(xué)說都難免存在顧此失彼的缺陷。一方面，處分時說強調(diào)司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的公允性，卻忽略了有效權(quán)利保護的完整意義。事實上，一個有效的審判程序，首先應(yīng)符合訴訟過程的經(jīng)濟、迅速要求，即當(dāng)事人投入的訴訟成本須小于因訴訟可取得的利益，同時在滿足權(quán)利救濟的要求下，應(yīng)使訴訟程序盡快完結(jié)[11]。而處分時說主張嗣后違法的行政處分應(yīng)由當(dāng)事人另行申請行政機關(guān)撤銷或繼而提起課予義務(wù)訴訟，顯然背離了訴訟經(jīng)濟的要求，難言“有效”保護。另一方面，判決時說強調(diào)司法權(quán)為民眾提供有效權(quán)利保護，卻忽略了行政機關(guān)作為訴訟一方理應(yīng)享有的基本程序利益。畢竟“在行政訴訟上，當(dāng)事實或法律狀態(tài)發(fā)生變更時，當(dāng)事人雙方應(yīng)該能夠預(yù)測法院將以哪一時點作為裁判基準(zhǔn)，如此當(dāng)事人才能在訴訟上提出有效的攻擊防御方法”[12]，而在處分時，行政機關(guān)顯然無法預(yù)測判決時的事實或法律狀態(tài)，故判決時說亦非合理。

盡管學(xué)理分歧仍在持續(xù)，但面對社會轉(zhuǎn)型時期所不斷涌現(xiàn)的、復(fù)雜多樣的行政糾紛，我們認為，處分時說與判決時說并不存在絕對的孰是孰非，也無法簡單地以“原則/例外”的模式來應(yīng)對所有案件；對二者的選擇適用或修正適用，毋寧通過綜合權(quán)衡個案中的諸項考量因素來完成。

二、行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的考量因素

行政訴訟裁判基準(zhǔn)時之確定，離不開對個案中具體考量因素的斟酌。這些考量因素包括現(xiàn)行法的規(guī)定及其推論、一般法律原則、訴訟目的、訴訟類型、訴訟請求、被訴行政行為的特質(zhì)。了解各項考量因素與行政訴訟裁判基準(zhǔn)時之間的對應(yīng)關(guān)系，對我國行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的理論研究與實踐運作均具有重大意義。

(一)現(xiàn)行法的規(guī)定及其推論

我國現(xiàn)行法對行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的明文規(guī)定，僅《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下文簡稱《解釋》)第五十六條第(三)項一處，即“被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的”，法院應(yīng)判決駁回原告的訴訟請求。據(jù)此，針對嗣后違法的行政行為，法院并不考慮判決時的法律狀態(tài)如何，即采處分時說。然而，這條規(guī)定僅涉及法律變化后的法規(guī)基準(zhǔn)時問題，而對事實變化后的事實基準(zhǔn)時問題未有提及。我們認為，此處有關(guān)法規(guī)基準(zhǔn)時的規(guī)定乃“法不溯及既往”的當(dāng)然之理，我國臺灣地區(qū)學(xué)者將此稱作“實體從舊原則”[13]，即當(dāng)實體法的修改不利于原告時，除非該法有溯及既往的規(guī)定，否則應(yīng)適用對原告較為有利的舊法。此原則禁止不利的溯及既往，同時要求在進行有利的溯及前，必須斟酌此舉是否涉及第三人利益。當(dāng)法律狀態(tài)的變化使原告與第三人一方獲利、另一方遭受不利時，“為免受不利影響的當(dāng)事人控訴事后修法影響其權(quán)益，此類事件的爭訟通常是以原處分作成時為法規(guī)基準(zhǔn)時”[14]。

現(xiàn)行法對事實基準(zhǔn)時雖無明文規(guī)定，但部分條文的邏輯仍反映出立法者對此問題的認識分歧。一方面，根據(jù)《解釋》第二十八條第(一)項，被告在作出行政行為時已收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的，經(jīng)法院準(zhǔn)許可補充相關(guān)證據(jù)。據(jù)此，所補證據(jù)需為行政行為作出時已形成的證據(jù)，其反映的即為行為作出時之事實狀態(tài)，即事實基準(zhǔn)時采處分時說。另一方面，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十條第(三)項為判決時說提供了可能，即“原告或者第三人在訴訟程序中提供的、被告在行政程序中未作為具體行政行為依據(jù)的證據(jù)”，不能作為認定被訴行政行為合法的依據(jù)。通過文義解釋，原告或第三人提供的證據(jù)并不排除是對變更后的事實狀態(tài)所收集，且該部分證據(jù)亦未禁止原告或第三人用以證明行政行為違法。可見，這些證據(jù)所支撐起來的嗣后事實狀態(tài)仍在法院考慮之列，只不過在證明事項上受限制罷了，故事實基準(zhǔn)時仍屬判決時說的范疇。

除明文規(guī)定外，我國仍有部分法規(guī)范隱含行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的取向：(1)隱含處分時說的法規(guī)范。如《商標(biāo)法》第十條第二款規(guī)定：“縣級以上行政區(qū)劃的地名或者公眾知曉的外國地名，不得作為商標(biāo)……已經(jīng)注冊的使用地名的商標(biāo)繼續(xù)有效?！边@表明對核準(zhǔn)商標(biāo)申請之行政行為的合法性判斷，應(yīng)以核準(zhǔn)注冊時(即處分時)為裁判基準(zhǔn)時。(2)隱含判決時說的法規(guī)范。如《最高人民法院關(guān)于適用〈婚姻法〉若干問題的解釋(一)》第八條規(guī)定，當(dāng)事人申請宣告婚姻無效，法定的無效情形在申請時已消失的，法院不予支持。據(jù)此，盡管在婚姻登記行為作出時，涉案婚姻存在無效情形，但因判決時該情形已滅失，縱使撤銷登記行為，其后仍因有效婚姻的存續(xù)而需重新登記，故以判決時為裁判基準(zhǔn)時更為妥適。(3)隱含其他裁判基準(zhǔn)時的法規(guī)范。如《商標(biāo)法》第三十條規(guī)定，申請注冊的商標(biāo)，若與他人在同種或類似商品上已注冊的或初步審定的商標(biāo)相同或近似，則由商標(biāo)局駁回申請；又如《專利法》第二十二條第五款規(guī)定：“本法所稱現(xiàn)有技術(shù)，是指申請日以前在國內(nèi)外為公眾所知的技術(shù)?！睆囊陨弦?guī)定可分別推知，對駁回商標(biāo)申請、授予專利之行政行為的合法性判斷，應(yīng)以申請注冊商標(biāo)(或?qū)＠?時為裁判基準(zhǔn)時。

(二)一般法律原則

其一，訴訟經(jīng)濟原則?！霸V訟經(jīng)濟之原則及制度，乃用以追求及確保正確、迅速及簡易解決爭訟，并預(yù)防訴訟之再發(fā)生?！盵15]依此原則，法院在處理當(dāng)事人間的糾紛時，應(yīng)盡可能一次解決，防止因爭訟不休而致使法院與當(dāng)事人耗費不合比例的人、財、物力。訴訟經(jīng)濟原則將影響行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的確定。具體而言，若以處分時為裁判基準(zhǔn)時，則法院判決雖可滿足當(dāng)時的事實與法律狀態(tài)，卻不一定能合理反映當(dāng)事人在判決時的法律地位。此時，法院未考慮新的事實或法律狀態(tài)，當(dāng)事人為尋求徹底解決問題，勢必再次提出申請，請求行政機關(guān)依據(jù)最新的事實與法律重為決定。換言之，“一項嗣后違法的行政處分未能被法院判決撤銷，則當(dāng)事人必須另行提起課予義務(wù)之訴，請求行政機關(guān)履行其撤銷該行政處分的義務(wù)，如此一來，一個行政爭訟案件即未能在一次爭訟程序中解決，因而不利于‘訴訟經(jīng)濟’與‘權(quán)利救濟有效性’的落實”[16]。因此，若考量訴訟經(jīng)濟原則，裁判基準(zhǔn)時宜采判決時。

其二，法安定性原則。法安定性有兩層含義：法律文字中有關(guān)權(quán)利義務(wù)規(guī)定的安定性；法律往來關(guān)系或法律狀態(tài)的安定性[17]。前者是從靜態(tài)角度作出的理解，強調(diào)法律條文的內(nèi)容(如構(gòu)成要件、法律效果)必須具有明確性、易理解性與可認識性；后者則是從動態(tài)角度加以詮釋，著眼于法律條文所發(fā)揮的秩序形成功能。正是得益于法安定性原則的貫徹，“在法秩序下之每一份子，對于其自我生活之計劃，才可獲致‘可預(yù)見性’‘可估計性’及‘可期待性’，使其可確知某行為根據(jù)現(xiàn)行法，將受何等評價”，換言之，“法律之穩(wěn)定、持續(xù)及明確性可使人民對自己欲采取之行為后果，有預(yù)見的可能性”[18]。法安定性原則會對行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的確定產(chǎn)生影響。具體而言，在事實或法律狀態(tài)嗣后變動的情形下，若以判決時為裁判基準(zhǔn)時，則因行政機關(guān)在作出行為時根本不可能預(yù)見未來的事實或法律狀態(tài)，此時要求其承擔(dān)敗訴后果有違法安定性原則。如此一來，既不利于行政法律秩序的維持，也會打擊行政機關(guān)治國理政的積極性。因此，若考量法安定性原則，裁判基準(zhǔn)時宜采處分時。

其三，權(quán)力分立原則。行政訴訟涉及司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，權(quán)力分立原則在此體現(xiàn)為法院對行政機關(guān)首次判斷權(quán)的尊重。日本學(xué)者田中二郎認為，抗告訴訟以行政機關(guān)所實施的首次判斷為前提，其存在的理由在于排除由此造成的違法狀態(tài)[19]。依此觀點，作為抗告訴訟主要種類的撤銷訴訟便是對行政機關(guān)首次判斷的事后審查途徑。這一結(jié)論由權(quán)力分立原則所衍生，將對裁判基準(zhǔn)時的確定產(chǎn)生影響。具體而言，若以判決時為裁判基準(zhǔn)時，則法院所斟酌的事實或法律狀態(tài)包含被訴行政行為作出后才出現(xiàn)的新變化，這將使法院的角色與權(quán)限發(fā)生某種程度的擴張，進而侵犯行政機關(guān)的首次判斷權(quán)?！耙驗榉ㄔ捍藭r所從事者，不局限于‘事后審查行政行為的合法性’，而是應(yīng)進一步積極地思考，在更新后的法令規(guī)定與事實狀態(tài)下，本案應(yīng)如何決定。”[20]因此，若考量權(quán)力分立原則，裁判基準(zhǔn)時宜采處分時。

(三)訴訟目的、訴訟類型與訴訟請求

其一，訴訟目的。訴訟目的是與一國行政訴訟構(gòu)造相對應(yīng)的概念。二者的關(guān)系正如學(xué)者所言：“行政訴訟構(gòu)造的意義更多的在于構(gòu)建與之相匹配的訴訟規(guī)則，以有效地實現(xiàn)不同的訴訟目的，這是區(qū)分主觀訴訟與客觀訴訟的實益?！盵21]在側(cè)重于主觀訴訟構(gòu)造的國家，行政訴訟的核心目的表現(xiàn)為對人民主觀公權(quán)利的保護。相應(yīng)地，法院的任務(wù)不僅是審查行政行為作出時的合法性，還需考慮判決時，原告的撤銷請求權(quán)是否存續(xù)、被告有無依職權(quán)廢止被訴行政行為的義務(wù)以及被訴行政行為的維持是否會侵害原告的合法權(quán)益。簡言之，是以判決時作為裁判基準(zhǔn)時。而在側(cè)重于客觀訴訟構(gòu)造的國家，行政訴訟的核心目的表現(xiàn)為對客觀法秩序的維持，即“首在于確保行政活動之合法性，使法規(guī)得以被正當(dāng)適用或遵守……至于人民(個人)權(quán)利因而獲致保障，則僅系附帶目的或附隨作用而已”[22]。相應(yīng)地，法院的任務(wù)是審查行政行為在作出時的合法性，以事后監(jiān)督方式糾正違法。照此，裁判基準(zhǔn)時宜采處分時。

其二，訴訟類型。傳統(tǒng)上，民事訴訟可分為給付、確認與形成三種類型，這分別是與實體法上按其作用劃分的請求權(quán)、支配權(quán)及形成權(quán)相對應(yīng)的[23]。法院的任務(wù)是審查原告在判決時是否享有實體法上的權(quán)利，判決基礎(chǔ)為最后一次事實性言詞辯論時或書面程序?qū)徖斫Y(jié)束時提出的事實[24]，即以判決時為裁判基準(zhǔn)時。相比之下，行政訴訟雖可作出類似劃分，但并非一律以判決時為裁判基準(zhǔn)時。就行政訴訟的主要類型——撤銷訴訟而言，“惟在訴訟手續(xù)上，許辯論之對方，互為意見之主張，非如民事訴訟之原告被告，互為系爭權(quán)利之對方也”[25]。法院的任務(wù)不是判斷原告在判決時是否享有實體法上的權(quán)利，畢竟“行政行為的撤銷訴訟中，原告方面是否在實體法上具有違法處分的撤銷權(quán)，是存在疑問的”[26]。因此，撤銷訴訟原則上不以判決時為裁判基準(zhǔn)時。但就課予義務(wù)訴訟和一般給付訴訟而言，因二者與民事訴訟的主要類型——給付訴訟相近，故法院必須斟酌原告在判決時是否仍有實體法上的權(quán)利，即通常以判決時為裁判基準(zhǔn)時*在例外情況下，例如對于原告在申請時有實體法上的請求權(quán)，因被告故意拖延未決，原告為此起訴，卻依判決時的事實或法律狀態(tài)不再享有前述請求權(quán)的，若以判決時為裁判基準(zhǔn)時，反而顯失公平，此時宜以申請時為裁判基準(zhǔn)時。參見吳庚.行政爭訟法論[M].臺北:自版,2012.277.。

其三，訴訟請求。也稱訴之聲明，其直觀反映了原告提起行政訴訟的意愿。在行政訴訟的開啟問題上，通說采處分權(quán)主義，即由原告決定是否請求救濟以及請求的范圍如何，除因維護公共利益而須訴外裁判外，法院遵循“訴判一致”原則，僅就原告的訴訟請求予以回應(yīng)。因此，若原告訴請從嗣后違法的時點往后撤銷被訴行政行為，或者確認被訴行政行為在過去某時點違法，則法院應(yīng)以該時點為裁判基準(zhǔn)時；若原告訴請溯及既往地撤銷被訴行政行為，則法院應(yīng)以處分時為裁判基準(zhǔn)時。

(四)被訴行政行為的特質(zhì)

其一，被訴行政行為有無持續(xù)效力。根據(jù)有無持續(xù)效力的不同，行政行為可分為一次性行政行為與持續(xù)性行政行為。前者是指通過一次性履行、執(zhí)行或權(quán)利形成即告結(jié)束的行政行為(如征收決定)，后者則指具有行政法上持續(xù)效果的行政行為(如經(jīng)營許可)[27]。由于一次性行政行為的效力內(nèi)容在其作成時即已確定、向外發(fā)生并終結(jié)，故僅與處分時的事實及法律狀態(tài)有關(guān)，在判斷其合法性時，原則上應(yīng)以處分時為裁判基準(zhǔn)時。然而，當(dāng)一次性行政行為同屬下命行為時，由于尚須通過執(zhí)行措施來落實其內(nèi)容，故在執(zhí)行前仍需斟酌該行為是否合法，不合法者即無繼續(xù)執(zhí)行的必要。易言之，尚未執(zhí)行的一次性行政行為，應(yīng)以判決時為裁判基準(zhǔn)時。至于持續(xù)性行政行為的合法性，由于其必須持續(xù)該當(dāng)于法律之構(gòu)成要件，故“在訴訟案件中，原則上應(yīng)以最新之法律狀況，亦即以言詞辯論終結(jié)時之法律狀況為準(zhǔn)判斷”[28]。

其二，被訴行政行為是否涉及裁量或判斷余地問題。行政裁量與針對不確定法律概念的判斷余地，同屬權(quán)力分立原則、行政機關(guān)首次判斷權(quán)規(guī)則的具體化。一般認為，行政裁量涉及如何選定法律效果的問題；而不確定法律概念則通常見于法律的構(gòu)成要件中，對其加以判斷，屬法定要件是否該當(dāng)?shù)膯栴}[29]。對于前者，慮及法院在應(yīng)對特定行政管理領(lǐng)域的專業(yè)問題時并無優(yōu)勢，強行介入審查不僅存在誤斷的風(fēng)險，更對行政效率構(gòu)成威脅；因此，除有裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰等違法情形以及因“裁量權(quán)縮減至零”而無須尊重行政機關(guān)外，法院不得對裁量問題加以指摘。對于后者，須區(qū)分解釋與涵攝：對不確定法律概念的解釋純屬法律問題，由法院實施全面審查爭議不大；對不確定法律概念的涵攝，由于是將個案事實該當(dāng)?shù)椒傻臉?gòu)成要件中，故兼有事實與法律問題的成分，對此，德國法院僅在涉及“高度技術(shù)性、考試評分，以及高度學(xué)術(shù)性、人事上能力的判斷等，尤其是考績的決定”方面，尊重行政機關(guān)的判斷余地[30]。由于行政機關(guān)在進行裁量或?qū)Σ淮_定法律概念加以判斷時，通常僅斟酌裁量或判斷時的事實與法律狀態(tài)，故應(yīng)以處分時為裁判基準(zhǔn)時。但是，若法規(guī)授予裁量空間或判斷余地的目的，是要求行政機關(guān)進行高度政策判斷或針對將來不確定風(fēng)險加以預(yù)測，且其評價標(biāo)準(zhǔn)可預(yù)期即將發(fā)生變動，或其行政行為涉及廣泛第三人的生命、健康等基本權(quán)利，則應(yīng)以判決時為裁判基準(zhǔn)時[31]。

其三，被訴行政行為有無第三人效力。行政行為有第三人效力包括兩種情形：一是授益性行政行為同時對第三人產(chǎn)生負擔(dān)效果；二是負擔(dān)性行政行為同時對第三人產(chǎn)生授益效果。在行政行為作出時合法但因事實或法律狀態(tài)變動而嗣后違法的情形，若行政行為對相對人有利，遭受負擔(dān)的第三人為此提起撤銷訴訟，此時為確定裁判基準(zhǔn)時，將無法回避對第三人利益(原告之有效權(quán)利保護)與相對人利益(信賴保護)的權(quán)衡。若傾向于保護第三人利益，應(yīng)以判決時為裁判基準(zhǔn)時；反之，則以處分時為裁判基準(zhǔn)時。對上述有利于相對人而不利于第三人且嗣后違法的行政行為，德國聯(lián)邦行政法院在建筑法領(lǐng)域一向認為，當(dāng)事實或法律狀態(tài)嗣后變更而發(fā)生有利于第三人而不利于相對人的結(jié)果時，不應(yīng)加以考量，即采處分時說；其理由在于建筑許可賦予起造人(即相對人)的某種法律地位不可因法規(guī)的變更而在法無明文規(guī)定的情形下被剝奪[32]。而在行政行為作出時合法但不利于相對人，并因事實或法律狀態(tài)變動而嗣后違法的情形，有學(xué)者認為應(yīng)將此種有利變更納入裁判基準(zhǔn)時的考量[33]。我們認為，此觀點未能慮及對行政行為第三人的信賴保護問題，故而缺乏說服力。事實上，無論授益性行政行為抑或負擔(dān)性行政行為，只要涉及第三人效力，就必然存在原告的有效權(quán)利保護與行政訴訟第三人的信賴保護之間的博弈，這是確定裁判基準(zhǔn)時所無法回避的。

三、行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的確定規(guī)則

隨著依法治國理念的大力推行，在行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的諸項考量因素中，“現(xiàn)行法的規(guī)定及其推論”無疑應(yīng)處于首要地位。因此，對行政訴訟裁判基準(zhǔn)時的確定，僅在現(xiàn)行法未規(guī)定且無法作出合理推論時，法院才有必要對余下考量因素加以斟酌。盡管本文對余下考量因素進行了較為詳盡的探討，這對個案中出現(xiàn)單因素或同向多因素(即指向同種裁判基準(zhǔn)時)的情形，可起到一定指引作用。然而，當(dāng)個案出現(xiàn)多因素且逆向時，例如被訴行政行為有持續(xù)效力(傾向于判決時說)，同時又涉及行政裁量(傾向于處分時說)，則裁判基準(zhǔn)時無法被直接推出，進而需要對個案中的考量因素進行綜合權(quán)衡，并形成相應(yīng)的確定規(guī)則。

那么，該如何進行綜合權(quán)衡？我們認為，除現(xiàn)行法的規(guī)定與推論外，受考量因素所影響的裁判基準(zhǔn)時主要有處分時與判決時兩種*僅在例外情形下，會出現(xiàn)申請授益性行政行為時，以及訴訟請求中指明的特定時點。。慮及在行政訴訟的目的體系中，權(quán)利保護應(yīng)居于主導(dǎo)地位，這既與人權(quán)保障理念日漸強化的客觀趨勢所因應(yīng)，也與原告在利己本性支配下興訟的主觀意愿相契合。因此，以側(cè)重于有效權(quán)利保護的判決時說為基礎(chǔ)，同時修正其在監(jiān)督行政的公允性、法安定性、權(quán)力分立等方面的不足，不失為綜合權(quán)衡后的最優(yōu)選擇。

修正的判決時說恰恰可以體現(xiàn)上述最優(yōu)選擇，該學(xué)說的基本立場如下：行政行為在作出時合法，故不會溯及既往地喪失效力；但因嗣后違法，行政行為在判決時不應(yīng)被繼續(xù)維持，故自違法時點往后喪失效力?？梢姡搶W(xué)說對判決時說的“修正”體現(xiàn)為對撤銷判決之效果進行改良。我們認為，在我國實行修正的判決時說，有其必要性與可行性。

在必要性方面，修正的判決時說具有現(xiàn)有學(xué)說無可比擬的優(yōu)勢。具體而言，對撤銷判決的效果進行改良，形成從違法時點向后撤銷之判決，既實現(xiàn)了有效權(quán)利保護與訴訟經(jīng)濟，又因?qū)Ρ辉V行政行為作出時的合法性予以肯認，故避免了對監(jiān)督行政之公允性、法安定性的抵觸。至于該學(xué)說和權(quán)力分立原則之間的齟齬，則可通過以下方式來化解：在訴訟過程中，對于嗣后違法而不應(yīng)繼續(xù)維持的被訴行政行為，法院應(yīng)釋明被告依職權(quán)加以撤銷；若被告無動于衷，則被視為怠行首次判斷權(quán)，故法院隨后介入并不違反權(quán)力分立原則。此外，修正后的撤銷判決并不會減損原告的利益，因為原告所關(guān)心者不在于是否溯及既往撤銷，通常只要被訴行政行為在未來不再對其產(chǎn)生不利，即已達到起訴目的。

在可行性方面，修正的判決時說具備可資借鑒的域外經(jīng)驗和可供參照的本土立法實踐。

首先，就域外經(jīng)驗而言，傳統(tǒng)上，法國撤銷訴訟判決的效力基本上是回溯至行政行為作出時，這與其客觀訴訟的定位及監(jiān)督行政的核心訴訟目的相匹配。但自2004年后，因受歐洲人權(quán)法院的影響，法國法官有權(quán)調(diào)整判決效力的時點，而不全然回溯至行政行為作出時[34]。再者，裁判基準(zhǔn)時在德國行政訴訟中，原則上由訴之聲明所決定，即以法院在審理時所依據(jù)之請求基礎(chǔ)是否(仍然)存在為判斷基準(zhǔn)[35]。法院對原告自特定時點往后撤銷被訴行政行為的訴求，表現(xiàn)出極大尊重。最后，日本學(xué)者嘗試在行政訴訟中探求與民事訴訟類似的實體法觀念，即民事訴訟制度是以規(guī)定各法律關(guān)系當(dāng)事人權(quán)利的存否及其內(nèi)容的實體法存在為前提的，如果可以觀念一個“請求撤銷行政行為的實體法上的權(quán)利”，那么撤銷訴訟與民事訴訟在構(gòu)造上的類似性將是確實的[36]。鑒此，因民事訴訟以判決時為裁判基準(zhǔn)時，撤銷訴訟自應(yīng)采取相同觀點，只不過需限制“溯及既往地撤銷”。這是因為基于前述日本學(xué)者的觀點，在事實或法律狀態(tài)嗣后變更以前，實體法上的權(quán)利確曾存在。

其次，就本土立法實踐而言，盡管我國尚無從違法時點往后撤銷的判決種類，但依《行政許可法》第八條的規(guī)定，當(dāng)行政許可所依據(jù)的法規(guī)范被廢改或準(zhǔn)予許可的客觀情況發(fā)生重大變化時，基于對公共利益的維護，行政機關(guān)可依職權(quán)撤回已生效的行政許可。據(jù)此，行政許可在作出時合法，但因事實或法律狀態(tài)變動而嗣后違法的，行政機關(guān)不應(yīng)維持原行政許可。易言之，我國對行政許可的違法判斷基準(zhǔn)時是以審查時為基礎(chǔ)，并輔以一種“從違法時點向后撤銷”的處理方式——撤回。慮及行政機關(guān)依職權(quán)撤銷、復(fù)議機關(guān)撤銷、法院撤銷只是行政行為違法判斷基準(zhǔn)時在不同層面上的體現(xiàn)[37]，因此，《行政許可法》第八條及“撤回”的處理方式，可為修正的判決時說及撤銷判決的效果改良提供有益參照。

四、結(jié)語

行政訴訟裁判基準(zhǔn)時是一個極其復(fù)雜的問題，這在某種程度上歸因于糾紛形態(tài)的繁復(fù)與多變，但更為主要且深層的原因，則在于行政訴訟涉及多組價值或利益之間的權(quán)衡。行政行為作出時合法但因事實或法律狀態(tài)變動而嗣后違法，究竟是應(yīng)注重訴訟經(jīng)濟原則而采判決時說，還是應(yīng)強調(diào)法安定性原則與權(quán)力分立原則而采處分時說？是應(yīng)有效保護原告而采判決時說，還是應(yīng)公允地監(jiān)督行政機關(guān)而采處分時說？是應(yīng)保護因遭受負擔(dān)而起訴的行政行為第三人的利益而采判決時說，還是應(yīng)保護行政行為相對人的信賴?yán)娑商幏謺r說？隱匿在抽象利益權(quán)衡背后的，是一系列具體的考量因素。本文正是在分析上述考量因素后發(fā)現(xiàn)，即便是將考量因素與特定的裁判基準(zhǔn)時學(xué)說一一對應(yīng)，仍可能因個案兼容的多項因素對應(yīng)于不同裁判基準(zhǔn)時而陷入判斷僵局。為此，試圖以處分時說與判決時說來搭建一個“原則/例外”的模式，進而一蹴而就地應(yīng)對所有案件，實則過于理想化了。本文主張的、一種可能的替代方案在于，行政訴訟裁判基準(zhǔn)時應(yīng)遵循以下“層遞式”的確定規(guī)則：依現(xiàn)行法的規(guī)定及其推論；現(xiàn)行法未規(guī)定且無法作出合理推論的，斟酌余下考量因素；依個案中不同考量因素將推出不同裁判基準(zhǔn)時的，采修正的判決時說。

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責(zé)任編輯:邵東華

The Considerable Factors and Rules on Decisions about the Benchmark Time of Judgment in Administrative Litigation:A Discussion Centering on the Revocation Litigation

Liang Junyu

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072)

The benchmark time of judgment in administrative litigation should decide to judge suit’s rationality in administrative litigation based on which time’s factual and legal status.As the main doctrinal differences of the benchmark time of judgment in administrative litigation,the theory of behavior’s time and the theory of judgment’s time have emphasis respectively.The above theories are not right or wrong absolutely,and unable to deal with all cases merely with the mode of “principles or exceptions”.The benchmark time of judgment in administrative litigation should be decided on the basis of weighing the considerable factors of a certain case synthetically.In the process,the benchmark time of judgment in administrative litigation follows progressive rules on confirmation:firstly,it should be decided according to “provisions of the existing law and its corollaries”,which is the primary considerable factor;secondly,if “provisions of the existing law and its corollaries” doesn’t exist,other considerable factors of a certain case should be considered;lastly,If different benchmark time of judgment would be inferred from considerable factors of a certain case,the theory of correctional judgment’s time may be the best choice.

the benchmark time of judgment; considerable factors; weighing synthetically; rules on decision; the theory of correctional judgment’s time

2016-06-11

本文是司法部國家法治與法學(xué)理論研究項目“不當(dāng)行政行為救濟研究”的階段性研究成果(項目編號：09SFB2017)。

梁君瑜(1988— )，男，廣西貴港人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為行政救濟法學(xué)、行政法學(xué)。

D925.3

A

2095-3275(2016)05-0030-08