創(chuàng)新法治政府建設的有效路徑

吳先超，張媛媛

（武漢理工大學政治與行政學院，武漢　430063）

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創(chuàng)新法治政府建設的有效路徑

吳先超，張媛媛

（武漢理工大學政治與行政學院，武漢430063）

〔摘要〕黨的十八大及十八屆三中全會提出到2020年我國要基本建成法治政府，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進。目前，法治政府建設并非一帆風順，實踐中還存在著如民眾法治觀念尚未普及、法律在執(zhí)行過程中受阻、法治政府建設缺乏動力支撐、公眾參與效果不佳等諸多問題，嚴重影響了法治建設進程。為此，我們應從立法、司法等方面著手，樹立正確的法治理念，完善法律法規(guī)制度建設，從嚴執(zhí)法，擴大公民的參與度，注重與國際接軌，共同推動法治政府建設。

〔關鍵詞〕法治政府；依法行政；依法執(zhí)政；公眾參與

黨的十八大明確提出到2020年我國要基本建成法治政府。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，要加強社會主義民主政治制度建設，進一步加快法治中國的建設步伐，強調(diào)權力運行制約和監(jiān)督體系的地位，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。

從黨的十一屆三中全會提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，到2013年黨的十八屆三中全會提出的一系列法治政府建設的具體要求，可以看出，我國的法治政府建設一直處于層層遞進、不斷深入的過程。從一開始的“十六字”方針，到現(xiàn)在涉及經(jīng)濟、政治、文化等國家諸多層面的一系列方針、政策，足以證明國家對于法治及法治政府建設的重視。

一、“法治政府”是我國法治建設中的重要組成部分

“法治”一詞是先秦時期法家的政治思想，其本質是以法治國。與法家主張的“強調(diào)法律制度在國家治理中的權威地位”、“君主用法律統(tǒng)治臣下和民眾”不同，現(xiàn)代國家治理中的法治主要是指“法律的統(tǒng)治”，即用法律來規(guī)范國家的立法、司法、行政等活動。意大利國家行政學院的瑪利亞·費拉雷塞教授引用《牛津英語詞典》中對法治的定義，指出“法治”是運用法律，統(tǒng)治所有社會成員（包括公務員）的一種原則〔1〕。眾所周知，優(yōu)秀的、立足本國實情的法律對一個國家的興衰有著非同尋常的意義，那么，何為優(yōu)秀的、有成效的“法治”手段？那就是“良法善治”。所謂良法，就是各種管理措施中最優(yōu)的辦法；所謂善治，就是最好的國家治理〔2〕?？梢姡胺ㄖ巍本褪侵赣米顑?yōu)的方法、法律，管理國家政治、經(jīng)濟、文化等方面的措施，使國家的各項事業(yè)能夠在法的范圍內(nèi)進行，并有效率、有保證地運轉。

“法治政府”是我國法治建設中的重要組成部分，其對立面是“人治政府”，人治政府的一切決定權都建立在個人或少數(shù)人的意志之上，法治政府則要求政府的一切行政活動只能在法律的規(guī)范和制約下進行，防止行政權力的擴張和濫用，實現(xiàn)和保障公民、法人以及其他組織的合法權益。與立法、司法機關相比，作為行政機關的政府的運作范圍更加廣泛，涉及的內(nèi)容也更加豐富，并且其制定的大部分政策、措施等都是直接面向社會大眾的，所以，政府的行為活動在“法治”的框架內(nèi)進行便顯得尤為重要。孟德斯鳩曾經(jīng)說過，沒有制約的權力必然導致腐敗，一旦政府失去約束，肆意妄為，那就相當于“潰堤”，后果也將不堪設想。但對政府權力的制約并非一件容易之事，正因為如此，過去一個多世紀以來，追求“法治政府”的夢想成為世界的潮流〔3〕。

二、當前我國法治政府建設中存在的主要問題

經(jīng)過多年的努力，我國的法治政府建設在一些重點領域取得了重要的成績，為我國全面建成小康社會奠定了堅實的基礎，但目前仍不同程度地存在一些不足，面臨著許多挑戰(zhàn)。

（一）法治理念尚未形成普遍共識

近年來，我國在法治宣傳、普法教育等方面取得了很不錯的成績，但是社會公眾的法治觀念和守法意識仍舊比較薄弱，“人治”觀念在一些人頭腦中仍然根深蒂固地存在著。眾所周知，“人治”是與“法治”相對立的一個概念，這兩個概念的分歧點在于，國家的治理主要是依靠人的意志還是法律的意志。前者認為國家應該由個人或少數(shù)具有絕對權威的君主來進行統(tǒng)治，法律僅被作為一種統(tǒng)治者實現(xiàn)和維護其權威的工具和手段，因此，法律常常屈服于統(tǒng)治者的權力之下；后者則認為應通過具有強制性的法律來統(tǒng)治國家，使國家一切公共權力都服從于法律，國家的一切行政機關都依法建立，并接受法律的監(jiān)督，法律是至高無上的，并且法律具有一般性和確定性，即一旦確立，對于全體社會成員都具有普遍的約束力。但在現(xiàn)實中，相當一部分人的法治觀念仍舊很薄弱，主要表現(xiàn)為：第一，一些國家公務員，特別是領導干部，在執(zhí)行公務時依舊存在著“權大于法”的觀念，并沒有深刻認識到手中的權力是人民賦予的這一重要理念，而我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”這表明“國家的一切權力來源于人民”是憲法的基本精神，全心全意為人民服務則是政府部門的權力合法性來源。法治政府是按法治的精神和原則運作的政府，更應體現(xiàn)憲法的精神，全心全意為人民服務。第二，一些公職人員對法律沒有應有的敬畏、尊崇心理，“法律”這一上層建筑，是保證社會穩(wěn)定發(fā)展的重要支撐，對于國家各項事業(yè)的發(fā)展不僅具有指導作用，更重要的是其具有制約、規(guī)范作用，它將全體公民的行為限制于一個規(guī)定的范圍內(nèi)，使其一切行為在法律的約束下進行。而公務員作為依法納入國家行政編制的工作人員，其行為對社會大眾具有示范作用，如果公務員都超越法律辦事，必定會對大眾造成惡劣的影響，對社會也將造成不可估量的損失。第三，有些群眾一發(fā)生糾紛就上訪，一有官司就想方設法托關系、走后門，忽視了法律對公民合法權利的保護。這也從一個側面反映了該類人群法律意識非常淡薄，沒有樹立應有的法律程序觀念。在日常生活中，一有問題就上訪告狀，實際上是將希望寄托于“包青天”式的領導身上；在遇到官司的時候，總是想著通過托關系、走后門的方式將大事化小、小事化了，實為對現(xiàn)有法律規(guī)范的輕視或無視，上述種種對于建設法治社會形成了一定的阻力。

（二）法律在執(zhí)行過程中受阻

多年來，一些群眾甚至學者將中國在改革開放后遇到的許多問題歸因于立法滯后及制度缺失，認為“只要有了法律，一切問題即可迎刃而解”〔4〕。實際上，著眼于我國當代國情建立的中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。這一體系以憲法為基礎，結合相關法等多部法律，形成了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次、多個等級的法律規(guī)范。但是，我們也應清楚地看到，在法律實施的過程中，許多法律規(guī)范并沒有得到很好的落實，違背了其制定時的初衷。習近平總書記在《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》中指出，一些地方和部門中依然存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象；一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法，這些行為都嚴重損害了國家的法治權威。例如，近年來，我國食品安全屢次出現(xiàn)事故。民以食為天，對于人民至關重要的、息息相關的食品安全，一旦出現(xiàn)事故，必然會嚴重威脅到人民群眾的生命安全。實際上，我國已有嚴格的食品安全法，并且有專門的食品安全管理部門，但在實踐中，問題依舊層出不窮，甚至在執(zhí)法過程中，一些行政機關受到部門利益的驅使，一次又一次變通法律從中牟取利益，對法律沒有足夠的重視，使得法律在執(zhí)行過程中變得面目全非。

（三）法治政府建設缺乏動力支撐

多年來，通過多方面的努力，我國在法治政府建設方面取得了令人矚目的成就，形成了行政驅動型的法治政府建設模式，但是，如今這一模式在現(xiàn)實運行中出現(xiàn)了一些問題，例如，在法治政府建設過程中，這一模式太突出政府的主導作用，而忽視了立法、司法等其他相關部門的重要作用。法治社會的基本要素是法治政府，但建設法治社會絕不能僅僅局限于法治政府的建設，除了堅持依法行政外，還應在公民監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督等諸多方面有所建樹。再者，應調(diào)動其他相關部門，使其加入到法治建設的隊伍中去，讓法治因子在社會大環(huán)境中涌動，逐步建成多元一體格局的法治社會。但是行政驅動的法治政府建設模式會導致立法、司法等領域有時被排除在法治社會建設之外，使法治政府建設缺乏動力支撐，這已成為當前法治政府建設的瓶頸。

（四）公眾參與效果不佳

政治參與是公民以其政治權利和資格，通過影響政治權力及其作用，最終實現(xiàn)其利益的重要方式〔5〕。同時，政治參與也是實現(xiàn)社會主義民主的重要方式。近年來，我國廣開政治參與渠道，實現(xiàn)了政治參與方式的多樣化，出現(xiàn)了很多新方式，并在此方面取得了很大的進步。但是，我國政府重大決策的公眾參與程度依然較低，公共參與行政的領域也有一定的局限性，導致公眾參與效果并不理想，具體表現(xiàn)在：一是有些地方政府不太信任社會大眾，對于一些與人民生活息息相關的公共決策依舊沒有做到廣泛聽取社會大眾的意見，例如，個別地方發(fā)生的暴力拆遷事件，導致政府與社會大眾的矛盾有所激化，嚴重破壞了政府在社會大眾心目中的形象；二是有些地方政府網(wǎng)站、“市長信箱”等公眾表達意見的方式并沒有起到應有的作用，很多地方政府“市長信箱”、“市長熱線”等經(jīng)常出現(xiàn)連接失敗等問題；三是有些地方政府信息公開不全面、不詳細，加大了公眾參與的難度；四是有些地方政府缺乏公眾參與的風險評估體系，對于一些社會關注度高、極易引起社會沖突的建設項目沒有給予足夠的重視，使之易發(fā)展成群體性事件，最終對社會穩(wěn)定造成一定的影響。

三、完善法治政府建設的有效路徑

針對法治政府建設中存在的種種不足，我們應努力探尋解決問題的有效途徑，切實為我國全面建成小康社會奠定堅實的基礎。

（一）加大法治宣傳力度，樹立正確的法治理念

黨的十八大提出，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。這不僅是對廣大領導干部的要求，同時也是對人民群眾的要求。要樹立正確的法治理念，不僅要采取各種措施加大法治宣傳力度，而且也要培養(yǎng)國家公職人員樹立依法行政、依法執(zhí)政的理念，將個別地方的“暴力執(zhí)法”等不當行為扼殺在搖籃里，使法治觀念深入人心，使領導干部和民眾處處依法辦事，為法治政府的建設營造良好的社會氛圍。

建立完善的法治宣傳體制機制是法治政府建設的重要環(huán)節(jié)，切實有效的宣傳和教化能幫助國家行政人員塑造正確的行政倫理價值取向，有力地維護法治的社會權威和社會影響力。增強法治宣傳的實效性必須遵循宣傳教育的基本規(guī)律，即形成法治體系的內(nèi)在認同感和強化法治執(zhí)行的有效性，縮減法治執(zhí)行的彈性。第一，行政人員的法治認同感來源于對社會主義法治體系的深刻認識和內(nèi)在敬畏，在法治宣傳的過程中要充分展現(xiàn)社會主義法治體系的優(yōu)越性，使行政人員在法治認識上有一個質的提高；第二，將嚴格執(zhí)法、違法必究作為行政體制內(nèi)部追責機制的出發(fā)點，強調(diào)紅線意識，任何行政違法行為必將受到法律的嚴厲懲罰；第三，將法治宣傳內(nèi)化為行政部門工作的一部分，通過春風化雨、潤物無聲的形式，逐漸提高全體行政人員的法治自覺意識。

（二）加強立法，完善法律法規(guī)，推進相關制度建設

唯物辯證法認為，事物之間都是普遍聯(lián)系的，實現(xiàn)法治這一目標，不應僅僅局限于政府建設，而應將其擴大到各個相關領域，使各部門的工作都能夠在法律的范圍內(nèi)進行，從而更好地促進法治政府的建設。立法部門制定的法律應以當時的政治、經(jīng)濟條件為依據(jù)，并且在社會可接受的范圍內(nèi)，切不可“假、大、空”，要使國家各項事業(yè)都有法可依；司法、行政機關都應在相應的法律范圍內(nèi)辦事，嚴于律己，為廣大群眾起好模范帶頭作用。法治建設是一項深刻而重大的涉及“法治國家、法治社會、法治政府”三方面的改革，因此，必須明確：法治政府與法治社會兩者之間并不是此消彼長的關系，法治政府為社會的安定和發(fā)展創(chuàng)造基本條件。法治社會的發(fā)展需要靠法治政府提供保障，法治政府的權威需要憑借法治社會加以維護，法治政府與法治社會二者相互促進、共同發(fā)展。并且，就法治國家、法治政府、法治社會三者來講，法治國家需要法治政府來運營，法治政府需要法治社會提供社會氛圍，法治社會則需要法治國家提供保障，三者相輔相成、缺一不可。三者之間的有效運轉、相互促進，離不開完善的相關法律法規(guī)，為此，必須下大力氣推進法律制度建設，尋求動力支撐，這樣才能更好地助推法治政府建設再上新臺階。

（三）強化行政執(zhí)法，從嚴執(zhí)法，公開透明

當前，學界普遍認為，法治政府建設的核心價值在于實現(xiàn)民主政府、有限政府、透明政府、責任政府等四種政府形式，而這四種政府形式的共同特點就是要強化行政執(zhí)法，加強對行政權的監(jiān)督。嚴格執(zhí)法的實現(xiàn)方式主要有兩種：第一種是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督以及審查，這種方式在一定程度上易忽視公眾的知情權，從而導致行政違法行為的產(chǎn)生。第二種方式是以行政程序來規(guī)范行政權力，這種方式要求政府運作過程必須透明、信息必須公開等。我國自1987年實施政務公開制度以來，就要求行政執(zhí)法人員在工作中不應有選擇性地公開信息，應讓公民有廣泛的知情權。

“陽光是最好的防腐劑”，陽光透明的政府同時也被認為是最有利于防止行政權力的腐敗和濫用的政府，既然公開和透明被賦予如此高的使命，那么，強力推行，必定會對法治政府建設起到巨大的推動作用，同時也會讓法治社會建設的進程加快推進。

（四）加大公民參與度，提高參與的實效性

公眾參與對建設法治政府的作用不可估量，在法治政府建設過程中，應建設一個全民共同參與的法治政府，重視基層群眾的參與，充分尊重其社會成員的權利。如在村委會主任的選舉活動中，我們必須充分調(diào)動廣大村民的參與積極性，讓村民做到對干部的選舉工作心中有數(shù)，暢所欲言，發(fā)表自己的意見，真正選出能帶領群眾致富的帶頭人。這不僅對完善我國的基層民主制度具有重大的意義，同時必將推動我國政治民主進程的發(fā)展。

隨著法治政府建設的不斷深入，一方面，要充分尊重公眾參與的權利。人民群眾在法治建設中居于主體地位，建設法治政府說到底，就是要建設一個有限的、服務的、誠信的、責任的、人本的并且為廣大社會群眾謀福利的政府，就是能夠讓廣大人民群眾享受法治建設的成果；另一方面，要完善各種公眾參與機制，疏通各種公眾參與渠道，使公民的知情權、表達權、質詢權、監(jiān)督權得到有效保障。隨著科學技術的進步，公眾參與方式出現(xiàn)多樣化的特征，不少行政機關也通過互聯(lián)網(wǎng)等方式拓寬公民參與渠道，使更多的群眾能夠為國家的建設出謀劃策。法治政府建設要緊跟時代步伐，不斷擴大參與渠道，讓更多的群眾參與到法治政府的建設中來，不斷提高公眾參與的實效性。

（五）積極參與國際事務，共建法治政府

當前，民眾間的交流已日趨國際化，區(qū)域一體化和全球化已成為世界發(fā)展的基本態(tài)勢，這也對我國的法治建設提出了新要求。意大利國家行政學院瑪利亞·費拉雷塞教授在2014年中國—歐盟政府管理高層法治建設論壇中指出，自17世紀以來，許多法治觀已不適應當前的局勢，片面的觀念終將會被一種更為開闊的全球法治觀所取代。當前，我國的國際地位日益提升，國際事務參與度也在不斷提高，在這一背景下，法治政府建設必須做到“內(nèi)外兼修”并重，即在堅持主權原則的前提下，一方面，要積極參與國際法律事務規(guī)則的制定和執(zhí)行，廣泛地與相關國家及國際組織合作，為和諧的世界大環(huán)境出謀劃策；另一方面，在對外法的制定和執(zhí)行過程中，既要考慮對外法律和政策對本國的影響，也要充分考慮本國的法律和政策在國外的效應，真正樹立起一種負責任的法治大國的形象，與國際接軌，共建法治政府。

綜上所述，雖然我國的法治政府建設仍然面臨著不少問題，任重而道遠，但我們不能遇到問題就退縮，就停止建設的步伐，應堅持法治國家、法治社會、法治政府的三位一體全面建設，采取有力且有效的措施。建設社會主義法治國家、法治政府，必須將依法行政作為法治建設的切入點，將法治從制度上的強制約束內(nèi)化為個人和組織的自覺行動。只有讓每個公民都樹立正確的法治理念，自覺地在法治框架內(nèi)行使權利、履行義務，才能夠真正地把依法治國基本方略落到實處，建成社會主義法治國家，讓全國人民共享社會主義法治建設的成果，也必定能為全面建設法治政府這一重大目標提供巨大的動力支撐。相信在不遠的將來，我國一定可以成為一個法治強國，必將能夠為全球政治文明發(fā)展作出巨大的貢獻。

〔參考文獻〕

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〔2〕江必新，鄭禮華.全面深化改革與法治政府建設的完善〔J〕.法學雜志，2014（1）：1-14.

〔3〕鄭方輝，盧揚帆.法治政府建設及其績效評價體系〔J〕.中國行政管理，2014（6）：26-31.

〔4〕張廷栓，張連軍.法治政府建設面臨的問題與推進〔J〕.改革與發(fā)展，2014（3）：14-17.

〔5〕王浦劬.政治學基礎〔M〕.北京：北京大學出版社，2014：7.

責任編輯李雯

〔作者簡介〕吳先超（1976-），男，湖北利川人，武漢理工大學政治與行政學院副教授，主要研究方向為心理健康教育。張媛媛（1989-），女，回族，新疆昌吉人，武漢理工大學政治與行政學院2014級碩士研究生，主要研究方向為政治學理論。

〔收稿日期〕2016-02-11

〔中圖分類號〕D63

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）02-0082-04