堅(jiān)持問題導(dǎo)向 突出執(zhí)法惠民
——江蘇省綜合行政執(zhí)法體制改革探索

● 江蘇省編辦

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堅(jiān)持問題導(dǎo)向 突出執(zhí)法惠民
——江蘇省綜合行政執(zhí)法體制改革探索

● 江蘇省編辦

江蘇省貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，將綜合行政執(zhí)法體制改革與行政審批制度改革配套、協(xié)調(diào)推進(jìn)，突出問題導(dǎo)向，堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、分類推進(jìn)、重點(diǎn)突破，有效地促進(jìn)了資源整合，推動(dòng)了大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

一、找準(zhǔn)問題，明確目標(biāo)

為摸清底數(shù)、找準(zhǔn)問題，江蘇省組織對(duì)52個(gè)省級(jí)機(jī)關(guān)、13個(gè)省轄市、98個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)研，開發(fā)建立了江蘇省行政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)和執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)據(jù)庫。通過調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)主要問題有：一是多頭交叉執(zhí)法。從層級(jí)看，省級(jí)有36支執(zhí)法隊(duì)伍，市平均有35支，縣（市）平均有30支，區(qū)平均有19支。從部門看，有的部門存有多支執(zhí)法隊(duì)伍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇省交通運(yùn)輸領(lǐng)域共有執(zhí)法隊(duì)伍513支，其中省級(jí)有3支，市平均有7支，縣（市、區(qū)）平均有4支。二是多層重復(fù)執(zhí)法。以屬地管理的4100項(xiàng)行政處罰權(quán)為例，除省級(jí)專屬行使的555項(xiàng)外，其余3545項(xiàng)由市縣共同行使。市場(chǎng)監(jiān)管、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)等21個(gè)領(lǐng)域普遍是省設(shè)總隊(duì)、市設(shè)支隊(duì)、縣（市、區(qū)）設(shè)大隊(duì)。同一個(gè)城市，包含市、區(qū)、街道之間也存在多層重復(fù)執(zhí)法的問題，例如城市管理等領(lǐng)域存在市設(shè)支隊(duì)、區(qū)設(shè)大隊(duì)、街道設(shè)中隊(duì)的情況。三是基層力量薄弱。江蘇省2812支行政執(zhí)法隊(duì)伍共有人員編制85047名，平均每支30名，總量雖大但分工太碎，基層力量薄弱。除市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理等領(lǐng)域外，其他都沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍，“條強(qiáng)塊弱”、基層執(zhí)法力量不足的問題突出。這些問題導(dǎo)致了突擊執(zhí)法、任性執(zhí)法、擾民執(zhí)法、交叉扯皮、效率不高，影響了執(zhí)法的公信力，制約了簡政放權(quán)的深入推進(jìn)。綜合執(zhí)法改革，既要治標(biāo)又要治本，不僅要解決現(xiàn)階段執(zhí)法隊(duì)伍存在的問題，還要強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，助力構(gòu)建“集中高效審批、強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的基層治理結(jié)構(gòu)。

基于此，江蘇加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力完善扁平、高效的執(zhí)法體系，將改革目標(biāo)確定為：一是在縱向上按照屬地管理的原則，理順各層級(jí)政府執(zhí)法職責(zé)，構(gòu)建適合地方特點(diǎn)的執(zhí)法職責(zé)體系，解決多層執(zhí)法的問題。省級(jí)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法組織協(xié)調(diào)等，一般情況下不設(shè)專門執(zhí)法隊(duì)伍。執(zhí)法職責(zé)主要由市縣兩級(jí)政府承擔(dān)。市或區(qū)選擇一級(jí)承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立綜合執(zhí)法隊(duì)伍。統(tǒng)籌縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法職責(zé)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)探索綜合執(zhí)法，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)側(cè)重承擔(dān)配合協(xié)助執(zhí)法職責(zé)。二是在橫向上按照整合、綜合的原則，整合相近相似的執(zhí)法職責(zé)資源，綜合設(shè)置執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭執(zhí)法問題。大幅度減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，到2017年基本實(shí)現(xiàn)市縣綜合設(shè)置5-7支執(zhí)法隊(duì)伍。三是在資源配置上按照重心下移、力量下沉的要求，推動(dòng)執(zhí)法力量向基層傾斜，解決基層執(zhí)法力量不足的問題。

二、抓好試點(diǎn)，分類推進(jìn)

根據(jù)確定的目標(biāo)，在省一級(jí)層面，先行撤銷了省工商局經(jīng)濟(jì)監(jiān)督檢查總隊(duì)、省安全生產(chǎn)執(zhí)法總隊(duì)等3支執(zhí)法隊(duì)伍，其他執(zhí)法隊(duì)伍通過整合、轉(zhuǎn)型、下放等方式逐步改革到位，原則上不再保留省級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍。江蘇省共明確了8個(gè)國家級(jí)試點(diǎn)，8個(gè)省級(jí)試點(diǎn)。試點(diǎn)分三種類型推進(jìn)：一是部門內(nèi)綜合。包含南通、常州、鹽城、徐州、蘇州、泰州、淮安、宿遷、連云港、昆山、泰興、沭陽等12個(gè)試點(diǎn)市縣在交通運(yùn)輸、農(nóng)林、資源環(huán)境、商務(wù)、安全生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共衛(wèi)生、海洋與漁業(yè)等領(lǐng)域整合歸并現(xiàn)有的多支執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門一支隊(duì)伍”。例如昆山市交通運(yùn)輸局按照“撤一建一”原則，撤銷運(yùn)政稽查大隊(duì)，成立交通運(yùn)輸?shù)缆肪C合行政執(zhí)法大隊(duì)，整合公路管理、運(yùn)輸管理、機(jī)動(dòng)車維修管理等3個(gè)部門的執(zhí)法職責(zé)和力量，全面履行道路交通運(yùn)輸行政綜合執(zhí)法工作，形成“上路執(zhí)法一輛車、處理問題一班人、出了問題找一家”的道路綜合執(zhí)法體系。綜合執(zhí)法大隊(duì)成立后，共查獲各類違法違規(guī)案件10464起。徐州市撤銷了市商務(wù)局原承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的3個(gè)內(nèi)設(shè)處室和1個(gè)事業(yè)單位，成立了一支商務(wù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一承擔(dān)3個(gè)城區(qū)和開發(fā)區(qū)商務(wù)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法職責(zé)。二是跨部門綜合。包含南京、常州、南通、鹽城、徐州、蘇州、無錫、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州、淮安、宿遷、連云港、昆山、泰興、沭陽等16個(gè)試點(diǎn)市縣在深化市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，又在城市管理、商務(wù)、旅游園林等領(lǐng)域探索實(shí)行跨部門綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍”。例如泰興市將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門的整體職能機(jī)構(gòu)以及商務(wù)、糧食主管部門市場(chǎng)流通領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)機(jī)構(gòu)整合到新組建的市場(chǎng)監(jiān)管部門，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法“五合一”。鎮(zhèn)江市整合原旅游局、金山焦山北固山景區(qū)管理委員會(huì)、市園林局（南山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)）的相關(guān)職責(zé)，組建市旅游發(fā)展委員會(huì)，設(shè)立旅游園林執(zhí)法隊(duì)伍，市區(qū)實(shí)現(xiàn)一支隊(duì)伍管旅游園林。通過部門內(nèi)和跨部門綜合，目前如皋市已將改革前的26支執(zhí)法隊(duì)伍整合為環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利、社會(huì)事業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理等6支綜合執(zhí)法隊(duì)伍。三是區(qū)域綜合。在全省范圍內(nèi)20個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和部分街道、開發(fā)園區(qū)探索“一個(gè)區(qū)域一支隊(duì)伍”。例如昆山市張浦鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局通過“確認(rèn)+交辦”的放權(quán)模式，已集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、質(zhì)監(jiān)、社會(huì)保障、文化、公共衛(wèi)生等23個(gè)領(lǐng)域518項(xiàng)行政處罰權(quán)，并與市市場(chǎng)監(jiān)管局張浦分局實(shí)現(xiàn)了一體化管理，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍”。南通市崇川區(qū)在鐘秀街道組建綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一管理區(qū)屬部門下沉到街道的執(zhí)法隊(duì)伍和人員，以街道辦事處為主體開展執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)街道一支隊(duì)伍”。蘇州市工業(yè)園區(qū)設(shè)立了綜合行政執(zhí)法局，探索統(tǒng)一行使市容市政、建設(shè)規(guī)劃、交通水利、國土資源、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)園區(qū)一支隊(duì)伍”。

三、突出重點(diǎn)，務(wù)求實(shí)效

針對(duì)多年來存在的多頭多層重復(fù)執(zhí)法等問題，江蘇省選擇關(guān)系群眾切身利益的市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域作為重點(diǎn)突破，出臺(tái)并實(shí)施了市場(chǎng)監(jiān)管體制改革意見，率先在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域做到了綜合執(zhí)法“六個(gè)一”。一是“一個(gè)部門管市場(chǎng)”。截止到2015年上半年，全省98個(gè)縣（市、區(qū)）均整合原縣級(jí)食品安全辦、工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管部門的職責(zé)以及衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)，組建縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管等市場(chǎng)監(jiān)管工作。實(shí)現(xiàn)“三合一”后，縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)由1865個(gè)減至1337個(gè)，精簡28％；局機(jī)關(guān)工作人員由7359人減至5290人，精簡28％。全省范圍內(nèi)1280個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部成立了食安辦。二是“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。市級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門主要行使市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責(zé)，不再保留執(zhí)法隊(duì)伍。13個(gè)省轄市共撤銷31支執(zhí)法隊(duì)伍，有1991名人員充實(shí)到區(qū)?？h級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門機(jī)關(guān)人員編制統(tǒng)一精簡達(dá)20％，用于充實(shí)基層執(zhí)法力量。在原有的784個(gè)基層工商所的基礎(chǔ)上，共設(shè)置913個(gè)基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局，增加了16％，基層工作人員增加21％，基層分局平均人數(shù)達(dá)12人，實(shí)現(xiàn)了食品安全監(jiān)管、特種設(shè)備安全監(jiān)管等在基層的全覆蓋。統(tǒng)一了縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)識(shí)和執(zhí)法制服，指導(dǎo)各地統(tǒng)一執(zhí)法證件、執(zhí)法程序和執(zhí)法文書，整合市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)信息平臺(tái)，不斷完善市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體系。三是“一套清單管權(quán)責(zé)”。對(duì)市工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門承擔(dān)的98項(xiàng)事權(quán)和縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局承擔(dān)的75項(xiàng)事權(quán)進(jìn)行了明確劃分，確定了市與縣局之間在市場(chǎng)主體登記、質(zhì)量管理、食品藥品監(jiān)管處罰等方面的事權(quán)范圍，明晰了職責(zé)權(quán)限，理順了工作關(guān)系。四是“一個(gè)平臺(tái)管信用”。江蘇省法人庫共歸集199萬戶企業(yè)、370萬個(gè)體工商戶、5000多民辦非企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體的1.8億條信用信息，出臺(tái)了企業(yè)法人、自然人、事業(yè)單位信用監(jiān)管、評(píng)價(jià)和聯(lián)合懲戒的辦法，建立誠信檔案、黑紅名單、聯(lián)合懲戒制度，實(shí)施信用分類監(jiān)管。五是“一個(gè)中心管檢測(cè)”。整合質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、糧食等部門的各類技術(shù)資源，組建綜合性檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)。六是“一套機(jī)制管檢查”。推廣“雙隨機(jī)一公開”抽查機(jī)制，提高執(zhí)法監(jiān)管效能。如昆山市市場(chǎng)監(jiān)管局依托智慧政務(wù)平臺(tái)開發(fā)了市場(chǎng)主體登記信息互聯(lián)互通平臺(tái)，構(gòu)建了市場(chǎng)主體登記信息“市級(jí)平臺(tái)統(tǒng)一推送、市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)一告知、審批執(zhí)法部門統(tǒng)一認(rèn)領(lǐng)反饋”的運(yùn)作體系，實(shí)現(xiàn)了行政許可、日常監(jiān)管、行政處罰信息實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)、實(shí)時(shí)抄告、實(shí)時(shí)留痕。

四、健全機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管

針對(duì)任性檢查、執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公等問題，江蘇省確立了6個(gè)機(jī)制，構(gòu)建新型執(zhí)法監(jiān)管體系。一是依據(jù)監(jiān)管和服務(wù)責(zé)任清單追責(zé)機(jī)制。在編制公布權(quán)力清單、責(zé)任清單的基礎(chǔ)上，明確追責(zé)情況，嚴(yán)格問責(zé)追究，做到有職必有權(quán)、有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)等。二是雙隨機(jī)抽查機(jī)制。以“一表兩清單、兩庫一平臺(tái)”為主要內(nèi)容，制定統(tǒng)一執(zhí)法檢查表格、隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、簡政放權(quán)事中事后監(jiān)管責(zé)任清單，建立隨機(jī)抽查對(duì)象庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫和統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管信息平臺(tái)，隨機(jī)滾動(dòng)抽取確定執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法人員。江蘇省政府規(guī)定1年內(nèi)對(duì)同一市場(chǎng)主體的抽查原則上不超過2次，抽查總比例不超過5％，從制度上保證了執(zhí)法監(jiān)管的公正性和有效性。以泰州市姜堰區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)349戶市場(chǎng)主體雙隨機(jī)抽查情況為例，合計(jì)發(fā)現(xiàn)問題78戶，占比例22％，而該局此前完成的4次公示信息常規(guī)檢查中，總共才發(fā)現(xiàn)問題41戶。三是獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)機(jī)制。動(dòng)員社會(huì)力量參與執(zhí)法監(jiān)管，堅(jiān)持有投訴必回應(yīng)、有舉報(bào)必調(diào)查，對(duì)查實(shí)的舉報(bào)者予以獎(jiǎng)勵(lì)，解決了執(zhí)法監(jiān)管中的信息不對(duì)稱問題，實(shí)現(xiàn)了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他社會(huì)管理主體的有效銜接和良性互動(dòng)。四是告知承諾聯(lián)合懲戒機(jī)制。在部分市縣試點(diǎn)開展告知承諾聯(lián)合懲戒，實(shí)現(xiàn)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入前，政府部門一次告知、企業(yè)作出信用承諾、部門通過信用信息平臺(tái)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，既大大降低了執(zhí)法成本，又便利了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)有效監(jiān)管、精準(zhǔn)執(zhí)法。洪澤縣通過推行“承諾制”，2015年平均每戶企業(yè)縮短審批時(shí)間4個(gè)工作日，審批效率同比提高達(dá)57.2％，新增注冊(cè)企業(yè)數(shù)同比增長30％。五是重大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)防控機(jī)制。對(duì)于食品藥品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)保等有可能發(fā)生重大區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事故的領(lǐng)域，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)防范，完善應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，保安全、保平安、保穩(wěn)定、防風(fēng)險(xiǎn)。六是嚴(yán)格的監(jiān)管績效評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管職能部門和執(zhí)法人員的監(jiān)督考核，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，規(guī)范執(zhí)法行為，提高監(jiān)管執(zhí)法效能。