四川省社會(huì)辦中醫(yī)的政策回顧與分析*

梁惠怡，龐震苗，黃舒婷

(廣州中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院衛(wèi)生管理系，廣州市 510000)

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四川省社會(huì)辦中醫(yī)的政策回顧與分析*

梁惠怡，龐震苗，黃舒婷

(廣州中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院衛(wèi)生管理系，廣州市 510000)

【摘要】從規(guī)劃、準(zhǔn)入、財(cái)政投入、稅收與醫(yī)保、人才培養(yǎng)與監(jiān)管等方面，對(duì)四川省2009年至2014年社會(huì)辦醫(yī)政策要點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理。分析了各界對(duì)社會(huì)辦醫(yī)的認(rèn)識(shí)、社會(huì)辦醫(yī)政策清晰性和靈活性，建議強(qiáng)化對(duì)社會(huì)辦醫(yī)的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)辦醫(yī)模式多樣化，加快生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)辦醫(yī)；中醫(yī)；政策回顧；政策分析；財(cái)政投入；社會(huì)辦醫(yī)模式

四川不僅自古享有“中醫(yī)之鄉(xiāng)，中藥之庫(kù)”的美譽(yù)，還是一個(gè)多民族省份，民族醫(yī)藥文化濃厚。在這優(yōu)勢(shì)下，四川省秉承國(guó)家社會(huì)辦醫(yī)原則，出臺(tái)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)辦醫(yī)，特別是辦中醫(yī)的政策。下面對(duì)四川省2009年至2014年社會(huì)辦醫(yī)政策特點(diǎn)進(jìn)行回顧，從規(guī)劃、準(zhǔn)入、財(cái)政投入、稅收與醫(yī)保、人才培養(yǎng)與監(jiān)管等方面梳理現(xiàn)行政策，以期提升四川省社會(huì)辦醫(yī)特別是辦中醫(yī)的質(zhì)量。

1政策回顧

1.1規(guī)劃政策

政策實(shí)施之初，并沒(méi)有對(duì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的類(lèi)型作出明確定位。經(jīng)過(guò)5年的發(fā)展，四川省社會(huì)辦醫(yī)規(guī)劃政策越發(fā)完善，對(duì)社會(huì)辦醫(yī)定位越發(fā)明確。由鼓勵(lì)社會(huì)資金向?qū)？啤⑥r(nóng)村和社區(qū)流動(dòng)；發(fā)展到鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)向高水平的大型醫(yī)療集團(tuán)發(fā)展；到如今鼓勵(lì)結(jié)合多元化及老齡化需求，設(shè)立護(hù)理院、康復(fù)醫(yī)院、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老院等具有特色的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。重視中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展，落實(shí)對(duì)中醫(yī)投入傾斜政策；鼓勵(lì)開(kāi)辦中醫(yī)特色診所；鼓勵(lì)設(shè)置中醫(yī)坐堂醫(yī)診所。

1.2準(zhǔn)入政策

實(shí)行“非禁即入”，即凡是法律沒(méi)有明令禁入的領(lǐng)域，都要向社會(huì)辦醫(yī)開(kāi)放；凡是對(duì)本地資本開(kāi)放的領(lǐng)域，都要向外地資本開(kāi)放。

(1) 在投資額度方面，四川省對(duì)境內(nèi)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確的投資額限定，但要求中外合資合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)投資總額原則上不得低于2 000萬(wàn)人民幣，且其中中方所占的股權(quán)比例或權(quán)益不得低于10%[1]，該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)家要求[2]。逐步放寬境外資本到四川辦醫(yī)限制，2011年《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施細(xì)則》鼓勵(lì)境外資本在四川省舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，但尚不允許以獨(dú)資形式設(shè)立醫(yī)院。而2012年《四川省中外合資合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理辦法》放寬了條件，允許我國(guó)香港地區(qū)資金在成都以獨(dú)資形式設(shè)立醫(yī)院。

(2) 在設(shè)備準(zhǔn)入方面，放開(kāi)大型設(shè)備配置限制。按照非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)備配備不低于20%的比例，預(yù)留規(guī)劃空間。

(3) 在其他方面，社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)保、科研、職稱評(píng)定和繼續(xù)教育等方面與公立中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)享受同等待遇[3]。

1.3財(cái)政投入政策

社會(huì)資本辦醫(yī)一般不享受政府財(cái)政補(bǔ)助，但鼓勵(lì)各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，選擇符合條件的非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務(wù)以及支農(nóng)、對(duì)口支援等任務(wù)。發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府下達(dá)的指令，并按規(guī)定獲得補(bǔ)償。完善金融扶持政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極為非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供貸款便利和優(yōu)惠。

1.4稅收與醫(yī)保政策

社會(huì)辦營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)取得的收入免征營(yíng)業(yè)稅，收入直接用于改善醫(yī)療衛(wèi)生條件的，自其取得執(zhí)業(yè)登記之日起，三年內(nèi)對(duì)其自用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。社會(huì)辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地，免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅[4]。社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)用水、用電、用熱等與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同價(jià)。將符合條件的非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保定點(diǎn)范圍，各地不得將投資主體性質(zhì)作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請(qǐng)成為醫(yī)保定點(diǎn)機(jī)構(gòu)的審核條件；提高新農(nóng)合和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)中醫(yī)藥報(bào)銷(xiāo)比例5%～10%；將針灸和治療性推拿等中醫(yī)非藥物診療技術(shù)納入新農(nóng)合報(bào)銷(xiāo)范圍。

1.5人才培養(yǎng)政策

四川省一直主張優(yōu)化社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的用人環(huán)境，從2011年“鼓勵(lì)醫(yī)務(wù)人員在公立和非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)間合理流動(dòng)”過(guò)渡到2014年要求市級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)每年提供不少于20個(gè)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員到市屬大型綜合醫(yī)院進(jìn)修的名額。加大推進(jìn)醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)力度，鼓勵(lì)三級(jí)甲等醫(yī)院與本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽訂醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)協(xié)議，每家醫(yī)院每年至少派出10名主任醫(yī)師到社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)。積極推進(jìn)境外符合條件的單位和個(gè)人來(lái)四川辦醫(yī)和執(zhí)業(yè)。

1.6監(jiān)管政策

我國(guó)實(shí)行醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類(lèi)管理政策，機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同，采取的監(jiān)管措施不同。

(1)機(jī)構(gòu)注冊(cè)登記方面，社會(huì)辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)須由民政部門(mén)進(jìn)行社會(huì)辦非企業(yè)單位登記，而社會(huì)辦營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)則在工商部門(mén)登記。中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)立由省級(jí)衛(wèi)生、商務(wù)部門(mén)審批。

(2)資產(chǎn)和所有權(quán)方面，社會(huì)辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投資者不享有醫(yī)療機(jī)構(gòu)的所有權(quán)，其國(guó)有資產(chǎn)不得自行處置、轉(zhuǎn)移、出租或變更用途；社會(huì)辦營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)擁有資產(chǎn)所有權(quán)。

(3)在經(jīng)營(yíng)管理和收入分配方面，非營(yíng)利性社會(huì)辦醫(yī)的收益只能用于自身發(fā)展，不能分紅；營(yíng)利性社會(huì)辦醫(yī)所得收益可用于投資者經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

(4)其他方面，實(shí)行第三方監(jiān)督。嚴(yán)厲打擊挪用中醫(yī)藥事業(yè)經(jīng)費(fèi)、不合標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)置中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的、獲得基本醫(yī)療定點(diǎn)資格卻不按規(guī)定提供基本醫(yī)療服務(wù)等行為。

2政策特點(diǎn)分析

2.1各界對(duì)社會(huì)辦醫(yī)的認(rèn)識(shí)有所提高

各界對(duì)“社會(huì)辦醫(yī)”并不陌生，但真正重視是在新醫(yī)改啟動(dòng)后。來(lái)自四川省衛(wèi)生計(jì)生委的資料顯示，四川省2010年、2011年、2014年民營(yíng)醫(yī)院機(jī)構(gòu)數(shù)分別是505、658、1 070所，床位數(shù)分別為26 774、36 299和76 000張。與2010年相比，2011年民營(yíng)醫(yī)院數(shù)量增加了153所，增幅為30.30%；2014年增加了565所，增幅高達(dá)111.88%。床位由26 774張?jiān)黾拥?.6萬(wàn)張，增幅為183.86%。按當(dāng)前規(guī)劃，到2017年，四川省社會(huì)辦醫(yī)的床位數(shù)和服務(wù)量要達(dá)到全省總量的25%；到2020年，社會(huì)辦醫(yī)每千常住人口床位數(shù)達(dá)到1.50張，即床位數(shù)將增加5.36萬(wàn)張，社會(huì)辦醫(yī)將得到更廣闊的發(fā)展空間[5]。四川省社會(huì)辦醫(yī)數(shù)量高速增長(zhǎng)，與各界對(duì)社會(huì)辦醫(yī)意義認(rèn)識(shí)的提高有密切關(guān)系。

2.2社會(huì)辦醫(yī)政策依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)清晰化

醫(yī)療服務(wù)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大、成本高、資金回籠期長(zhǎng)，為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)辦醫(yī)真正落實(shí)和執(zhí)行，各地的政策依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)必須清晰化。新醫(yī)改啟動(dòng)后，四川省不斷出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)政策，但這些政策表述含糊，缺乏具體規(guī)定。如多個(gè)政策提出“逐步取消境外資本在四川舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的股權(quán)比例限制”，但并沒(méi)明確該比例。但2012年，政策明確提出“中外合資合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)投資總額原則上不得低于2 000萬(wàn)人民幣，且中方在中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)中所占的股權(quán)比例或權(quán)益不得低于10%”。另外，社會(huì)辦醫(yī)的床位數(shù)、住院服務(wù)量和大型設(shè)備配置比例等都作出具體規(guī)定；對(duì)個(gè)體開(kāi)辦中醫(yī)診所提出具體規(guī)范；制定持續(xù)推進(jìn)中醫(yī)藥和民族衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的具體措施等。

2.3社會(huì)辦醫(yī)政策靈活化

四川省社會(huì)辦醫(yī)政策與時(shí)俱進(jìn)、靈活變化。

(1)在規(guī)劃方面，為做好基層和農(nóng)村衛(wèi)生工作，四川省鼓勵(lì)社會(huì)資金向農(nóng)村和社區(qū)醫(yī)療服務(wù)流動(dòng)；為應(yīng)對(duì)老齡化，引導(dǎo)設(shè)立護(hù)理院、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)。為打破公立醫(yī)院對(duì)高水平、綜合性醫(yī)療的壟斷，“十二五”期間，在成都三級(jí)綜合醫(yī)院設(shè)置規(guī)劃增加數(shù)中預(yù)留1～2所民營(yíng)三級(jí)綜合醫(yī)院、2～3所上規(guī)模的三級(jí)中外合資合作(外商獨(dú)資)綜合醫(yī)院。

(2)在準(zhǔn)入方面，從不允許境外獨(dú)資進(jìn)入四川省醫(yī)療服務(wù)行業(yè)，到允許我國(guó)香港地區(qū)資金在成都以獨(dú)資形式設(shè)立醫(yī)院。這與2013年上海自貿(mào)區(qū)允許設(shè)立外資獨(dú)資醫(yī)療機(jī)構(gòu)遙相呼應(yīng)[6]。

(3)在人才培養(yǎng)方面，加強(qiáng)中醫(yī)藥注冊(cè)醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)管理，鼓勵(lì)中醫(yī)藥注冊(cè)醫(yī)師落基層。鼓勵(lì)個(gè)體開(kāi)辦中醫(yī)診所，設(shè)置中醫(yī)坐堂醫(yī)診所。

(4)醫(yī)保方面，將符合條件的非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保定點(diǎn)范圍，并適當(dāng)提高中醫(yī)藥報(bào)銷(xiāo)比例。

3建議

3.1認(rèn)識(shí)社會(huì)辦醫(yī)的重要性，明確其地位和作用

社會(huì)各界特別是政府，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)辦醫(yī)的重要性是引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)行業(yè)的關(guān)鍵。雖然改革開(kāi)放至今，我國(guó)社會(huì)辦醫(yī)經(jīng)歷了一個(gè)不斷完善、補(bǔ)充和形成配套文件的發(fā)展過(guò)程[7]。但是對(duì)社會(huì)辦醫(yī)的認(rèn)識(shí)仍有待提高，必須打破“無(wú)限政府”傳統(tǒng)管理思維的影響，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)辦醫(yī)在整個(gè)醫(yī)療服務(wù)體系中的地位和作用。

3.2因地制宜，選擇不同的社會(huì)辦醫(yī)模式

處理好公立醫(yī)院和民營(yíng)醫(yī)院的關(guān)系，讓前者回歸公益性，后者提供多層次、高水平的醫(yī)療服務(wù)，是社會(huì)辦醫(yī)的前提[8]。此外，還要依據(jù)四川省各地經(jīng)濟(jì)條件不同，應(yīng)因地制宜，選擇合適的社會(huì)辦醫(yī)模式。在成都平原城市群等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、社會(huì)資本較為雄厚的地區(qū)，鼓勵(lì)提供營(yíng)利性的非基本醫(yī)療服務(wù)或高端醫(yī)療服務(wù)；在川東北城市群等醫(yī)療資源水平一般或稀缺的地區(qū)，鼓勵(lì)提供非營(yíng)利的基本醫(yī)療服務(wù)。

3.3促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，為社會(huì)辦醫(yī)創(chuàng)造良好環(huán)境

放開(kāi)醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的政策限制，鼓勵(lì)醫(yī)務(wù)人員正常流動(dòng)。進(jìn)一步放寬境外資本辦醫(yī)的限制，如降低中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)和外資醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投資額度限制。當(dāng)前規(guī)定境外資金在四川省舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，投資總額原則上不低于2 000萬(wàn)人民幣，已經(jīng)超出了開(kāi)辦小型診所所需資金，實(shí)際上將外資限定為只能舉辦大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)，不利于境外有發(fā)展前景的小規(guī)模醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)入。

參考文獻(xiàn)

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(編輯馬蘭)

* 基金項(xiàng)目：2015年廣東省中醫(yī)藥局重點(diǎn)課題(20154005)

【中圖分類(lèi)號(hào)】R197

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B

【文章編號(hào)】1672-4232(2016)02-0026-03

【DOI編碼】10.3969/j.issn.1672-4232.2016.02.009

通信作者：龐震苗(1976-)，女，碩士研究生，副教授；研究方向：社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、醫(yī)院管理。

收稿日期：2015-09-22