黑龍江農(nóng)墾體制創(chuàng)新思路及改革路徑研究

王 巖（黑龍江省林業(yè)科學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150081）

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黑龍江農(nóng)墾體制創(chuàng)新思路及改革路徑研究

王 巖
（黑龍江省林業(yè)科學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150081）

［摘要］按照黨中央、國務(wù)院進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的總體部署，文章基于黑龍江農(nóng)墾的發(fā)展現(xiàn)狀和改革進(jìn)展，分析其在體制機(jī)制、管理職能方面存在的主要問題，提出黑龍江農(nóng)墾體制創(chuàng)新的基本原則和總體思路，進(jìn)而設(shè)計(jì)符合國家要求、順應(yīng)發(fā)展趨勢的八項(xiàng)體制改革路徑。

［關(guān)鍵詞］黑龍江農(nóng)墾，體制創(chuàng)新，改革路徑

黑龍江農(nóng)墾是我國重要的商品糧基地、糧食戰(zhàn)略后備基地，為保障國家糧食安全、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，黑龍江農(nóng)墾經(jīng)營機(jī)制不靈活、社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重、政策體系不健全等問題逐漸顯現(xiàn)［1］。為盡快解決黑龍江農(nóng)墾系統(tǒng)現(xiàn)存的主要問題，加速現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系建設(shè)步伐，推動(dòng)墾區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，需要集中研討黑龍江農(nóng)墾體制創(chuàng)新問題并給予政策落實(shí)，并按照中共中央《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》的指示精神，在2020年之前，構(gòu)建起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求、充滿活力、富有效率的管理體制和經(jīng)營機(jī)制，成為我國農(nóng)墾深化改革和創(chuàng)新發(fā)展的杰出代表。因此，在全新的改革發(fā)展進(jìn)程中，正確認(rèn)識(shí)黑龍江農(nóng)墾體制機(jī)制存在的問題，集中探討體制創(chuàng)新思路和措施，對于黑龍江農(nóng)墾的深化改革和創(chuàng)新發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。

一、黑龍江農(nóng)墾基本情況

黑龍江墾區(qū)地處世界三大黑土帶之一，位于黑龍江省的三江平原、松嫩平原和小興安嶺山麓，土地總面積5.76萬平方千米，耕地面積285萬公頃，林地面積92萬公頃，水面26萬公頃。農(nóng)墾總局下轄9個(gè)管理局、113個(gè)農(nóng)牧場，在全省12個(gè)市74個(gè)縣（市、區(qū)）廣泛分布［2］。黑龍江農(nóng)墾總局管理下的墾區(qū)，是中國最大的商品糧基地和綠色有機(jī)食品生產(chǎn)基地，糧食年綜合生產(chǎn)能力超過450億斤，糧食商品量超過400億斤，綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品年產(chǎn)超過1000萬噸。黑龍江農(nóng)墾擁有國內(nèi)最大的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)——“北大荒”集團(tuán)，擁有國家級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)36家，擁有米、面、油、乳、肉、藥、薯等十大支柱產(chǎn)業(yè)，年?duì)I業(yè)收入1300多億元，“北大荒”品牌位列亞洲品牌500強(qiáng)，同時(shí)也是亞洲農(nóng)業(yè)第一品牌［3］。

二、存在的主要問題

（一）管理體制政企不分

在經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代的集團(tuán)化改革后，黑龍江農(nóng)墾具備了政企分開的基本條件，但目前只做到了政企、社企內(nèi)部分開，農(nóng)墾總局和北大荒集團(tuán)“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，仍在實(shí)行政企合一的管理體制，既是市場參與者又是社會(huì)管理者，政企社企關(guān)系不順，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）管理職能糾葛不清

黑龍江農(nóng)墾總局及下屬農(nóng)場兼有產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、社會(huì)管理的雙重職能，農(nóng)墾企業(yè)無法納入完全市場經(jīng)濟(jì)體系中，市場競爭主體作用難以得到充分發(fā)揮［4］。墾區(qū)在教育、衛(wèi)生、社保等公共事業(yè)方面的開支完全由本系統(tǒng)負(fù)責(zé)解決，長期得不到上級(jí)財(cái)政支持，企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重，嚴(yán)重制約了墾區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）管理機(jī)制過于復(fù)雜

黑龍江農(nóng)墾尚未突破原來國有農(nóng)場的運(yùn)作機(jī)制，組織構(gòu)架分為農(nóng)場、公司、社區(qū)三套機(jī)構(gòu)，管理機(jī)構(gòu)龐大，管理層次復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)墾內(nèi)部組織成本增加，辦事效率不高。

三、黑龍江農(nóng)墾體制創(chuàng)新原則

在國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》中，明確提出了農(nóng)墾改革需要“堅(jiān)持國有屬性、堅(jiān)持市場導(dǎo)向、堅(jiān)持分類指導(dǎo)、堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧”等重要原則，結(jié)合黑龍江農(nóng)墾發(fā)展形勢和經(jīng)營特點(diǎn)，新一輪體制創(chuàng)新改革應(yīng)遵行以下幾項(xiàng)原則。

（一）要堅(jiān)持農(nóng)墾國有屬性

黑龍江農(nóng)墾體制創(chuàng)新要堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，所有改革要嚴(yán)格按照黨中央、國務(wù)院的要求來進(jìn)行，堅(jiān)持服務(wù)黨和國家的根本任務(wù)，不能改變農(nóng)墾系統(tǒng)的國有屬性。

（二）要保障糧食供給目標(biāo)

黑龍江農(nóng)墾體制創(chuàng)新要以保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給為目標(biāo)，通過推進(jìn)農(nóng)場企業(yè)化、墾區(qū)集團(tuán)化改革，優(yōu)化墾區(qū)資源配置，調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)，提高糧食生產(chǎn)和加工規(guī)模，完成作為我國糧食主產(chǎn)墾區(qū)的糧食供給任務(wù)。

（三）要確保國有資產(chǎn)不流失

黑龍江農(nóng)墾體制創(chuàng)新要加強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，確保國有資本保值增值，放大國有資本功能，嚴(yán)防國有資源資產(chǎn)流失，不能喪失國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)地位。堅(jiān)持以農(nóng)為主，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，著力發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，不能把農(nóng)業(yè)改弱改小。

（四）要因時(shí)因地分步實(shí)施

黑龍江墾區(qū)各農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營情況存在較大差異，體制創(chuàng)新不能搞“一刀切”、“一貫制”，要根據(jù)根據(jù)各地的公檢法、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生的發(fā)展情況謀求適合的改革方式，用三年左右的時(shí)間，將社會(huì)管理和公共服務(wù)職能移交給地方政府統(tǒng)一管理。

四、黑龍江農(nóng)墾體制創(chuàng)新思路

黑龍江農(nóng)墾體制創(chuàng)新思路是以推進(jìn)墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場企業(yè)化改革為主線，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為發(fā)展方向，組建隸屬于黑龍江省政府的農(nóng)墾管理機(jī)構(gòu)，徹底剝離企業(yè)管理職能，推進(jìn)農(nóng)場辦社會(huì)職能改革，在內(nèi)部政企分開的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“政企、政事、政社”完全分開。按照以上思路，黑龍江農(nóng)墾需要在本輪體制改革過程中，實(shí)現(xiàn)以下幾項(xiàng)創(chuàng)新要點(diǎn)。

（一）在管理體制創(chuàng)新方面

要實(shí)現(xiàn)政企徹底分開，將企業(yè)管理職能從墾區(qū)行政管理主體中剝離出去。積極推進(jìn)農(nóng)場辦社會(huì)職能改革，按照社會(huì)管理屬地化原則，國有農(nóng)場的公檢法、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等辦社會(huì)職能全部轉(zhuǎn)交地方。

（二）在企業(yè)集團(tuán)化改造方面

不斷增強(qiáng)北大荒農(nóng)墾集團(tuán)的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力，構(gòu)建以資本為紐帶的母子公司管理體制，打造有國際競爭力的大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)航母。

（三）在農(nóng)場企業(yè)化改革方面

要堅(jiān)持并不斷完善以職工家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、大農(nóng)場統(tǒng)籌小農(nóng)場的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制，強(qiáng)化國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營管理和服務(wù)職能，積極培育規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

（四）在墾區(qū)基礎(chǔ)保障發(fā)展方面

要繼續(xù)加快墾區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，提高公共服務(wù)水平，完善社會(huì)保障機(jī)制，逐步提高墾區(qū)職工收入和社會(huì)保障水平。

五、黑龍江農(nóng)墾體制改革路徑

（一）正確行使中央直屬墾區(qū)職能

完善黑龍江農(nóng)墾現(xiàn)行“部省雙重領(lǐng)導(dǎo)、以省為主”的管理體制，制定相應(yīng)管理辦法，厘清國家有關(guān)部門和省級(jí)政府職責(zé)［5］。一是建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理規(guī)范、決策民主的制度體系，有效落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，完善權(quán)力運(yùn)行約束監(jiān)督機(jī)制。二是墾區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)干部任免、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員編制、重大體制改革、資產(chǎn)處置等事項(xiàng)，須按照職責(zé)分工，征求國家有關(guān)部門意見。三是依法依規(guī)開展農(nóng)墾國企改革，加強(qiáng)土地資源資產(chǎn)化和資本化監(jiān)管力度，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。

（二）積極推進(jìn)墾區(qū)管理體制創(chuàng)新

按照集團(tuán)化改革方向和政企分開的原則，推進(jìn)墾區(qū)管理主體創(chuàng)新。一是以現(xiàn)在的省農(nóng)墾總局為主體，成立黑龍江農(nóng)墾管理總局，隸屬于黑龍江省人民政府，受省農(nóng)業(yè)行業(yè)主管部門委托，代理行使行業(yè)管理、國有資產(chǎn)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，不參與北大荒集團(tuán)生產(chǎn)經(jīng)營管理。二是以現(xiàn)在的農(nóng)墾分局為主體，組建農(nóng)墾管理分局，作為省農(nóng)墾總局的派出機(jī)構(gòu)，受總局委托完成交辦的本墾區(qū)管理任務(wù)。在地方市里的原農(nóng)墾分局，將分局機(jī)構(gòu)、職能并入所在地市，原所轄農(nóng)場建的縣、鎮(zhèn)并入市管理，企業(yè)管理職能全部轉(zhuǎn)交給北大荒集團(tuán)，徹底做到政企分開。三是扎實(shí)、穩(wěn)固、有序推進(jìn)農(nóng)墾體制改革，設(shè)置為期三年的改革過渡期，過渡期內(nèi)農(nóng)墾總局繼續(xù)與北大荒集團(tuán)實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩個(gè)牌子”。在過渡期之后，農(nóng)墾正式轉(zhuǎn)為集團(tuán)化企業(yè)管理，農(nóng)墾總局不再加掛省級(jí)農(nóng)墾管理機(jī)構(gòu)牌子，與北大荒集團(tuán)徹底分開。

（三）持續(xù)深化北大荒集團(tuán)體制改革

按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度要求，著力開展北大荒農(nóng)墾集團(tuán)公司制改造。一是將北大荒集團(tuán)定位于農(nóng)墾國有資本投資和運(yùn)營主體，將集團(tuán)打造成農(nóng)墾國有資本投資和運(yùn)營公司，造就全國最大的產(chǎn)供銷、加工、倉儲(chǔ)、貿(mào)易一體化農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)集團(tuán)。二是北大荒集團(tuán)與各農(nóng)場、各直屬企業(yè)聯(lián)合，建立以資本為紐帶的母子公司體制，以大型龍頭企業(yè)為骨干，以各類專業(yè)化服務(wù)公司為先導(dǎo)，共同推進(jìn)農(nóng)（牧）場公司化改造。三是在確保國有資本控股的前提下，構(gòu)建合理的企業(yè)資本結(jié)構(gòu)，主動(dòng)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，鼓勵(lì)管理層和員工持股，大力發(fā)展混合所有制，推進(jìn)北大荒集團(tuán)股權(quán)多元化改革。四是完善集團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)，選聘高層管理者和職業(yè)經(jīng)理人，真正提高企業(yè)運(yùn)行效率和管理水平，加快清理不良資產(chǎn)，推進(jìn)未上市子公司的上市融資工作。

（四）加速開展農(nóng)場企業(yè)化改造

以實(shí)現(xiàn)農(nóng)場企業(yè)化為出發(fā)點(diǎn)，以現(xiàn)代企業(yè)制度為導(dǎo)向，建立與改革創(chuàng)新相適應(yīng)的工作機(jī)制，主動(dòng)謀求農(nóng)場集團(tuán)化改造，持續(xù)增強(qiáng)各級(jí)農(nóng)場的生產(chǎn)能力和市場競爭力［6］。一是要在各級(jí)農(nóng)場建立起統(tǒng)一管理、權(quán)責(zé)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，做大做強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營職能，為農(nóng)場企業(yè)化改造提供重要保障。二是加快推進(jìn)直屬企業(yè)整合重組，持續(xù)推動(dòng)國有農(nóng)場集團(tuán)化改造，建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，組建區(qū)域性現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，構(gòu)建以資本為紐帶的母子公司管理體制，不斷壯大企業(yè)整體實(shí)力。三是完善現(xiàn)代企業(yè)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，健全法人治理結(jié)構(gòu)，不斷提高內(nèi)部管理水平和市場競爭力，把國有農(nóng)場建設(shè)成為生產(chǎn)力先進(jìn)、群眾安居樂業(yè)的新型小城鎮(zhèn)。

（五）主動(dòng)剝離農(nóng)場辦社會(huì)職能

堅(jiān)持社企分開的改革方向，推進(jìn)黑龍江農(nóng)墾農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)化和社會(huì)管理屬地化，剝離原有的行業(yè)管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。一是離中心城鎮(zhèn)較近的管理局和農(nóng)（牧）場，將所承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能納入地方政府統(tǒng)一管理，將農(nóng)墾基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等辦社會(huì)職能一次性移交地方政府。二是對遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)等暫不具備移交條件的，在一定過渡期內(nèi)分步分項(xiàng)移交。暫不能移交地方政府的，移交給管理局代管，由管理局承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，待條件適合時(shí)一并移交地方。三是從墾區(qū)國有農(nóng)場的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、區(qū)域性客觀實(shí)際出發(fā)，建立有利于促進(jìn)墾區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的社會(huì)管理體制。妥善解決因改革造成的機(jī)構(gòu)編制、人員安置、所需經(jīng)費(fèi)等方面問題，確保改革工作有序銜接、職能履行到位。

（六）優(yōu)化調(diào)整農(nóng)場組織管理機(jī)制

按照“精簡、高效、統(tǒng)一”的原則，減少各農(nóng)場內(nèi)部管理層次，簡政放權(quán)、去行政化，實(shí)現(xiàn)管理重心下移，促進(jìn)組織架構(gòu)扁平化，同時(shí)改進(jìn)人事和財(cái)務(wù)管理機(jī)制，將農(nóng)場組織管理機(jī)制調(diào)整到位。一是進(jìn)一步精簡農(nóng)場管理機(jī)構(gòu)，大力削減冗余的管理層次和管理人員，提高管理效率，降低管理成本，建立起符合現(xiàn)代企業(yè)特征的組織管理機(jī)制。二是轉(zhuǎn)變工作職能，創(chuàng)新工作方式，進(jìn)一步簡政放權(quán)，對于農(nóng)場區(qū)域內(nèi)的社會(huì)管理和公共服務(wù)項(xiàng)目，采取公開招標(biāo)方式向社會(huì)購買服務(wù)，避免直接參與社會(huì)管理與公共服務(wù)。三是改進(jìn)農(nóng)場人事管理機(jī)制，實(shí)行具有現(xiàn)代組織管理特征的員工聘用制度，按照合同制開展人事管理，績效考核注重效率、兼顧公平。四是加強(qiáng)農(nóng)場財(cái)務(wù)預(yù)算管理，確保費(fèi)用收支合理，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，財(cái)務(wù)收支公開透明，規(guī)范支出項(xiàng)目，杜絕因經(jīng)費(fèi)濫用而導(dǎo)致的資產(chǎn)流失。

（七）大力推動(dòng)資源要素有效配置

繼續(xù)推進(jìn)黑龍江農(nóng)墾的市場化改革，促進(jìn)勞動(dòng)力、資產(chǎn)、土地等資源要素的合理配置和高效利用。一是構(gòu)建新型勞動(dòng)用工制度，健全職工招錄、培訓(xùn)和考核體系，逐步建立以勞動(dòng)合同制為核心的市場化用工制度。二是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，建立符合黑龍江農(nóng)墾特點(diǎn)、以管理資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，以資本為紐帶打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，穩(wěn)步開展農(nóng)墾企業(yè)混合所有制改革試點(diǎn)，積極引入社會(huì)資本推進(jìn)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，多種形式探索管理層和企業(yè)員工持股，加大企業(yè)上市融資力度。三是嚴(yán)格管理、有效保護(hù)和充分利用農(nóng)墾國有土地，穩(wěn)步推進(jìn)土地資產(chǎn)化和資本化改革進(jìn)程，努力盤活農(nóng)墾土地資源。

（八）全面完善社會(huì)保障機(jī)制

按照以人為本、為民謀利的總體要求，重視完善墾區(qū)社會(huì)保障機(jī)制，建立健全墾區(qū)社會(huì)保障體系，繼續(xù)擴(kuò)大社保覆蓋范圍，完善工資收入和勞動(dòng)保障制度，持續(xù)加大社保投入力度。一是按照屬地化管理原則，將黑龍江農(nóng)墾職工和墾區(qū)居民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系。二是強(qiáng)化農(nóng)墾企業(yè)及其職工按時(shí)足額繳費(fèi)義務(wù)和地方政府主體責(zé)任，及時(shí)將未參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)的職工，按規(guī)定納入?yún)⒈７秶?，關(guān)注低收入家庭的最低生活保障問題。三是建立以勞動(dòng)合同制為核心的市場化用工制度，依法規(guī)范勞動(dòng)合同，與農(nóng)場簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，執(zhí)行與地方統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)保障政策。四是各級(jí)財(cái)政主管部門要進(jìn)一步加大社會(huì)保障投入力度，支持落實(shí)好農(nóng)墾職工和墾區(qū)居民的社會(huì)保障政策。

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［基金項(xiàng)目］2015年度黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)研究課題（課題編號(hào)：15036）；2016年度黑龍江省財(cái)政廳自擬項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201603）

［作者簡介］王巖（1982-），男，哈爾濱人，副研究員，碩士，研究方向：農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理、應(yīng)對氣候變化、農(nóng)林政策。