實(shí)施環(huán)境保護(hù)領(lǐng)跑者制度是時代發(fā)展的需要

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實(shí)施環(huán)境保護(hù)領(lǐng)跑者制度是時代發(fā)展的需要

李曉亮，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部助理研究員，主要從事行業(yè)環(huán)境政策、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等方面的研究。

在“十三五”時期我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長速度、增長方式和增長動力等均將發(fā)生深刻變化，對環(huán)境管理也將提出新的要求，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。

一、環(huán)境保護(hù)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

新形勢下，環(huán)境保護(hù)面臨一些新的機(jī)遇。黨的十八大報告提出，全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)。天變藍(lán)、水變清、地變綠，人居環(huán)境更美好，應(yīng)成為我國發(fā)展質(zhì)量和效益提高的重要標(biāo)志。

黨的十八屆四中全會要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》于2015年付諸實(shí)施，氣、水、土壤污染防治思路日趨清晰，為全面改善環(huán)境質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。

隨著我國增長方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，特別是經(jīng)濟(jì)增長速度放緩、重化工業(yè)增長對GDP的貢獻(xiàn)下降，污染物排放強(qiáng)度在降低，有利于開創(chuàng)環(huán)境質(zhì)量改善和污染防治的新局面。

國家出臺了鼓勵社會資金進(jìn)入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策，政府和社會資金合作受到激勵，大型國有企業(yè)攜資金和高新技術(shù)進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，資本市場上環(huán)保企業(yè)比例增加，為環(huán)境管理和污染治理提供了資金保障。

公眾參與成為環(huán)境保護(hù)的動力。公眾環(huán)境權(quán)益觀增強(qiáng)，環(huán)境公平正義訴求與環(huán)境質(zhì)量改善要求提升，要求政府加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入，加大污染治理和監(jiān)管力度，將成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要動力。

由于我國環(huán)境問題歷史欠賬太多，當(dāng)前我國的環(huán)境污染形勢十分嚴(yán)峻，環(huán)境管理面臨巨大壓力。比如，污染物排放總量居高不下；污染隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移；政策執(zhí)行軟化；行政管理體制尚不完善，等等。這些都在一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境問題的改善。

二、進(jìn)行制度創(chuàng)新，實(shí)施環(huán)境保護(hù)領(lǐng)跑者制度是時代發(fā)展的需要

創(chuàng)新是改善環(huán)境的創(chuàng)新，是環(huán)保事業(yè)進(jìn)步的動力，先進(jìn)者是環(huán)保創(chuàng)新的主體，市場認(rèn)可是激勵先進(jìn)者不斷創(chuàng)新、激勵主動者不斷改進(jìn)的最有效獎勵。財政部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)“領(lǐng)跑者”制度實(shí)施方案》（財建［2015］501號），通過構(gòu)建充分認(rèn)可并實(shí)質(zhì)獎勵環(huán)保先進(jìn)者的市場機(jī)制和多元共治共贏的環(huán)境管理制度體系，從而有效激發(fā)市場主體節(jié)能減排的內(nèi)生動力，以期在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮“市場在資源配置中起決定性作用”。為進(jìn)一步精準(zhǔn)、全面發(fā)揮環(huán)保領(lǐng)跑者制度對“十三五”環(huán)保重點(diǎn)工作和重大改革的支撐與推動作用，初步建立起“獎勵先進(jìn)、鼓勵創(chuàng)新”的工作模式、融資機(jī)制、政策體系和社會氛圍，有效激發(fā)全部市場主體（特別是環(huán)保創(chuàng)新主體）的創(chuàng)新意愿、提升創(chuàng)新能力、優(yōu)化創(chuàng)新氛圍，特制定本框架。

整體來講，限于制度模式、制度設(shè)計理念和重視程度等方面限制，現(xiàn)有環(huán)境管理制度體系對市場主體環(huán)保創(chuàng)新和持續(xù)改進(jìn)環(huán)境績效的有效激勵嚴(yán)重不足。但另一方面，“十三五”時期污染治理任務(wù)的艱巨性與環(huán)境管理改革任務(wù)的繁復(fù)性進(jìn)一步提升，對于環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)化與推廣，對于生產(chǎn)方式和生活方式的綠色化轉(zhuǎn)型提出了更高的要求，因而必須探索建立激發(fā)市場主體節(jié)能減排內(nèi)生動力的長效機(jī)制。

1. 以“底線約束”為主的環(huán)境管理模式難于有效激勵創(chuàng)新、促進(jìn)市場主體主動持續(xù)改進(jìn)環(huán)境績效。我國環(huán)境管理的激勵機(jī)制是“懲罰到位，獎勵不足”。首先，現(xiàn)有環(huán)境管理政策體系無法對環(huán)保先進(jìn)者給予充分肯定和實(shí)質(zhì)性獎勵。我國環(huán)境管理中諸如環(huán)境影響評價、“三同時”、限期治理、總量控制、環(huán)評限批等，以限制為主的行政命令式手段多、效力強(qiáng)，而經(jīng)濟(jì)手段、信息手段等有助于協(xié)助形成節(jié)能減排長效機(jī)制與自發(fā)約束的政策手段少且發(fā)育不足，市場機(jī)制在污染防治、生態(tài)保護(hù)和資源配置中的基礎(chǔ)性作用沒有得到充分發(fā)揮，另外，各項(xiàng)具體政策機(jī)制的設(shè)計理念相對滯后，導(dǎo)致管理主體與被管理對象呈現(xiàn)對立而非協(xié)作共贏，環(huán)保先進(jìn)者在市場競爭中無法獲得相對有利地位。其次，現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法的局限性，使得環(huán)保良幣無法正常驅(qū)逐劣幣，也進(jìn)一步制約了市場主體環(huán)保創(chuàng)新與投入的主動性。鑒于環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法覆蓋面與有效性的制約，部分企業(yè)減少治理投入、長期環(huán)保不達(dá)標(biāo)，由于其成本較低，從而產(chǎn)品價格占有較大優(yōu)勢，極大擠占了行業(yè)內(nèi)達(dá)標(biāo)產(chǎn)能、環(huán)保優(yōu)秀產(chǎn)能的市場空間，有損公平競爭，而此種“劣幣驅(qū)逐良幣”不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)，也嚴(yán)重制約了企業(yè)的環(huán)保創(chuàng)新與投入。

2. 現(xiàn)有環(huán)保評優(yōu)機(jī)制不能使環(huán)保最優(yōu)秀者受到廣泛認(rèn)可，從而無法使優(yōu)秀技術(shù)與創(chuàng)新機(jī)制對環(huán)保重點(diǎn)工作形成系統(tǒng)性支撐與引領(lǐng)，需要把“碎片化”整理與提高，建立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)跑者制度。首先，現(xiàn)有環(huán)保評優(yōu)機(jī)制從工作模式和篩選比例上均不能使環(huán)保最先進(jìn)者脫穎而出。現(xiàn)有的環(huán)保評優(yōu)機(jī)制主要有以清潔生產(chǎn)審核、《國家先進(jìn)污染防治示范技術(shù)名錄》、《國家鼓勵發(fā)展的環(huán)境保護(hù)技術(shù)目錄》等為代表的重點(diǎn)行業(yè)優(yōu)秀生產(chǎn)工藝與治理技術(shù)評選，以《環(huán)境保護(hù)綜合名錄》中“環(huán)保專用設(shè)備”等為代表的優(yōu)秀環(huán)保設(shè)備評選，以環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證為代表的環(huán)保優(yōu)秀工業(yè)品與消費(fèi)品評選等，但從總體來說，主要是通過先制定標(biāo)準(zhǔn)、后比照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定的模式進(jìn)行，一方面，清潔生產(chǎn)審核和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證，取前30%的比例認(rèn)定為先進(jìn)者，難稱獲得認(rèn)證的產(chǎn)品為“領(lǐng)跑者”，另一方面，采用靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)而非動態(tài)性競爭性指標(biāo)，不能夠及時反映行業(yè)最先進(jìn)者的創(chuàng)新前沿與水平，難于評選出真正的“領(lǐng)跑者”。其次，現(xiàn)有評優(yōu)機(jī)制公信力整體有限。以ISO14000認(rèn)證、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證等為例，由于認(rèn)證機(jī)構(gòu)系企業(yè)、認(rèn)證行為屬市場行為，需要向參評主體收費(fèi)，所以“花錢買證”等行為難以完全杜絕。再次，現(xiàn)有評優(yōu)機(jī)制缺乏頂層設(shè)計，碎片化、畫地為牢、各自為戰(zhàn)現(xiàn)象嚴(yán)重，未能夠?qū)Νh(huán)保工作整體及具體重點(diǎn)領(lǐng)域形成真實(shí)有力支撐。諸如清潔生產(chǎn)示范項(xiàng)目評選、《國家先進(jìn)污染防治示范技術(shù)名錄》制定等，由于并未依據(jù)管理需求設(shè)置固定領(lǐng)域和主題，每年在相當(dāng)廣泛的范圍內(nèi)進(jìn)行評選，一方面，可能并未覆蓋部分管理需求，另一方面，當(dāng)年評選出的優(yōu)秀者只能說是在該領(lǐng)域當(dāng)年參選者中的較優(yōu)秀者，難于確認(rèn)其為該領(lǐng)域中絕對的最優(yōu)秀者，所以評選結(jié)果整體上對實(shí)際管理工作支撐有限。

3. 現(xiàn)有獎勵措施未能夠給予市場主體以實(shí)質(zhì)性激勵，成為其環(huán)保創(chuàng)新與主動改進(jìn)的主要動力。

長期以來我國環(huán)境保護(hù)工作獎勵手段單一、激勵領(lǐng)域有限。多以財政資金的直接項(xiàng)目補(bǔ)貼為主，對已有成熟技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化拉動作用強(qiáng)、對緊缺前沿技術(shù)的原始創(chuàng)新激勵作用弱。系統(tǒng)梳理科技部、發(fā)改委、工信部、環(huán)保部等部門針對節(jié)能環(huán)保技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新的獎勵，如國家重點(diǎn)新產(chǎn)品計劃、中央財政清潔生產(chǎn)專項(xiàng)資金、高風(fēng)險污染物削減行動計劃獎勵資金、中央財政主要污染物減排專項(xiàng)資金等，獎勵方式基本以中央財政資金對重點(diǎn)項(xiàng)目的撥款補(bǔ)助、貸款貼息、以獎代補(bǔ)等三種方式為主，補(bǔ)助內(nèi)容主要是設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、運(yùn)行補(bǔ)助和貼息補(bǔ)助三類，整體來講，現(xiàn)有獎勵與補(bǔ)貼方式主要支持一般是環(huán)保五年規(guī)劃中明確列入的工農(nóng)業(yè)污染治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，對于已有成熟技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化拉動作用強(qiáng)、無法有效激勵緊缺前沿技術(shù)的原始創(chuàng)新。獎勵的力度與針對性不足，難于引導(dǎo)市場資金、社會資金形成穩(wěn)定投入。一方面，獎勵力度不足，企業(yè)主要是基于諸如節(jié)約資源能源、樹立正面形象等其他方面考慮進(jìn)行的技術(shù)創(chuàng)新，附帶產(chǎn)生環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，而不是基于有力的環(huán)境政策激勵、有效的市場認(rèn)可機(jī)制來專門進(jìn)行環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新；另一方面，獎勵的針對性不足，沒有針對不同主體特性、發(fā)展需求和融資能力設(shè)計市場化、多樣化的獎勵方式，諸如直接融資、間接融資、市場流通、融資租賃、金融產(chǎn)品等方面的政策鮮見設(shè)計執(zhí)行。

4.“ 十三五”時期環(huán)境質(zhì)量改善導(dǎo)向的工作思路，使重點(diǎn)治理任務(wù)復(fù)雜化、領(lǐng)域多樣化、主體多元化，需要更精準(zhǔn)有力的創(chuàng)新機(jī)制和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐?！笆晃濉焙汀笆濉逼陂g，環(huán)境治理重點(diǎn)任務(wù)基本上圍繞主要污染物減排展開，輔之以諸如重金屬、有毒化學(xué)品、環(huán)境風(fēng)險等領(lǐng)域防控，治理要求明確、重點(diǎn)領(lǐng)域集中，相應(yīng)需要的技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)支撐也較為明確集中，而“十三五”期間一切工作圍繞環(huán)境質(zhì)量改善展開，所關(guān)注的污染物質(zhì)種類大大增加、污染減排與防控領(lǐng)域范圍大大拓展，所以，在治理重點(diǎn)領(lǐng)域“失焦”的情況下需要系統(tǒng)梳理各治理重點(diǎn)領(lǐng)域、盡早指明各創(chuàng)新與研發(fā)重點(diǎn)領(lǐng)域，提高研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化的前瞻性和可預(yù)期性。“十三五”任務(wù)的完成更加倚重發(fā)揮先進(jìn)者的創(chuàng)新、示范和帶動作用。以往的“焦點(diǎn)”治理領(lǐng)域，基本全是研究統(tǒng)計歷史較長、技術(shù)研發(fā)儲備較久的領(lǐng)域，同時國際上的治理經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)儲備較為成熟，需要的原始創(chuàng)新較少，而“十三五”治理任務(wù)中必然出現(xiàn)大量全新領(lǐng)域、全新任務(wù)，同時，即便如脫硫脫硝等傳統(tǒng)領(lǐng)域，由于其“易減排”部分在前兩個五年計劃中已經(jīng)基本完成，剩余的任務(wù)也基本是“啃硬骨頭”，因而，“十三五”期間對于新技術(shù)的研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化需求更為迫切。

實(shí)施環(huán)境保護(hù)領(lǐng)跑者制度是時代發(fā)展的需要。

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.106

作者簡介

葛察忠，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院政策部主任，研究員，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)分會第二屆副主任委員兼秘書長，主要從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境管理與政策研究。