淺談突發(fā)公共事件應(yīng)急管理法律機(jī)制

摘 要 突發(fā)公共事件在現(xiàn)代社會(huì)頻繁發(fā)生，對(duì)社會(huì)造成的危害和潛在的威脅不容忽視。本文首先介紹了突發(fā)公共事件的概念、特征以及分類，然后在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)當(dāng)前突發(fā)公共事件應(yīng)急管理法律機(jī)制進(jìn)行了全面分析，并對(duì)美國(guó)、俄羅斯、日本等國(guó)的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理立法情況加以闡述，最后本文就我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理法律機(jī)制的完善提出了若干建議。

關(guān)鍵詞 突發(fā)公共事件 應(yīng)急管理 法律機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：孔濤，公安消防部隊(duì)高等?？茖W(xué)校，講師，研究方向：法學(xué)理論。

中圖分類號(hào)：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.179

一、突發(fā)公共安全事件概述

有關(guān)突發(fā)公共安全事件的概念，在《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》有明確的界定，該法規(guī)第三條規(guī)定：“突發(fā)公共安全事件（以下簡(jiǎn)稱突發(fā)公共事件）是指，突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事 件和社會(huì)安全事件?！?/p>

突發(fā)公共安全事件具有突發(fā)性、普遍性的特點(diǎn)。突發(fā)性指的是指公共安全事件基本都是偶然爆發(fā)，在極短的時(shí)間內(nèi)造成較大的影響和民眾恐慌，沒(méi)有較多的預(yù)兆和跡象，并且公共安全事件發(fā)生時(shí)人們的應(yīng)對(duì)時(shí)間很少。公共安全事件瞬間發(fā)生，人們必須在極短的時(shí)間內(nèi)作出有效的應(yīng)對(duì)以盡可能地減少損失。突發(fā)公共安全事件的突發(fā)性一方面讓人難以預(yù)料，難以作出及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)，必須提前做好預(yù)警工作；另一方面突發(fā)公共安全事件做好預(yù)警工作又需要收集大量的相關(guān)信息，需要事情發(fā)生前的征兆。因此對(duì)突發(fā)公共安全事件的處理是一個(gè)非常大的難題。普遍性指的是突發(fā)公共安全事件發(fā)生時(shí)影響很大，波及的地域較為廣泛，受影響的人很多，并且對(duì)于社會(huì)生活的方方面面都有很大的影響。除了對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和安定造成影響，突發(fā)公共安全事件甚至?xí)苯油{人們的生命健康安全。中國(guó)的地理面積廣大，地形地貌等自然環(huán)境情況較為復(fù)雜多樣，因此有較多的自然災(zāi)害發(fā)生。相對(duì)于別的國(guó)家，中國(guó)的突發(fā)公共安全事件在種類和數(shù)量上都比較多，造成的影響也更大，因此我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件方面也面臨著更多的挑戰(zhàn)。

二、我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理法律現(xiàn)狀

中國(guó)的自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況較為錯(cuò)綜復(fù)雜，一方面國(guó)土面積廣大，人口眾多，氣候地理環(huán)境多樣，造成了氣候多樣，非常容易產(chǎn)生各種地質(zhì)災(zāi)害和次生災(zāi)害；另一方面中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)階層分化，人們的價(jià)值觀念更加多元，差異化明顯，不同社會(huì)階層的利益存在著沖突、矛盾，政策執(zhí)行和弱勢(shì)群體利益的保護(hù)方面還有許多亟待解決的問(wèn)題，黨群、干群關(guān)系還要進(jìn)一步優(yōu)化提升。這些因素導(dǎo)致了我國(guó)各種類型的災(zāi)害經(jīng)常發(fā)生，包括自然災(zāi)害如四川5·12地震；人為導(dǎo)致的事件如煤礦安全事故、昆明火車站暴恐事件等等。各種突發(fā)公共安全事件給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成了較大的破壞，使人們的生命財(cái)產(chǎn)安全受到了威脅，危害極大。因此我國(guó)適時(shí)制定了專門的法律，即《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)法》。這部法律正式生效于2007年11月，該部法律政治色彩較濃，從政府的角度出發(fā)，更加全面也更加細(xì)致地對(duì)于在行政方面應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件作出了規(guī)定，具有十分重大的意義?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)法》賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)力，同時(shí)規(guī)定了權(quán)力的使用范圍，體現(xiàn)出了權(quán)力法定的立法理念。尤其是非常強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重各級(jí)機(jī)關(guān)、各個(gè)部分之間的權(quán)力協(xié)調(diào)行使，管理分類負(fù)責(zé)，以更加科學(xué)有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)法》的頒布實(shí)施，為我國(guó)處置突發(fā)公共安全事件提供了法律依據(jù)，尤其是豐富了行政管理方面的規(guī)定。但是該部法律仍然有許多不完善的地方，尤其在民商事方面，內(nèi)容較少，可操作性不強(qiáng)，有待進(jìn)一步發(fā)展完善。《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定，“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！边@種規(guī)定十分粗糙、籠統(tǒng)，實(shí)際執(zhí)行起來(lái)有可能損害公民的財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益。

三、域外突發(fā)公共事件應(yīng)急管理法律機(jī)制

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件方面起步早，經(jīng)驗(yàn)豐富，并且法律法規(guī)體系也非常完善并且行之有效。以美國(guó)為例，美國(guó)國(guó)土安全部早在2004年就制定頒布了《全國(guó)突發(fā)公共事件管理系統(tǒng)》，以協(xié)調(diào)各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)和組織，對(duì)于包括恐怖主義活動(dòng)在內(nèi)的各種突發(fā)公共安全事件的及時(shí)有效應(yīng)對(duì)提高到了一個(gè)科學(xué)合理的體系。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要大量的人力、物力、財(cái)力，更重要的是協(xié)調(diào)統(tǒng)一指揮，以最大的效率和最及時(shí)的反映來(lái)減少損失和影響?！度珖?guó)突發(fā)公共事件管理系統(tǒng)》使得美國(guó)中央聯(lián)邦政府和地方之間建立了有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和體系，可以在突發(fā)公共安全事件時(shí)，及時(shí)有效地進(jìn)行人力和各種資源的動(dòng)員和統(tǒng)一調(diào)配使用，既保證了速度和效率，又避免了資源的浪費(fèi)。得益于較早的重視，美國(guó)形成了高效的突發(fā)公共安全事件的應(yīng)對(duì)體系，已經(jīng)成為世界上在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件方面最為先進(jìn)的國(guó)家，我們應(yīng)當(dāng)向其學(xué)習(xí)寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

俄羅斯在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件方面也有著自己獨(dú)到的方式。俄羅斯災(zāi)害事故也經(jīng)常發(fā)生，早在上個(gè)世紀(jì)九十年代，俄羅斯就建立了包括五大層面的“聯(lián)邦緊急狀態(tài)預(yù)防和響應(yīng)統(tǒng)一國(guó)家體系”。各層級(jí)之間采用垂直管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的體制，這樣的安排具有權(quán)責(zé)明確的優(yōu)勢(shì)。決策指揮系統(tǒng)是總統(tǒng)和聯(lián)邦安全會(huì)議，執(zhí)行系統(tǒng)是俄羅斯緊急情況部。緊急情況部是擁有部隊(duì)支持的強(qiáng)力部門。作為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件的中樞機(jī)構(gòu)，該部門下轄行動(dòng)反應(yīng)中心和國(guó)家危機(jī)情況管理中心兩個(gè)單位。當(dāng)突發(fā)公共安全事件發(fā)生時(shí)，該部門能夠第一時(shí)間獲取各種信息，有權(quán)立即通報(bào)最新情況，并且可以直接得到俄羅斯總理以及內(nèi)務(wù)部隊(duì)和國(guó)防部的協(xié)助。除此之外，該部門還有權(quán)在必要情況下征用當(dāng)?shù)氐母鞣N資源，以及國(guó)際協(xié)調(diào)的權(quán)力。俄羅斯應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件具有鮮明的特征，即包括預(yù)警系統(tǒng)、決策指揮體系以及執(zhí)行體系在內(nèi)的幾大系統(tǒng)在法律保障下不同系統(tǒng)之間的有效協(xié)作。

日本在處理突發(fā)公共安全事件方面也有自己的行之有效的完善系統(tǒng)。尤其是日本政府非常重視有關(guān)的人才培養(yǎng)。日本對(duì)于在防災(zāi)減災(zāi)中的消防救助人員有極高的要求，主要體現(xiàn)在常態(tài)化高標(biāo)準(zhǔn)的日常訓(xùn)練，有效地提高了救助人員的素質(zhì)和救助效率。加拿大早在上個(gè)世紀(jì)的60年代就認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)建設(shè)專門的突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)部門，通過(guò)逐步打造的人才培養(yǎng)系統(tǒng)，培養(yǎng)了高效。專業(yè)的救援隊(duì)伍。加拿大規(guī)定專業(yè)的救助人員必須想要從事救助行業(yè)，需要先通過(guò)考核并且具備資質(zhì)。

以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家都注重通過(guò)法律手段來(lái)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件，已經(jīng)成為一個(gè)通行做法。各種類型的突發(fā)公共安全事件都有相應(yīng)的專業(yè)處理計(jì)劃。發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件中的社會(huì)參與度較高，畢竟救助力量越大。造成的損失就越小。僅僅依靠政府并不可取，所有的社會(huì)成員都有義務(wù)做出自己的貢獻(xiàn)。

四、我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理法律機(jī)制完善建議

（一）完善民商法制度，使應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件有章可循

我國(guó)在立法方面，有關(guān)行政方面的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件的內(nèi)容較多，已經(jīng)比較完善、比較系統(tǒng)，在民商法救濟(jì)方面還非常不足，和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距較大，有待進(jìn)一步完善。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法，以求在民商事應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件方面能夠較快地彌補(bǔ)不足，進(jìn)而形成有效的法律體系。具體而言，物權(quán)法和保險(xiǎn)法以及債權(quán)法方面尤其應(yīng)當(dāng)盡快建立完善的體系。其次，由于法律的缺失，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件時(shí)，一方面政府等有關(guān)機(jī)構(gòu)不能及時(shí)有效地協(xié)調(diào)利用各種資源，造成損失擴(kuò)大；另一方面，在使用公民的資源時(shí)，公民的合法權(quán)益得不到完善和有效的保護(hù)。

（二）完善突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)組織體系

我國(guó)尚未在法律層面規(guī)定組建專門的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件組織，缺少法律法規(guī)的授權(quán)，使得有關(guān)機(jī)構(gòu)不能及時(shí)有效地調(diào)配使用各種必須的資源，指揮協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)不夠通暢、快速，十分不利于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件。缺乏法定的長(zhǎng)期穩(wěn)定的應(yīng)急組織和指揮體系，不利于經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，更不利于在后來(lái)的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件中借鑒前人經(jīng)驗(yàn)。因此我國(guó)急需以法律的形式規(guī)定應(yīng)急管理體系，進(jìn)一步明確組織分工，明確職權(quán)范圍，建立中央到地方的垂直指揮機(jī)制，使得各部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件時(shí)有法可依。《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定較粗糙，不具有可操作性。比如關(guān)于應(yīng)急預(yù)案以及應(yīng)急演練方面，有時(shí)脫離實(shí)際，部分應(yīng)急預(yù)案甚至與該法律的規(guī)定自相矛盾。部分應(yīng)急預(yù)案不夠具體，不利于高效地使用應(yīng)急資源，不利于快速的控制局面并減少損失。必須盡快地完善我們的應(yīng)急管理體系，增強(qiáng)科學(xué)性和可操作性，更加標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)要加大宣傳力度，增強(qiáng)公民危機(jī)來(lái)臨時(shí)的意識(shí)，提高自救和救助他人的意識(shí)和能力，并且自覺(jué)配合有關(guān)機(jī)構(gòu)做好相關(guān)工作，在需要征調(diào)使用自身的財(cái)產(chǎn)和各種資源時(shí)要主動(dòng)配合，相信國(guó)家會(huì)有效地控制危險(xiǎn)局面并且在工作結(jié)束后會(huì)及時(shí)足額地給予自己相應(yīng)的救濟(jì)和補(bǔ)償。

（三）建立突發(fā)公共事件的公眾參與機(jī)制

突發(fā)公共安全事件的突發(fā)性和普遍性決定了它具有較為嚴(yán)重的后果，應(yīng)急工作十分地復(fù)雜和困難。政府等機(jī)構(gòu)的力量也是有限的，公眾有責(zé)任和義務(wù)參與進(jìn)來(lái)，畢竟涉及到每一個(gè)人的切身利益。西方發(fā)達(dá)國(guó)家早已經(jīng)建立了成熟的公眾參與應(yīng)對(duì)公共安全事件的體制機(jī)制，各種組織和公民個(gè)人都會(huì)有組織有效地參與到應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件中去。在法律上，必須首先明確規(guī)定各類社會(huì)組織和公民個(gè)人的地位和作用，形成有效的指導(dǎo)社會(huì)公眾參與體制。可以借鑒西方國(guó)家，設(shè)立慈善基金，和志愿機(jī)構(gòu)合作，為社會(huì)力量參與提供政策支持等。在關(guān)鍵領(lǐng)域，包括電力領(lǐng)域、供水領(lǐng)域以及電信等領(lǐng)域，要加強(qiáng)立法規(guī)定，在突發(fā)公共安全事件發(fā)生時(shí)，能夠依法快速有效地控制這些關(guān)鍵部門，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提高物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)行必要地處置和管理。國(guó)家要大力支持巨災(zāi)保險(xiǎn)的推廣實(shí)施，為企業(yè)參與巨災(zāi)保險(xiǎn)以減少損失提高政策上的優(yōu)惠和支持，以更好地充分使用各種資源有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件。

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