政府購買服務(wù)監(jiān)管的個案研究
——以B市助殘項(xiàng)目為例

文/朱曉紅 袁 萱

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政府購買服務(wù)監(jiān)管的個案研究
——以B市助殘項(xiàng)目為例

文/朱曉紅 袁 萱

朱曉紅 ：華北電力大學(xué)人文學(xué)院教授

政府購買服務(wù)工作從理念創(chuàng)新到實(shí)踐的探索，從頂層設(shè)計到構(gòu)建整體執(zhí)行框架，再到細(xì)化落實(shí)，已經(jīng)成為政府轉(zhuǎn)變職能、政社分開的重要路徑，在提升公共服務(wù)績效方面發(fā)揮著重要作用。政府購買社會組織服務(wù)需要建立健全監(jiān)管機(jī)制，即監(jiān)管約束與激勵機(jī)制，以促使社會組織在追求自身效益最大化的同時，最大限度地增進(jìn)政府及社會公眾的利益。

為鼓勵和引導(dǎo)社會力量興辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)殘疾人社會組織健康持續(xù)發(fā)展，為殘疾人提供類別化、個性化服務(wù)，B市政府于2013年6月頒布了《購買社會力量興辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)（組織）服務(wù)暫行辦法》，并于2014年開始針對本市行政區(qū)域內(nèi)舉辦、以服務(wù)殘疾人為主、在市民政部門登記注冊，通過所屬轄區(qū)殘聯(lián)認(rèn)定的民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體和基金會等社會組織購買助殘服務(wù)。通過制定《政府購買社會組織服務(wù)項(xiàng)目》、進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)等程序，B市于2014年確定向40個社會力量興辦的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)購買了14個定向類項(xiàng)目（含39小項(xiàng)）和23個申請類項(xiàng)目，共計62個項(xiàng)目，購買資金總額為1344萬元，其中定向項(xiàng)目達(dá)900余萬元，申請項(xiàng)目400余萬元。23個申請項(xiàng)目于2014年4月25日開始正式實(shí)施，39個定向項(xiàng)目分兩批于2014年5月16日和6月10日分別開始實(shí)施。B市在購買社會組織助殘服務(wù)的項(xiàng)目中，創(chuàng)新開展了監(jiān)管工作，在監(jiān)管主體、監(jiān)管過程、監(jiān)管手段等方面都進(jìn)行了有益的嘗試。

一、助殘項(xiàng)目購買服務(wù)監(jiān)管的創(chuàng)新探索

1.監(jiān)管主體：建立了第三方監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體多元化

第一，引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2014年4月，B市在助殘項(xiàng)目開始前就發(fā)布了“購買助殘服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督與評估項(xiàng)目”招標(biāo)公告，通過招標(biāo)形式選擇獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。招標(biāo)公告中對于投標(biāo)人的資格、招標(biāo)原則以及工作內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。經(jīng)過招標(biāo)、投標(biāo)等過程，一家在民政部登記注冊了民辦非企業(yè)單位，某公益研究中心中標(biāo)，負(fù)責(zé)助殘項(xiàng)目實(shí)施過程中包括宏觀的監(jiān)管機(jī)制設(shè)計以及微觀的監(jiān)管工作。

第二，專業(yè)化的監(jiān)管團(tuán)隊(duì)。借助專業(yè)及人才優(yōu)勢，該公益研究中心組建了項(xiàng)目監(jiān)管團(tuán)隊(duì)。項(xiàng)目監(jiān)管團(tuán)隊(duì)分為管理團(tuán)隊(duì)、專家團(tuán)隊(duì)及執(zhí)行團(tuán)隊(duì)（見表1），其中管理團(tuán)隊(duì)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、管控、推進(jìn)項(xiàng)目工作，并進(jìn)行頂層設(shè)計，包括監(jiān)督團(tuán)隊(duì)設(shè)計、監(jiān)督制度、程序、方法設(shè)計以及監(jiān)管結(jié)果的審核與總結(jié)，管理團(tuán)隊(duì)共設(shè)5人，主要包括社會組織領(lǐng)域、助殘領(lǐng)域的知名學(xué)者與專家。專家團(tuán)隊(duì)與輔助團(tuán)隊(duì)主要負(fù)責(zé)實(shí)際的監(jiān)管工作，其中專家團(tuán)隊(duì)共35名，主要負(fù)責(zé)實(shí)地監(jiān)督與糾錯，進(jìn)行項(xiàng)目中期與末期評估工作。專家來源，一是來自高校及科研院所的社會組織研究領(lǐng)域知名專家教授；二是與助殘領(lǐng)域相關(guān)組織的專家，例如中國殘聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)或工作人員，來自殘疾人協(xié)會的專家，包括智力殘疾人及親友協(xié)會、肢體殘疾人協(xié)會及聾人協(xié)會；三是由大學(xué)生志愿者組成的輔助團(tuán)隊(duì)。輔助團(tuán)隊(duì)共15人，負(fù)責(zé)監(jiān)管工作安排、聯(lián)絡(luò)及抽查，主要來自各高校的大學(xué)生志愿者。中心根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需要，給每個項(xiàng)目配備了5名成員組成的監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，包括專家3人，志愿者2人職責(zé)的分工明確而合理。

表1　第三方監(jiān)督團(tuán)隊(duì)人數(shù)及分工

第三，受益者參與及媒體監(jiān)督。公共服務(wù)的直接受益者，對公共服務(wù)的供給情況最有發(fā)言權(quán)，同時因與個人利益密切相關(guān)，受益人參與監(jiān)督評價的積極性也比較高。在B市項(xiàng)目的監(jiān)管中引入了受益人監(jiān)督與媒體監(jiān)督相結(jié)合的方式，構(gòu)建多元化的監(jiān)督主體。對于公眾監(jiān)督的引入主要通過兩種方式：一是在項(xiàng)目結(jié)束時進(jìn)行公眾滿意度調(diào)查表的設(shè)計與發(fā)放、統(tǒng)計，并將滿意度調(diào)查結(jié)果作為監(jiān)督的重要依據(jù)；二是在項(xiàng)目監(jiān)管過程中，監(jiān)督團(tuán)隊(duì)會抽查社會組織的服務(wù)對象，與服務(wù)對象進(jìn)行面對面訪談與交流，其可針對所享受的服務(wù)情況暢所欲言，服務(wù)對象的感受也同樣會作為監(jiān)管依據(jù)。由此可見，通過定量的滿意度調(diào)查以及定性的訪談，服務(wù)對象的發(fā)言權(quán)得到了保證，其態(tài)度的反饋也成為判定監(jiān)管結(jié)果的重要依據(jù)，公共服務(wù)的對象即受益人被納入了監(jiān)督體系之中。在媒體監(jiān)督方面，B市政府要求項(xiàng)目承接方需在網(wǎng)站、媒體、宣傳頁上以及活動時均進(jìn)行項(xiàng)目信息的實(shí)時公布，通過多種渠道公布信息，實(shí)現(xiàn)媒體的監(jiān)督功能。

第四，政府有效介入監(jiān)督。B市政府將監(jiān)督權(quán)全程委托給第三方，包括監(jiān)督的制度設(shè)計等頂層工作，然而其并未完全退出項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)管，而是作為監(jiān)管的一方行使自身的監(jiān)管權(quán)力。其監(jiān)管權(quán)力的行使主要通過三種途徑：一是政府公職人員作為專家團(tuán)隊(duì)的一員進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督與中期、末期評估；二是項(xiàng)目委托方也會委派專門的政府公職人員進(jìn)行不定期的實(shí)地抽查，了解項(xiàng)目的實(shí)施情況，并做出指導(dǎo)性意見；三是項(xiàng)目同時接受審計和財政部門的監(jiān)督和檢查。

2.監(jiān)管流程：實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管程序與監(jiān)管行為標(biāo)準(zhǔn)化

第一，明確監(jiān)管程序與流程。項(xiàng)目過程監(jiān)督開始前，B市政府委托第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計監(jiān)管程序，并嚴(yán)格按照監(jiān)管程序進(jìn)行過程監(jiān)管。監(jiān)管程序的設(shè)計如圖1所示。監(jiān)管工作開始前，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府共同制定監(jiān)管工作方案，形成監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與手冊，之后監(jiān)督團(tuán)隊(duì)就開始實(shí)施監(jiān)督，項(xiàng)目監(jiān)督過程主要包含兩次隨機(jī)抽查與兩次定期評估，以確保項(xiàng)目實(shí)施階段的全程性監(jiān)管。

在過程監(jiān)管的抽查與評估環(huán)節(jié)也專門制定了抽查與評估流程，為輔助團(tuán)隊(duì)的現(xiàn)場抽查與專家團(tuán)隊(duì)的中期、末期評估提供了程序上的規(guī)范。

第二，規(guī)范監(jiān)管行為。B市制定了監(jiān)管行為規(guī)范，確定監(jiān)管原則，對監(jiān)管主體的行為進(jìn)行規(guī)范。監(jiān)管原則是，評估目的是為了發(fā)現(xiàn)各社會組織在項(xiàng)目運(yùn)作方面存在的問題并給予建議，從而促進(jìn)社會組織能力提升，因此，專家現(xiàn)場需給出具體的督導(dǎo)性意見，要對其進(jìn)行肯定，也要指出其存在的問題。同時，對評估人員的行為規(guī)范詳細(xì)而具體，較為苛刻，例如不能接受項(xiàng)目方或服務(wù)對象包括飲用水在內(nèi)的任何饋贈。

圖1　政府購買服務(wù)項(xiàng)目程監(jiān)管程序

3.監(jiān)管內(nèi)容：設(shè)計科學(xué)的評估指標(biāo)體系

在B市項(xiàng)目實(shí)施過程中設(shè)計了兩次專家團(tuán)隊(duì)的實(shí)地評估，即中期評估與末期評估，中期評估是針對項(xiàng)目實(shí)施過半的社會組織所承接的項(xiàng)目進(jìn)行專家的現(xiàn)場評判，末期評估則是在項(xiàng)目基本完成階段后對項(xiàng)目的評判。第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)購買項(xiàng)目的階段性設(shè)計了評估指標(biāo)，中期評估主要是對項(xiàng)目的過程管理、項(xiàng)目效率以及項(xiàng)目效果進(jìn)行監(jiān)管。在3個一級指標(biāo)下設(shè)有11個二級指標(biāo)、19個三級指標(biāo)對其進(jìn)行具體的衡量，末期評估在此基礎(chǔ)上增加了對于項(xiàng)目滿意度的調(diào)查，以了解社會公眾對項(xiàng)目實(shí)施的態(tài)度。為增加監(jiān)管的科學(xué)性，項(xiàng)目主要采取綜合評分法，根據(jù)4個一級指標(biāo)重要性的不同，給予其不同的權(quán)重，其中包括過程管理的權(quán)重為30％，項(xiàng)目效率的權(quán)重為20％，項(xiàng)目效果的權(quán)重為30％，項(xiàng)目滿意度的權(quán)重為20％。

4.監(jiān)管周期：全過程跟蹤及動態(tài)監(jiān)管

B市的項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管可以說貫穿于服務(wù)遞送階段、介入階段以及完成階段的全過程，主要是通過定期與不定期監(jiān)管方式相結(jié)合實(shí)現(xiàn)全過程的監(jiān)管。定期就是前文提到的中期及末期評估，不定期監(jiān)管則是通過2次隨機(jī)抽查實(shí)地探訪社會組織的服務(wù)情況。所有的定向項(xiàng)目與申請項(xiàng)目的起止時間為2014年4月至2015年3月，4次實(shí)地評估貫穿于項(xiàng)目的始終，且每次抽查與評估都會根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度情況進(jìn)行動態(tài)性監(jiān)管。

除了對實(shí)施過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)也會對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程進(jìn)行控制，方式主要有兩種：一是第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置嚴(yán)格的監(jiān)管時間并告知社會組織；二是社會組織以雙周回報形式上交項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，并將雙周匯報是否按時上交作為考核的一個指標(biāo)納入到監(jiān)管結(jié)果中，對于延遲及嚴(yán)重延遲的項(xiàng)目進(jìn)行反饋與督促。第一次抽查發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重延遲的項(xiàng)目及時得到警示，后續(xù)工作進(jìn)度加快。

5.監(jiān)管手段：多樣化和靈活性的監(jiān)管手段

B市購買服務(wù)過程監(jiān)管中采取了多種靈活性的監(jiān)管手段。首先是現(xiàn)場觀測與非現(xiàn)場觀測相結(jié)合，現(xiàn)場監(jiān)管主要是在項(xiàng)目實(shí)施地進(jìn)行行為觀察，通過對社會組織的服務(wù)情況以及服務(wù)對象感受情況的觀察了解項(xiàng)目的實(shí)施過程。在現(xiàn)場觀測環(huán)節(jié)，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定了抽查訪談提綱以及現(xiàn)場記錄表、評價建議表，以求通過現(xiàn)場觀測真實(shí)地反映監(jiān)督結(jié)果。非現(xiàn)場觀測主要是通過相關(guān)活動材料的查看來對實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)管，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求社會組織對服務(wù)活動開展情況、機(jī)構(gòu)人員情況等資料留存?zhèn)浒?。其次是?nèi)部自我約束與外部約束相結(jié)合。內(nèi)部自我約束是社會組織針對自身服務(wù)情況來開展評價，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計了申請購買項(xiàng)目及定向購買項(xiàng)目的中期考核表，主要考核項(xiàng)目實(shí)施情況和執(zhí)行進(jìn)度，社會組織根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行填寫，這也作為監(jiān)管結(jié)果的依據(jù)。外部約束則是指社會組織以外的監(jiān)管主體對其約束與監(jiān)管，主要包括第三方機(jī)構(gòu)、公眾監(jiān)管、媒體監(jiān)管以及政府監(jiān)管。

6.監(jiān)管結(jié)果使用：資金撥付策略設(shè)計

B市助殘項(xiàng)目實(shí)行“先服務(wù)、后支付”。即分階段購買資金撥付，所謂的分階段指購買資金并不是一次性撥付，而是根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施情況將資金拆分撥付，時間截點(diǎn)是中期評估，根據(jù)B市購買服務(wù)項(xiàng)目規(guī)定，購買資金在項(xiàng)目中期階段先撥付70％，待項(xiàng)目完成后再將剩余30％支付給社會組織。分等級購買資金撥付也是B市的創(chuàng)新性做法，在中期評估階段，根據(jù)評估結(jié)果將項(xiàng)目劃分為不同等級，實(shí)行不同的撥款策略，這是充分發(fā)揮監(jiān)管結(jié)果效用的體現(xiàn)，針對參評的項(xiàng)目并不采取全部撥款，而是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況將其劃分為A、B、C、D四個等級，詳見表2。

表2　分等級購買資金撥付策略

二、助殘項(xiàng)目購買服務(wù)監(jiān)管存在的問題及思考

第一，監(jiān)管主體間權(quán)力不均衡。從監(jiān)管組織管理體制方面來看，盡管B市過程監(jiān)管中容納了不同的監(jiān)管主體，且發(fā)揮了相應(yīng)功能，然而仍然存在監(jiān)管主體權(quán)利不對等問題，可能引發(fā)監(jiān)管權(quán)力的斷裂。第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)際監(jiān)管中更偏重于事務(wù)性與執(zhí)行性，對于監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題沒有決策權(quán)，只能依賴政府的決策，在某種意義上會使第三方監(jiān)管權(quán)力需要通過政府實(shí)現(xiàn)。同時，社會公眾監(jiān)管以及媒體監(jiān)管仍處在比較被動的階段。

第二，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)介入時間晚。第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)是在政府購買服務(wù)合同簽訂后、項(xiàng)目已經(jīng)開始實(shí)施時介入的。承接政府購買服務(wù)的社會組織沒有提前掌握監(jiān)管評估指標(biāo)，其在項(xiàng)目設(shè)計、項(xiàng)目籌劃過程中缺乏指標(biāo)指引，因此，以監(jiān)管提升服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)難以有效達(dá)成。

第三，監(jiān)管成本較高。從監(jiān)管頻率看，項(xiàng)目執(zhí)行周期為一年，期間共有4次實(shí)地監(jiān)管以及不定期的抽查，雖然有效實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)控，但是耗費(fèi)的人力和物力成本較高，同時也一定程度上給社會組織帶來了負(fù)擔(dān)，B市監(jiān)管過程中頻繁的監(jiān)管可能會讓一些社會組織疲于應(yīng)付評估的各項(xiàng)量化指標(biāo)，而不去注重服務(wù)的長期效應(yīng)，或者將大量時間和精力投入到應(yīng)對檢查上。

第四，監(jiān)管未能有效控制購買服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險。從監(jiān)管運(yùn)作來看，一是激勵與約束手段的失衡，在B市監(jiān)管手段的設(shè)計中多以約束與懲罰性的手段為主，激勵性的手段少，而且激勵性手段中缺乏實(shí)質(zhì)性激勵，如資金獎勵等；二是監(jiān)督中缺乏服務(wù)質(zhì)量追究機(jī)制，在B市項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管中存在服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重低下的項(xiàng)目，然而基于合同的關(guān)系已經(jīng)確立，政府只能通過延遲付款的方式促使其服務(wù)質(zhì)量的提升，而無有效措施彌補(bǔ)公共服務(wù)的質(zhì)量要求，也缺乏相應(yīng)的追究機(jī)制。

（作者系華北電力大學(xué)人文學(xué)院教授；華北電力大學(xué)人文學(xué)院研究生）