國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評估：2015

國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目技術(shù)組（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

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國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評估：2015

國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目技術(shù)組
（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

摘 要本文采取實(shí)地調(diào)研法和政策分析法，對2015年度我國重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的年度進(jìn)展進(jìn)行了系統(tǒng)評估，在此基礎(chǔ)上對本年度的11項(xiàng)重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐進(jìn)展總體狀況進(jìn)行了研判，并指出了下一步環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革需要解決的關(guān)鍵問題。

關(guān)鍵詞環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策；中國；2015；年度進(jìn)展評估

注：本研究得到國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目支持，王金南研究員系項(xiàng)目技術(shù)組組長，董戰(zhàn)峰博士系項(xiàng)目技術(shù)組副組長、秘書長。本文在《國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目2015年度總結(jié)報(bào)告》基礎(chǔ)上撰寫。本文執(zhí)筆人主要為：董戰(zhàn)峰、李紅祥、葛察忠、王金南、程翠云等。責(zé)任作者：李紅祥博士。感謝江蘇省、廣東省、四川省、遼寧省、湖北省、湖南省、安徽省環(huán)保廳以及北京市、天津市、黃山市、成都市環(huán)保局等單位對本研究的大力支持。

引言

2015年度環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革宏觀形勢趨好，新常態(tài)下，調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型成為主旋律，供給側(cè)改革在加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力機(jī)制在發(fā)生深刻調(diào)整，尋求經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)的綠色發(fā)展成為各方共識，這些都為加快環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新與實(shí)踐提供了一個(gè)良好的宏觀政策環(huán)境，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)和探索取得很大進(jìn)展，如環(huán)境稅費(fèi)改革實(shí)現(xiàn)突破，排污權(quán)交易試點(diǎn)探索在不斷深化，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不斷健全，環(huán)境資源價(jià)格改革在穩(wěn)步推進(jìn)，綠色金融創(chuàng)新加速等。同時(shí)，隨著改革進(jìn)程推進(jìn)，一些問題在改革進(jìn)程中也暴露出來，既有一些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策本身的不完善問題，更有一系列的制度建設(shè)基礎(chǔ)條件等需要強(qiáng)化，包括政府和市場的邊界定位、規(guī)范的市場環(huán)境、監(jiān)測監(jiān)督能力建設(shè)等。

1　研究方法

本年度的評估方法仍沿循2014年評估采取的方法學(xué)，主要為實(shí)地調(diào)研法和政策分析法。實(shí)地調(diào)研法主要是通過對典型地區(qū)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)和實(shí)踐進(jìn)展調(diào)研，來了解政策最新進(jìn)展、主要做法、問題、需求與政策實(shí)施效果等；政策分析法主要是對2015年出臺和推進(jìn)實(shí)施的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策分門別類進(jìn)行系統(tǒng)研究，分析政策進(jìn)展、面臨的挑戰(zhàn)等。兩類方法相互結(jié)合來評估年度政策變化動(dòng)態(tài)、識別難點(diǎn)問題、研判政策走向。在評估思路上，首先對本年度的11項(xiàng)重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展進(jìn)行分項(xiàng)評估，根據(jù)各項(xiàng)政策進(jìn)展的評估結(jié)果，形成年度環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策總體進(jìn)展的評估結(jié)論。

2　重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評估

2.1環(huán)境財(cái)政政策

環(huán)保投資總額呈逐年增加趨勢。2014年我國環(huán)保投資達(dá)到9575.5億元，相比2013年增長5.96%。環(huán)保投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為1.50%，相比2013年略有下降。從投資口徑看，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資小幅下降，仍是環(huán)境污染治理投資的主要來源，2014年投資額為5463.9億元，工業(yè)污染源治理投資997.7億元，建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”投資3113.9億元，分別占環(huán)境污染治理投資總額的57.06%、10.42%、32.52%。另一方面，盡管財(cái)政投資規(guī)模增加較多，但是還存在機(jī)制不暢、渠道過窄、引導(dǎo)性不夠等問題，需要加快完善“211”環(huán)?？颇?，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政預(yù)算支出模式，加強(qiáng)財(cái)政資金的引導(dǎo)性，健全環(huán)境投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的積極性。

環(huán)保專項(xiàng)資金政策向提高使用績效和針對環(huán)境質(zhì)量改善調(diào)整。2015年中央財(cái)政對環(huán)境保護(hù)的支持力度進(jìn)一步加大。2015年7月9日，為加強(qiáng)水污染防治和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高財(cái)政資金使用效益，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部在整合原江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金的基礎(chǔ)上設(shè)立了新的水污染防治專項(xiàng)資金，并聯(lián)合印發(fā)《水污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》，水污染防治專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持地下水、黑臭水治理等水污染防治項(xiàng)目，向PPP項(xiàng)目傾斜，根據(jù)各項(xiàng)水污染防治工作性質(zhì)，主要采取因素法、競爭性等方式分配，采用獎(jiǎng)勵(lì)等方式予以支持。2015年水污染防治專項(xiàng)資金規(guī)模增加至130億元，62.7億元用于湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)，1.8億元用于遼河水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，5.5億元用于國土江河綜合整治試點(diǎn)，50億元用于“水十條”其他任務(wù)落實(shí)，預(yù)留10億元用于應(yīng)對水污染突發(fā)事件。自2013年開始整合各項(xiàng)大氣污染治理資金形成的專項(xiàng)大氣污染防治資金，規(guī)模也逐年加大，由2013 的50億增加至106億元。2015年8月18日，財(cái)政部、 環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)大氣污染防治專項(xiàng)資金管理提高使用績效的通知》，強(qiáng)調(diào)資金安排突出階段重點(diǎn)工作，年度資金使用重點(diǎn)向燃煤鍋爐改造、散煤替代傾斜，并突出績效導(dǎo)向?？傮w來看，專項(xiàng)資金的使用在逐步優(yōu)化，需要加快建立全面的基于績效導(dǎo)向的專項(xiàng)資金分配機(jī)制與獎(jiǎng)懲機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)與地方環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)改善要求掛鉤，也要?jiǎng)?chuàng)新專項(xiàng)資金的適用方式，發(fā)揮專項(xiàng)資金的引導(dǎo)和杠桿作用，采取設(shè)立環(huán)境基金、向PPP傾斜等方式，調(diào)動(dòng)市場資本的積極性。

2.2排污費(fèi)政策

各地積極落實(shí)國家政策提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。自2014年國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》后，各地積極推進(jìn)落實(shí)提標(biāo)工作，調(diào)整幅度不一。如北京調(diào)整后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高出6～8倍、天津高出4～6倍；河北分三步調(diào)整至通知要求的2～5倍，上海分三步調(diào)整至2.5～6.5倍，江蘇分兩步調(diào)整至3～4倍，山東分兩步調(diào)整至2.5～5倍（SO2和NOx），湖北分兩步調(diào)整至1～2倍。從調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的范圍看，除國家規(guī)定的四項(xiàng)主要污染物外，浙江、山東、河南、寧夏四省全面提高了廢水、廢氣所有污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)；黑龍江提高了煙塵和懸浮物的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；天津提高了煙、粉塵收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；湖北提高了總磷收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；廣西提高了煙塵收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。一些地方積極推進(jìn)精細(xì)化的差異性排污收費(fèi)，以更有效激勵(lì)企業(yè)污染減排，如天津市根據(jù)污染物排放濃度設(shè)定了7個(gè)階梯的差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；上海市設(shè)定了4個(gè)階梯的差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。從排污費(fèi)征收金額看，盡管主要污染物總量下降，但是排污收費(fèi)額在增加。2014年已經(jīng)實(shí)施調(diào)標(biāo)的北京排污費(fèi)增加2.47億元，同比增長745%，增幅全國最高；天津排污費(fèi)增加1.9億元，增長103%；浙江排污費(fèi)增加1.3億元，增長14%。此外，寧夏排污費(fèi)增加0.9億元，增長43%。上述四省因提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，排污費(fèi)應(yīng)增加9億元，扣除污染物排放量下降減少收費(fèi)2.86億元，實(shí)際增加6.16億元。針對VOCs排放收費(fèi)試點(diǎn)本年度啟動(dòng)。

2.3生態(tài)補(bǔ)償政策

生態(tài)補(bǔ)償探索積極推進(jìn)，政策調(diào)控范圍不斷擴(kuò)大，體系不斷健全，在生態(tài)保護(hù)中的作用越來越重要。一是國家重點(diǎn)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍擴(kuò)大、額度增加。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣市已達(dá)512個(gè)，在2014年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額下達(dá)480億元的基礎(chǔ)上，2015年中央財(cái)政預(yù)算安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付509億元。2008—2015年，中央財(cái)政累計(jì)下?lián)車抑攸c(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付2513億元。二是地方流域生態(tài)補(bǔ)償探索在不斷推進(jìn)，但是跨省流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展仍然緩慢。全國17個(gè)省份推行了省域內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償，但是跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)仍主要為新安江流域，2014年新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)期滿，2015年啟動(dòng)了第二輪試點(diǎn)工作。三是一些地方開展了空氣質(zhì)量補(bǔ)償試點(diǎn)探索，主要是通過財(cái)政資金獎(jiǎng)懲的方式來激勵(lì)地方政府進(jìn)行空氣質(zhì)量改善，山東省、湖北省以及河北邯鄲市、貴州貴陽市開展了試點(diǎn)，這是生態(tài)補(bǔ)償在空氣質(zhì)量管理中一種新形式的探索，實(shí)質(zhì)上是創(chuàng)新運(yùn)用財(cái)政政策工具來促進(jìn)地方政府更好地實(shí)施環(huán)境質(zhì)量改善。四是中央財(cái)政對草原牧業(yè)生態(tài)補(bǔ)償力度進(jìn)一步加大。中央財(cái)政補(bǔ)貼對牧民實(shí)行草原禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧草良種補(bǔ)貼和牧民生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼達(dá)到166.49億元，比上年增加8.8億元，并開始實(shí)施績效評價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)模式，支持草原牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。至于海洋生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償，則仍處于探索階段。下一步需要加快出臺有關(guān)立法文件和技術(shù)指引，進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，強(qiáng)化市場手段的創(chuàng)新運(yùn)用，重視對弱勢群體的補(bǔ)償和生態(tài)效益服務(wù)內(nèi)在價(jià)值的補(bǔ)償。

2.4排污權(quán)交易政策

排污權(quán)有償使用與交易政策探索在深化。一是國家《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》出臺，這是本年度排污權(quán)有償使用和交易政策的一個(gè)重要進(jìn)展，是繼《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》后出臺的第二個(gè)關(guān)于排污權(quán)交易的國家規(guī)章，也是第一個(gè)關(guān)于排污權(quán)交易的國家層面的具體管理辦法，過去排污權(quán)出讓收入由于缺乏相關(guān)規(guī)定，造成資金使用不規(guī)范、資金難以甚至無法使用等問題，文件的出臺在一定程度上解決了該問題，規(guī)定排污權(quán)出讓收入屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方財(cái)政一般預(yù)算管理，統(tǒng)籌用于污染防治。二是排污權(quán)交易試點(diǎn)繼續(xù)深化。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，11個(gè)省市已發(fā)布72項(xiàng)各類管理文件，涉及有償使用、交易管理辦法及細(xì)則、基準(zhǔn)價(jià)格、收入使用管理、排污權(quán)分配確定、交易程序及規(guī)則、實(shí)際排污量核定、排污權(quán)儲備、排污權(quán)抵押貸款等方面，11個(gè)試點(diǎn)地區(qū)基本上建立了較為健全的排污權(quán)交易政策體系，一些關(guān)鍵技術(shù)問題探索在深化。三是試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易量穩(wěn)步增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，山西省累計(jì)完成排污權(quán)交易272宗，總成交金額85 127萬元；內(nèi)蒙古共有70家企業(yè)成功進(jìn)行了排污權(quán)交易，交易金額逾9000萬元；截至2015年10月底，浙江全省已累計(jì)開展排污權(quán)有償使用15 833筆，繳納有償使用費(fèi)37.88億元；排污權(quán)交易6466筆，交易額11.80億元；陜西自2010年試點(diǎn)進(jìn)行排污權(quán)交易以來，累計(jì)交易總額達(dá)到6.2億元。隨著地方排污權(quán)交易試點(diǎn)探索的不斷深化，一些突出問題逐步顯現(xiàn)，需要在下一步的改革中予以解決，特別是需要國家有關(guān)政策對一些共性問題予以規(guī)范，包括排污權(quán)交易的法律支撐不足，排污權(quán)市場環(huán)境不完善，與相關(guān)政策，特別是總量控制政策、許可證政策之間的協(xié)調(diào)性，排污權(quán)核定與監(jiān)管體系不到位，排污交易機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和能力，與碳排放交易的協(xié)同推進(jìn)等問題。

2.5綠色稅收政策

加快資源環(huán)境稅費(fèi)改革是“十一五”以來國家環(huán)境財(cái)稅改革的重點(diǎn)，也是《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出的任務(wù)要求。2015年，綠色稅收改革步伐加大。一是環(huán)境稅收法制建設(shè)取得突破。經(jīng)過多年的研究論證，國務(wù)院法制辦于2015年6月發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》，向社會(huì)各界公開征求意見，標(biāo)志著我國醞釀多年的環(huán)境稅費(fèi)改革邁出關(guān)鍵性一步，環(huán)境費(fèi)改稅取得實(shí)質(zhì)性突破。但是目前的征求意見稿主要針對污染排放行為，調(diào)控范圍過窄，對污染性產(chǎn)品，生態(tài)保護(hù)以及碳排放行為等沒有予以關(guān)注，這將會(huì)影響該政策的效用水平，也可能在一定程度上降低改革效率，無法充分發(fā)揮稅收手段在環(huán)保中的功能。二是消費(fèi)稅綠色化改革取得重大進(jìn)展。2015年1月26日，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對電池、涂料征收消費(fèi)稅的通知》，對電池和涂料產(chǎn)品實(shí)行消費(fèi)稅。消費(fèi)行為是環(huán)境問題的重要致因，通過消費(fèi)稅調(diào)整納入環(huán)境保護(hù)因素是一大進(jìn)步。三是增值稅綠色化改革在繼續(xù)推進(jìn)。2015年6 月12日，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》，并對新型墻體材料實(shí)施增值稅即征即退50%的政策，鼓勵(lì)資源綜合利用。2015 年8月，財(cái)政部、海關(guān)總署和國家稅務(wù)總局三部委聯(lián)合下發(fā)通知，對化肥恢復(fù)征收增值稅政策，提出自2015年9月1日起，對納稅人銷售和進(jìn)口化肥統(tǒng)一按13%稅率征收國內(nèi)環(huán)節(jié)和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，限制化肥的過多使用。四是資源稅改革繼續(xù)深化，稀土、鎢、鉬資源稅實(shí)施從價(jià)計(jì)征。這是自我國煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革后，礦產(chǎn)類資源稅實(shí)施從價(jià)計(jì)征改革的又一次重大進(jìn)展。鐵礦石資源稅適用稅額標(biāo)準(zhǔn)也有所調(diào)整，鐵礦石資源稅由減按規(guī)定稅額標(biāo)準(zhǔn)的80%征收調(diào)整為減按規(guī)定稅額標(biāo)準(zhǔn)的40%計(jì)征，促進(jìn)減輕鐵礦石企業(yè)稅負(fù)，改善企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，支持上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和升級。此外，《煤炭資源稅征收管理辦法（試行）》出臺，進(jìn)一步規(guī)范化煤炭資源稅管理。五是車輛購置稅和車船稅稅收優(yōu)惠政策實(shí)施。2015年5月，國家稅務(wù)總局及工業(yè)和信息化部兩部委對節(jié)約能源、使用新能源車船的車船稅實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，對排量為1.6升及以下的汽柴油車減半征收車船稅，對使用新能源車船免征車船稅，促進(jìn)節(jié)約能源、鼓勵(lì)使用新能源；財(cái)政部和國家稅務(wù)總局于9月下發(fā)通知，減征1.6升及以下排量乘用車車輛購置稅，通過降低消費(fèi)者稅負(fù)鼓勵(lì)小排量汽車、新能源和節(jié)能汽車的使用?？傮w上看，本年度環(huán)境稅費(fèi)改革取得重要進(jìn)展，但是下一步的環(huán)境稅費(fèi)改革思路還需要進(jìn)一步理清，消費(fèi)稅、增值稅、資源稅等環(huán)境相關(guān)稅種的綠色化改革仍需加快進(jìn)程，目前的這些相關(guān)稅種的“綠色化”水平仍需大幅提升。

2.6綠色金融政策

綠色金融是綠色資本市場建設(shè)的重要手段。特別是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、供給側(cè)改革中可以發(fā)揮重要作用，綠色金融改革的制度環(huán)境日益趨好，本年度綠色金融政策取得較大進(jìn)展。一是綠色信貸政策在結(jié)合企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)加快推進(jìn)。環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)地方加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)，加快建立企業(yè)環(huán)境保護(hù)“守信激勵(lì)、失信懲戒”機(jī)制；企業(yè)環(huán)境信用信息系統(tǒng)開始并接進(jìn)入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺，目前，已有8萬多條企業(yè)環(huán)境違法信息納入人民銀行征信管理系統(tǒng)，作為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸決策的重要依據(jù)。中國銀監(jiān)會(huì)也在積極推進(jìn)綠色信貸，與國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《能效信貸指引》，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過實(shí)施能效信貸，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)技術(shù)改造升級。二是環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)加快深化。隨著我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故進(jìn)入高發(fā)期，環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)政策試點(diǎn)加速，2015年實(shí)施環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)的省份達(dá)28個(gè)，試點(diǎn)行業(yè)涉及重金屬、石化、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物處置、電力、醫(yī)藥、印染等，保險(xiǎn)產(chǎn)品發(fā)展到20余個(gè)，國內(nèi)主要保險(xiǎn)公司都加入試點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年前三季度，全國簽單數(shù)9500多單，投保企業(yè)累計(jì)達(dá)3.5萬余家次。從2007年至2015年上半年，全國投保企業(yè)超過4.5萬家次，保險(xiǎn)公司提供的風(fēng)險(xiǎn)保障金累計(jì)超過1000億元。三是綠色債券市場取得突破進(jìn)展。盡管綠色債券是綠色金融的重要政策工具，但是近些年來一直未有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，2015年12月22日，中國人民銀行發(fā)布綠色金融債券公告，明確支持開發(fā)性銀行、政策性銀行、商業(yè)銀行、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司以其他依法設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)申請發(fā)行綠色金融債券，標(biāo)志著我國綠色債券市場正式啟動(dòng)。中國人民銀行發(fā)行了《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2015版）》，為綠色債券項(xiàng)目提供標(biāo)準(zhǔn)指引。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深化，以及生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，創(chuàng)新金融手段，開發(fā)綠色金融產(chǎn)品，融匯社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域會(huì)越來越重視，綠色金融體系建設(shè)需要加速。

2.7環(huán)境市場政策

在此主要分析環(huán)境污染第三方治理、PPP的實(shí)踐進(jìn)展。推行環(huán)境污染第三方治理是環(huán)境市場制度建設(shè)的重要內(nèi)容，通過有效的環(huán)境污染第三方治理模式設(shè)計(jì)可以促進(jìn)建立治污的專業(yè)化、市場化，提高污染減排效率和發(fā)展壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)。本年度國家發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部、住建部、環(huán)保部下發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)示范工作的通知》，在全國環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)和重點(diǎn)企業(yè)污染治理兩大領(lǐng)域啟動(dòng)第三方治理試點(diǎn)示范，北京市、河北、江蘇、浙江和大連、寧波等8省2市是第一批第三方污染治理試點(diǎn)，許多地方政府也在積極制定本地區(qū)的第三方治理指導(dǎo)或?qū)嵤┮庖?。截止?015年12月底，全國共有13個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了環(huán)境污染第三方治理指導(dǎo)意見或?qū)嵤┮庖?、?shí)施方案。盡管第三方治理的試點(diǎn)在加快推進(jìn)，但是第三方治理深入推進(jìn)還面臨不少問題，需要在下一步的改革中盡快予以解決。包括盡快明確各相關(guān)方的治污責(zé)任，健全責(zé)任體系；強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，建立第三方治理實(shí)施的制度環(huán)境；需要加強(qiáng)信息公開和信用體系建設(shè)，實(shí)施社會(huì)第三方評估，強(qiáng)化行業(yè)自律。

推廣PPP機(jī)制受到高度重視，環(huán)保PPP建設(shè)政策體系逐漸健全。自2014年底起，國務(wù)院以及財(cái)政部、國家發(fā)改委等部委，陸續(xù)出臺了一系列政策扶持PPP模式發(fā)展。本年度大力推進(jìn)PPP仍是宏觀政策基調(diào)。2015年4月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。財(cái)政部一直在大力推進(jìn)PPP機(jī)制。5月份，財(cái)政部、國家發(fā)改委和中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》；9月份，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于公布第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知》；12月份，財(cái)政部印發(fā)《PPP物有所值評價(jià)指引（試行）》。PPP立法工作加速推進(jìn)，《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》印發(fā)，《環(huán)保PPP項(xiàng)目實(shí)施意見》出臺。PPP項(xiàng)目在環(huán)境領(lǐng)域所占的比重越來越多。為更好指導(dǎo)項(xiàng)目推進(jìn)，4月9日，財(cái)政部與環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》。國家發(fā)改委高度重視開展PPP項(xiàng)目示范。4月18日，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》，要求各地發(fā)展改革部門盡快搭建信息平臺，及時(shí)做好PPP項(xiàng)目的推介工作。先后發(fā)布了兩批PPP推介項(xiàng)目，國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫總計(jì)包含2125個(gè)項(xiàng)目、總投資3.5萬億元。從總投資額來看，環(huán)保是繼交通、市政、公共服務(wù)之后的第四大投資領(lǐng)域（共劃分六大投資領(lǐng)域）。9月29日，財(cái)政部公布第二批PPP示范項(xiàng)目，共計(jì)206個(gè)項(xiàng)目，總投資金額6589億元，與2014年推出第一批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目相比，第二批示范項(xiàng)目無論在數(shù)量上還是總投資額上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過第一批。從本年度進(jìn)展來看，PPP項(xiàng)目在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力等方面已經(jīng)初顯成效，也帶來了政府投資職能的巨大轉(zhuǎn)變，隨著PPP模式的深入推進(jìn)，政府部門以及私人企業(yè)等相關(guān)方的法治規(guī)則、契約精神、市場觀念提升，政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者角色，包括環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等在內(nèi)的一些可以市場化的公共服務(wù)供給開始交給市場，通過市場化、專業(yè)化的運(yùn)行模式，拓展社會(huì)資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)了市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2.8綠色貿(mào)易政策

環(huán)境因素越來越成為綠色貿(mào)易政策關(guān)注的焦點(diǎn)。環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定談判是本年度環(huán)境與貿(mào)易工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一，主要集中在談判方對環(huán)境產(chǎn)品范圍的爭議；貿(mào)易政策審議工作也在加快，環(huán)境因素是其中的重點(diǎn)內(nèi)容；中國積極推進(jìn)建設(shè)高水平自由貿(mào)易區(qū)，環(huán)境議題是國際自貿(mào)區(qū)和投資規(guī)則領(lǐng)域的關(guān)注議題。2015年6月1日，中國-韓國自由貿(mào)易協(xié)定在韓國首爾正式簽署，在中韓自貿(mào)協(xié)定中，專門設(shè)立了獨(dú)立的環(huán)境與貿(mào)易章節(jié)，主要包括環(huán)境保護(hù)水平、多邊環(huán)境公約、環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行、環(huán)境影響評估、雙邊合作及資金安排等多項(xiàng)內(nèi)容。其中，對于自貿(mào)協(xié)定實(shí)施進(jìn)行環(huán)境影響評估，以及同意為環(huán)境與貿(mào)易章節(jié)的實(shí)施設(shè)立資金機(jī)制，是我國首次在自貿(mào)協(xié)定中做出規(guī)定，將為今后我國與其他國家開展自貿(mào)協(xié)定的環(huán)境議題談判提供重要參考。此外，一個(gè)比較重要的事件是TPP協(xié)定的實(shí)施。2015年10月5日，TPP12個(gè)參加方在美國亞特蘭大宣布談判結(jié)束。11月5日協(xié)定文本及附件公布。從該協(xié)定內(nèi)容設(shè)置來看，除環(huán)境章節(jié)外，序言、技術(shù)性貿(mào)易壁壘等章節(jié)也涉及環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容。我國需要加強(qiáng)TPP環(huán)境內(nèi)容的研究分析，研判我國環(huán)境立法與執(zhí)法實(shí)踐的差距，盡快制定有關(guān)對策。隨著我國“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)，需要盡快研究制定綠色貿(mào)易的對策方案，強(qiáng)化雙邊和對多邊貿(mào)易合作，增進(jìn)話語權(quán)，加強(qiáng)區(qū)域綠色供應(yīng)鏈管理、環(huán)境標(biāo)志互認(rèn)等。

2.9環(huán)境資源價(jià)值核算政策

環(huán)境資源價(jià)值核算是科學(xué)制定和實(shí)施環(huán)境決策的基礎(chǔ)，但是長期以來，我們的環(huán)境資源價(jià)值本底不清，環(huán)境資源存量、變量、容量，以及生態(tài)服務(wù)供給水平缺乏量化測度，無法為科學(xué)決策提供支撐，這固然與我國現(xiàn)階段的環(huán)境決策總體上較為粗放、水平不高有關(guān)系，但也造成很多地方發(fā)展與環(huán)保脫節(jié)。本年度環(huán)境資源價(jià)值核算政策探索實(shí)現(xiàn)突破。一是體現(xiàn)在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是黨的十八屆三中全會(huì)和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出的重點(diǎn)工作之一，國家積極部署推動(dòng)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)，在多方研究論證下，2015年11月7日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》，在我國東南西北中區(qū)域選擇資源稟賦具有典型差異的內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市開展試點(diǎn)。二是環(huán)境保護(hù)部重啟綠色GDP研究，相對于之前采取的以扣減生態(tài)環(huán)境成本主要的核算方式，此次試點(diǎn)在方法學(xué)上還考慮了環(huán)境改善效益，以更加客觀全面地進(jìn)行環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算，因此也稱為綠色GDP2.0核算?；谧栽冈瓌t和國家主體功能區(qū)定位考慮，從東、中、西部選擇安徽、海南、四川、云南、深圳、昆明、六安市等7地開展試點(diǎn)工作，各試點(diǎn)地區(qū)方案已經(jīng)完成。這兩項(xiàng)工作的加快推進(jìn)，反映了政府部門對資源環(huán)境價(jià)值的認(rèn)識和管理思路在發(fā)生變化，試點(diǎn)探索和制度建設(shè)將會(huì)有力提升環(huán)境經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)水平。

2.10環(huán)境產(chǎn)品名錄政策

環(huán)境產(chǎn)品名錄清單政策逐漸成為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的一個(gè)重要“抓手”。自2007年以來，原國家環(huán)?？偩謫?dòng)綜合名錄研究制定工作，名錄政策制定的方法學(xué)和實(shí)施機(jī)制不斷完善。在過去8年來，基本上每年都會(huì)根據(jù)節(jié)能減排的最新形勢，結(jié)合環(huán)境產(chǎn)品的環(huán)境影響特征，發(fā)布一個(gè)年度報(bào)告。2015年12月，環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境保護(hù)綜合名錄（2015年版）》，主要分為“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品名錄”和“環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)設(shè)備名錄”兩部分。其中，“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品名錄，包括837項(xiàng)產(chǎn)品，包含了50余種生產(chǎn)過程中產(chǎn)生二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮量大的產(chǎn)品，30多種產(chǎn)生大量揮發(fā)性有機(jī)污染物（VOCs）的產(chǎn)品，近200余種涉重金屬污染的產(chǎn)品，500多種高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品；環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)設(shè)備名錄包括69項(xiàng)設(shè)備。綜合名錄可以為經(jīng)濟(jì)部門實(shí)施稅收、貿(mào)易、金融等經(jīng)濟(jì)政策提供一個(gè)明確的調(diào)控對象，有利于有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的精準(zhǔn)施策，從而在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了重要作用。比如涉重金屬的高污染的電池、揮發(fā)性有機(jī)污染物含量較高的涂料產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍，對“雙高”產(chǎn)品不予綜合利用增值稅優(yōu)惠；再如作為出口退稅施策依據(jù)，目前已有400余種“雙高”產(chǎn)品被取消出口退稅、禁止加工貿(mào)易，促進(jìn)了我國貿(mào)易結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，此外，可以基于該名錄清單對生產(chǎn)“雙高”產(chǎn)品企業(yè)的實(shí)施嚴(yán)格授信管理，推動(dòng)企業(yè)實(shí)施綠色采購等。在下一步的改革中仍需要進(jìn)一步完善名錄清單政策，促進(jìn)有關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策有效發(fā)揮對高污染、高資源消耗產(chǎn)品以及環(huán)境友好產(chǎn)品的調(diào)控作用。

3　結(jié)論與展望

總體上看，2015年度環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策探索在不斷深化、逐步完善，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策越來越受到重視，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策探索在加快，試點(diǎn)在深化，地位在提升，在節(jié)能減排和環(huán)境質(zhì)量改善中越來越發(fā)揮重要的作用。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，綠色發(fā)展的深化實(shí)施，供給側(cè)改革的前行，發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)主體的積極性、創(chuàng)造性，建立更加靈活、更有效率的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策長效機(jī)制會(huì)越來越受到重視，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用。同時(shí)，隨著環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革探索的深化，一系列深層次問題逐漸暴露出來，需要盡快予以解決，包括完善市場規(guī)則、重視政策體系的系統(tǒng)設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化政策評估制度建設(shè)，構(gòu)建有效的環(huán)境資源價(jià)格形成機(jī)制，推進(jìn)面向環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的政策創(chuàng)新等。

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Assessment of the Environmental Economic Policy Practice in China: 2015

Technical Group of the Research and Pilot Program of Environmental Economic Policy
（Chinese Academy for Environmental Planning， Beijing 100012）

Abstract：This paper assessed and analyzed the practice progress of the key 11 environmental economic policies in 2015 with a comprehensive usage of the on-the-spot investigation method and the policy analysis method， concluded the overall progress of the 2015 annual environmental economic policy， and pointed out the key issues that need to be solved in the next step of environmental and economic policy reform.

Keywords:environmental economic policy；China； 2015； annual progress assessment

中圖分類號：X321

文章編號：1674-6252（2016）03-0009-05

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.009