江西省法治建設(shè)的實證研究

楊娟潔

摘 要：黨的第十八屆四中全會審議并通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為推進江西省的法制建設(shè)起到了引領(lǐng)作用。江西省的法治建設(shè)正在如火如荼的進行中，在取得了不俗成績的同時還存在著一些不可忽視的缺陷。此文旨在探討江西省法制建設(shè)的現(xiàn)狀及問題，并給予一些建議。

關(guān)鍵詞：江西??；法治建設(shè)；問題；解決辦法

一、江西省法治建設(shè)的實踐及成效

近幾年我國學者們對地方法制建設(shè)的研究進行了不懈的探索，可以說我國地方法治的理念已深入人心，江西省從本地區(qū)的實際出發(fā)，積極響應(yīng)和落實中共十八屆四中全會提出的“法治政府、司法公正”等觀念，為探索江西省法制建設(shè)的途徑做出了不懈的努力。朱未易在《地方法治建設(shè)的法理與實證研究》中提出地方法制建設(shè)應(yīng)該在如下兩個層面進行確認：一是在法律和政策制度體系的構(gòu)建層面；二是在法律意識和社會道德體系的構(gòu)建層面。因此江西省法治建設(shè)在與全國性法律法規(guī)保持一致的前提下，充分考慮地方特色從實際出發(fā)，建設(shè)具有江西特色的地方性法規(guī)規(guī)章和政策制度體系。法治建設(shè)不僅需要制度的支撐還需要理念的支持，法不僅僅是統(tǒng)治者的工具，還應(yīng)當成為全民的信仰，江西省正努力構(gòu)建出一個全民守法、依法辦事、尊重并信賴法律的社會。

但如何體現(xiàn)一個區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)的具體狀況呢？法治的實質(zhì)意義在于將抽象的法治轉(zhuǎn)化為具體的制度安排和具體的立法實踐、行政實踐、司法實踐，觀念法治只有走上具體法治，法治才能具有本質(zhì)上的價值。從宏觀角度講法治予以量化，不利于全方位考察法治的具體實踐狀況，不利于把握社會各項制度于非制度層面的因素對法治產(chǎn)生的實際影響。而當今法學界越來越重視的實證主義研究方法就恰好可以解決這一問題，將法治具體量化，從微觀層面探究區(qū)域內(nèi)法治的實踐狀況。國外律師組織在他們發(fā)起的“世界正義工程”運動中開始了一項“法治指數(shù)”的項目，法治指數(shù)被稱為是可以量化的正義，是判斷、衡量一個國家的法治狀況及其程度的量化標準額評估體系。我國余杭和香港等地都對構(gòu)建法治指數(shù)進行了相關(guān)的探索。我省鷹潭市于2015年出臺《法治政府建設(shè)指標體系》，將政府工作運行特點分為八大體系，作為一級指標，下設(shè)32個二級指標，每個二級指標下又設(shè)共108個三級指標，并與近期開始試行。江西省要構(gòu)建一個完善的法治指標體系需遵從《法治江西建設(shè)規(guī)劃綱要》（2014—2020）和《中共江西省委關(guān)于全面推進法治江西建設(shè)的實施意見》為依據(jù)。因此筆者將從立法、行政、司法、監(jiān)督、公民法律意識和普法教育等這幾個方面對江西省的法治建設(shè)進行分析。

（一）民主立法方面

改革開放以后，江西省的地方立法進步顯著，立法數(shù)量逐年增長。截止2014年上半年，共制定地方性法規(guī)239件、修改211件次、批準137件次。在2015年的立法計劃中，擬請省人大常委會審議的項目有7件；省政府規(guī)章有15件，將從中選擇6件左右條件成熟的項目年內(nèi)出臺。目前社會生活各個領(lǐng)域基本上實現(xiàn)了有法可依的狀態(tài)。并且人大制定立法的過程不再神秘，江西省2015年推行“陽光立法”，公民可參與到立法中去，將自己的意愿和訴求充分的反映出來。

（二）依法行政方面

江西省各地區(qū)政府積極響應(yīng)省政府下發(fā)的加強依法行政的文件，在各地區(qū)內(nèi)展開依法行政推進工作。如落實重大行政決策法定程序；完善政府法律顧問制度，上饒市的各縣（市、區(qū)）以及77%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）聘請了政府法律顧問，宜春市有395個單位聘請了法律顧問；推行行政復(fù)議委員會制度，我省10個試點市縣行政復(fù)議委員會均已掛牌運行；完善社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，我省推進完善“三調(diào)聯(lián)動”機制，將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三大調(diào)解程序相銜接，2014年全省共受理行政調(diào)解案件24.4萬余件，調(diào)解23.2萬件，案件數(shù)量較上年增加22.4%。

（三）司法服務(wù)方面

江西省大力推進司法改革，呈現(xiàn)了不少亮點。建立健全了監(jiān)所與社會無縫對接工作機制、罪犯戒毒人員職業(yè)技能培訓機制、對老病殘和精神病犯人性化關(guān)懷機制、覆蓋全省的縣級社區(qū)矯正監(jiān)管中心、醫(yī)患糾紛等行業(yè)性人民調(diào)解機制、覆蓋全省的“12348”法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、罪犯遠程幫教會見系統(tǒng)、監(jiān)獄刑罰執(zhí)行業(yè)務(wù)平臺、干警績效量化考核機制、刑釋解戒人員安置幫教數(shù)據(jù)庫等。

（四）法律監(jiān)督方面

江西省各地各部門開展了符合自身特點的法律監(jiān)督工作。我省頒布《江西省行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》、贛州市檢察院制定《全市檢察機關(guān)開展“加強生態(tài)檢察，服務(wù)綠色崛起”專項監(jiān)督活動落實措施》等一系列規(guī)章制度的出臺，為我省的監(jiān)督工作提供了程序上的保證。此外省公安廳在全省公安機關(guān)大力推行執(zhí)法辦案公開工作，實現(xiàn)11個設(shè)區(qū)市公安局執(zhí)法辦案公開全覆蓋，為公民行使監(jiān)督權(quán)提供了保障。

（五）公民法律意識和普法教育方面

江西省致力于培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部學法、懂法，2014年我省近300名領(lǐng)導(dǎo)干部在井岡山江西干部學院參加了為期2期的依法行政培訓。對執(zhí)法人員進行法律知識培訓，省水利廳實行雙休日法律學習教育。加大對公民的法制宣傳和法制教育工作，吉安市開展法律宣傳咨詢活動400余次，新余市創(chuàng)新建立“1+15+X”微普法模式。

二、江西省法治建設(shè)存在的主要問題

（一）立法上存在缺陷

首先，江西省的立法數(shù)量已經(jīng)頗具規(guī)模，但是在對立法質(zhì)量的評價體系上還有待加強。目前江西省現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)有235件，涵蓋了政治、經(jīng)濟、文化的各個方面，但是對于制定的法律實施的狀況和反饋信息卻不夠充分，沒有得到足夠的重視。盡管我省已出臺了《江西省地方性法規(guī)質(zhì)量評價辦法》和《地方性法規(guī)質(zhì)量評價工作規(guī)程》，但是依據(jù)此辦法進行的評價工作卻是寥寥無幾。

其次，我省主要由政府部門主導(dǎo)立法，立法項目來源單一。據(jù)統(tǒng)計，省十一屆人大常委會共制定修改法規(guī) 49 件，其中由政府部門提出 40 件，占 81.63%，由人大專門委員會或工作機構(gòu)、人民團體和人大代表提出分別為 6 件、1 件、2 件，占 12.24%、2.04%、4.08%；由政府部門起草的占 85% 以上。

再次，立法調(diào)研不夠充分。我省的立法調(diào)研方式單一且調(diào)研的深度與廣度不足，在立法調(diào)研過程中常常容易走馬觀花，不能深入基層收集各方面的意見。江西省雖然組建了立法顧問和立法專家?guī)?，但是運用方面仍有很多不足。

（二）依法行政上的不足

首先，依法行政不夠公開透明。政府制定決策只有少部分會將具體的程序數(shù)據(jù)公布，而且依法行政中的公眾參與的普及面也很狹窄，大部分市民難以參與政府決策中去，政府也僅通過媒體簡單傳達信息，監(jiān)督方面也很難落實。

其次，依法行政的執(zhí)行程序和方式上有缺陷，依法行政的理念不強。在執(zhí)法過程中有重實體，輕程序的現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法過程不夠嚴謹規(guī)范。部分地區(qū)執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡單粗暴，尤其是城管在執(zhí)法過程中屢次爆出與市民發(fā)生沖突，沒有實現(xiàn)文明執(zhí)法。

再次，依法行政監(jiān)督不到位。對于社會監(jiān)督，由于行政權(quán)力有一定的封閉性和專斷性，導(dǎo)致社會監(jiān)督難以發(fā)揮作用；對于內(nèi)部監(jiān)督，相當于同體監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督乏力，追責不嚴。由于監(jiān)督力度的不嚴，行政執(zhí)法方面就出現(xiàn)了亂作為、選擇性執(zhí)法或表演性執(zhí)法等現(xiàn)象。

（三）公民法律意識的缺失

首先，公民法律素質(zhì)普遍不高，法律意識薄弱。由于法治理念的缺失，大多數(shù)公民對于自身的法律權(quán)利和義務(wù)并不了解，且對于法律的不信任導(dǎo)致人們在面對侵犯自身合法權(quán)益時往往不采取法律手段，而更傾向于選擇武力或金錢的方式，或者采取忍氣吞聲消極的方式，不懂得依法表達自身利益的訴求。

其次，普法教育宣傳不到位。江西省普法宣傳力度不大而且普法對象也不明確具體，在宣傳形式上也較為單一，從普法內(nèi)容來看重灌輸輕理解，導(dǎo)致一些文化程度不高的弱勢群體不能通過普法教育得來的信息轉(zhuǎn)換成武器維護自身的合法權(quán)益，造成普法實效較差。

再次，良好法治環(huán)境的缺失。由于法治的多重含義和視界，其基本要素涉及面極為廣泛，它不僅僅是一種處在廟堂之高的國家治理方略，而且更應(yīng)該看到法治也必須滲透于每個人的日常生活中， 法治的實現(xiàn)不僅僅是法治政府的實現(xiàn)， 更是法治社會的建立。①由于古代封建思想的禁錮，人情往往大于法治，人們遇到問題首先想到的不是尋求法律的救濟，而是去人情社會中尋找解決的辦法。沒有一個良好的法治環(huán)境，人們對于法律的信仰也不會形成。

三、江西省法治建設(shè)未來的發(fā)展思考

（一）完善立法方面

首先，完善立法質(zhì)量評價體系。健全立法質(zhì)量評價制度，探索完善立法質(zhì)量評價與執(zhí)法檢查相結(jié)合的工作機制，把評價結(jié)果與法規(guī)修改結(jié)合起來，確保評價成果的有效運用。②與此同時還應(yīng)當建立公民民意見反饋系統(tǒng)，公民對立法問題所提出的意見應(yīng)當予以重視，并給予回應(yīng)，讓公民積極的參與到立法中來，監(jiān)督評價立法工作。

其次，建立多元化法規(guī)起草體系。在明確并強調(diào)人大及其常委會在立法中主導(dǎo)作用的前提下，可以對立法起草的不同情況，分別處理。例如涉及面廣、難度較大的法規(guī)草案由人大代表或?qū)ｉT委員會起草；專業(yè)性強的草案可以委托給社會組織、團體起草，這樣不僅可以明確分工緩解立法壓力還能集思廣益。

再次，改善立法調(diào)研方式。開創(chuàng)多元化調(diào)研方式，拓展渠道深入基層群眾，廣泛征求意見，調(diào)動公民參與立法的積極性。充分發(fā)揮專家學者的作用，提高專家學者在立法中的論證作用。

（二）完善依法行政方面

首先，加大政府決策公開透明化，保障公民真正參與到政府決策中去，完善監(jiān)督體制。將政府的決策信息與現(xiàn)代化技術(shù)相結(jié)合，加大公開力度，方便公民隨時監(jiān)督查詢，拓展公民參與決策的渠道，例如增加實地走訪的次數(shù)、增加座談會和聽證會的次數(shù)等，主動接受社會監(jiān)督。

其次，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法程序，實現(xiàn)權(quán)責一致。大力提升執(zhí)法人員的素質(zhì)，強化執(zhí)法人員資格管理，加大對執(zhí)法人員法律知識的培訓力度以增強執(zhí)法人員的法律意識和法制觀念。加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，完善重大行政執(zhí)法行為備案制度，拓展行政執(zhí)法監(jiān)督的多樣化，嚴格依法行政。

再次，建立完善評估指標體系。江西省制定了《“法治南昌創(chuàng)建先進縣（區(qū)）”考核實施辦法》等法治建設(shè)績效考核體系，將來應(yīng)該制定出涵蓋各個方面的更全面、具體的指標體系。通過全省法治評估活動，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀與法治標準的距離，有效帶動全省各級政府和社會各個領(lǐng)域的法治轉(zhuǎn)型，同時真正改善公職人員的法治服務(wù)意識和能力， 及時發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，為持續(xù)改進提供依據(jù)從而不斷滿足人民日益增長的法治監(jiān)督、社會公正、權(quán)利保障的需求。

（三）增強公民法律意識方面

首先，增強公民的法律意識，依法表達自身的利益需求。完善司法體制，利用領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用建立起公民對法律的信任，明確自身的合法權(quán)益，并積極引導(dǎo)公民在遇到侵犯自身合法權(quán)益時如何運用法律武器來依法解決問題。增加法律援助服務(wù)的力度，推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)，擴大法律服務(wù)志愿者隊伍。

其次，加大普法宣傳力度，拓展普法渠道。加大普法力度，明確普法教育的對象，對文化程度不高的弱勢群體要重點關(guān)注，對于在校學生要將法律知識納入課堂，對于普通大眾要將法律知識通過動畫等生動形象的方式傳達，力求達到法治理念深入人心，貫穿到社會的各個方面。在宣傳形式上也要多元化，可以通過講座、制作專題節(jié)目或者組織法律知識競賽等多樣化模式來宣傳法律知識，再配合各方面的制度，努力構(gòu)建一個良好的法治社會，使法律成為人們普遍的信仰。（作者單位：華東交通大學）

注解：

① 程小白.關(guān)于法制江西建設(shè)評估指標體系構(gòu)建的初步思考[J]，江西：江西警察學院學報，2015（4）

② 劉永亮.試析江西地方立法工作存在問題和解決之道[J]，江西：時代主人，2014（10）