陳佳*，盧瑛瑩，馮曉飛（ 浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州 310007 ）

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基于“一證式”排污許可的點(diǎn)源環(huán)境管理制度整合研究

陳佳*，盧瑛瑩，馮曉飛
（ 浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州 310007 ）

摘 要排污許可證制度作為污染源管理的一項(xiàng)基本制度，經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，逐漸向一證管理的方向發(fā)展。以排污許可證制度為核心，統(tǒng)籌整合各項(xiàng)點(diǎn)源環(huán)境管理制度，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)點(diǎn)源全周期的高效管理，對(duì)提升點(diǎn)源環(huán)境管理綜合效能十分有效，也是當(dāng)前排污許可證制度改革的重要內(nèi)容。本文在對(duì)現(xiàn)有各項(xiàng)點(diǎn)源環(huán)境管理制度的執(zhí)行局限進(jìn)行詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上，提出各項(xiàng)點(diǎn)源環(huán)境管理制度與基于“一證式”管理的排污許可證制度的銜接和整合方式，將排污許可證制度貫穿整個(gè)項(xiàng)目籌建期、建設(shè)及試運(yùn)營(yíng)期、正式運(yùn)營(yíng)期和停產(chǎn)修復(fù)期，把現(xiàn)有各項(xiàng)點(diǎn)源環(huán)境管理制度中對(duì)排污單位影響環(huán)境的開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)的管理要求通過排污許可證集中體現(xiàn)，強(qiáng)化排污單位持證排污、按證排污的法律要求，有效解決現(xiàn)有的其他點(diǎn)源環(huán)境管理制度僅作用于排污單位生存周期某一階段的應(yīng)用局限，全面改變現(xiàn)有點(diǎn)源環(huán)境管理制度各自為營(yíng)的分散模式，重新構(gòu)建了符合新時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作需求的高效化、精細(xì)化點(diǎn)源環(huán)境管理制度體系。

關(guān)鍵詞一證式；許可；點(diǎn)源；環(huán)境管理；制度整合

資助項(xiàng)目：國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)資助（2013 zx 07603004-003）。

*責(zé)任作者：陳佳（1984—），女，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)保管理政策制度、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，E-mail: Chenjia_0101@163.com。

引言

點(diǎn)源污染是環(huán)境污染的重要表現(xiàn)形式之一，通常指有固定排放點(diǎn)、可識(shí)別的單污染源，也是污染防治的重要管制對(duì)象。我國(guó)現(xiàn)行的各項(xiàng)環(huán)境管理制度中，針對(duì)點(diǎn)源管理的主要有環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污許可證、排污收費(fèi)、限期治理、總量控制和排污權(quán)交易等制度［1］，這些制度功能各異，分別管控點(diǎn)源污染的不同運(yùn)行階段，但在實(shí)際運(yùn)行中由于制度本身的缺陷以及環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部銜接機(jī)制的不完善等，造成一定的管理脫節(jié)現(xiàn)象，弱化了制度體系的整體效能。

排污許可證制度作為國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理基本制度，許多發(fā)達(dá)國(guó)家將其作為污染源管理的核心和支柱。我國(guó)對(duì)于排污許可證制度的探索和實(shí)踐已經(jīng)開展二十余年，但由于法律支撐不足、制度定位不清、缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)和后續(xù)監(jiān)管等原因，該制度一直以來尚未發(fā)揮其真正的效用。近年來國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于排污許可證制度研究逐漸向一證管理的方向發(fā)展，如宋國(guó)君等從點(diǎn)源控制的基本目標(biāo)出發(fā)，認(rèn)為排污許可證制度是點(diǎn)源排放控制的最基本、最核心的手段，同時(shí)也是其他政策手段的“載體”［2］；羅吉也提出，要將不同制度的管理要求集中通過排污許可證一證管理，體現(xiàn)全過程管理和長(zhǎng)效管理［3］；在此基礎(chǔ)上，盧瑛瑩等明確提出了“一證式”管理模式的排污許可證制度定義，即在管理對(duì)象、管理時(shí)段、管理內(nèi)容上全面實(shí)現(xiàn)“一證式”管理，具體包含三方面的內(nèi)涵：實(shí)現(xiàn)水、氣、噪聲等各污染類型的綜合許可，實(shí)現(xiàn)排污單位生命周期的全過程許可和實(shí)現(xiàn)各類污染源環(huán)境管理要求的綜合集成［4］。但是，對(duì)于各類污染源環(huán)境管理要求的綜合集成是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，目前尚未有對(duì)于基于“一證式”許可的點(diǎn)源環(huán)境管理制度系統(tǒng)整合的報(bào)導(dǎo)。因此，本文圍繞“一證式”管理模式的排污許可證制度內(nèi)涵，從提升當(dāng)前點(diǎn)源環(huán)境管理制度體系綜合效能角度出發(fā)，系統(tǒng)地提出以排污許可證制度統(tǒng)籌銜接其他點(diǎn)源環(huán)境管理制度方式，以期重新構(gòu)建更為高效化、精細(xì)化的點(diǎn)源環(huán)境管理體系。

1　現(xiàn)行主要點(diǎn)源環(huán)境管理制度的應(yīng)用局限分析

點(diǎn)源環(huán)境行為管控是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國(guó)逐步建立了一系列規(guī)范點(diǎn)源環(huán)境行為的制度和措施，并將其分別作用于污染點(diǎn)源的不同生存階段（圖1）。

圖1　現(xiàn)行點(diǎn)源生存周期中的主要環(huán)境管理制度

1.1現(xiàn)行排污許可證制度的應(yīng)用局限

排污許可證制度是指環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)排污單位申請(qǐng)，經(jīng)依法審查、許可其按照排污許可證載明的要求排放污染物，對(duì)排污行為進(jìn)行約束的規(guī)范化管理制度［4］。從排污許可證制度的定義可知，排污許可證制度可以是對(duì)點(diǎn)源排污行為的持續(xù)、綜合許可和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。但當(dāng)前我國(guó)對(duì)于該制度的探索和實(shí)踐還未能充分運(yùn)用其內(nèi)涵，在具體操作中存在如下問題：

一是未能充分利用排污許可證制度的豐富內(nèi)涵，導(dǎo)致其應(yīng)用外延十分狹窄?，F(xiàn)行的排污許可證制度在管理項(xiàng)目上通常只涉及廢水和廢氣，未將噪聲等納入許可范圍，從污染適用范圍上來看仍較為狹窄；在管理內(nèi)容上通常只強(qiáng)調(diào)排污總量和排污濃度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)合法排污的必要手段如環(huán)保治理設(shè)施、企業(yè)自我監(jiān)測(cè)等其他環(huán)境行為尚未做出規(guī)范要求，不利于對(duì)點(diǎn)源排污行為的高效管制；在管理階段上一般僅作用于項(xiàng)目運(yùn)行期，對(duì)于項(xiàng)目籌建期、建設(shè)期以及停產(chǎn)關(guān)閉期的環(huán)境行為管理尚無涉及，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)點(diǎn)源生存周期的全過程監(jiān)管。二是未能充分發(fā)揮排污許可證制度的主軸作用，導(dǎo)致其核心地位無法確立?，F(xiàn)行的排污許可證制度在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收后方才介入，其對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度的銜接十分欠缺，同時(shí)在點(diǎn)源生產(chǎn)運(yùn)行期間，其與排污收費(fèi)制度、日常環(huán)保監(jiān)管等也尚未建立良好的互助關(guān)系，致使排污許可證制度在當(dāng)前的實(shí)踐中成為對(duì)現(xiàn)有環(huán)境管理體系的一個(gè)修補(bǔ)，其實(shí)施是在已有的諸多環(huán)境管理制度上的步驟累加，未成為環(huán)境管理體系的核心制度，也使現(xiàn)行整個(gè)點(diǎn)源環(huán)境管理體系缺乏主軸。三是未能充分嚴(yán)格排污許可證制度的后續(xù)監(jiān)管，導(dǎo)致制度執(zhí)行效果不盡如人意。由于排污許可證制度法律依據(jù)的不充分，罰責(zé)不明、處罰力度較小，制度內(nèi)容設(shè)計(jì)不完善，缺乏相應(yīng)的監(jiān)測(cè)、核定要求等，目前對(duì)排污許可證制度的推行中，無論是上級(jí)系統(tǒng)對(duì)下級(jí)的檢查還是環(huán)保人員的平時(shí)執(zhí)法，都很少有把排污單位是否持證排污作為一項(xiàng)檢查內(nèi)容，使排污許可證的發(fā)放流于形式，未能真正發(fā)揮其對(duì)排污行為的管制效用。

1.2現(xiàn)行其他主要點(diǎn)源環(huán)境管理制度的應(yīng)用局限

除排污許可證制度外，現(xiàn)行對(duì)于點(diǎn)源環(huán)境管理還有環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、限期治理、總量控制和排污權(quán)交易等制度，這些制度在管理內(nèi)容上作用領(lǐng)域有限，通常只作用于某一階段，沒有常規(guī)性的能貫穿污染防治全過程、全方位的制度，致使這些管理制度尚未構(gòu)成一個(gè)高效、緊湊、嚴(yán)密的點(diǎn)源環(huán)境管理體系，具體而言：

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度作為對(duì)污染源環(huán)境損害的預(yù)防性管理措施，是對(duì)新建項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的附條件許可，僅作用于項(xiàng)目籌備及建設(shè)期，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后如何保證實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)所要求的污染治理水平和污染物排放要求，則缺乏后續(xù)監(jiān)管手段［5］，可以說是一種“靜態(tài)”的管理制度。且環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的附條件許可，其相關(guān)要求及承諾并未引起排污單位甚至地方環(huán)保行政主管部門的足夠重視，在“三同時(shí)”制度執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)沒有按照環(huán)評(píng)文件要求實(shí)施，導(dǎo)致存在大量批建不符、難以完成環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收的情況［6］；同時(shí)，現(xiàn)行環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收中要求排污單位的生產(chǎn)工藝、規(guī)模等也需與環(huán)評(píng)文件完全一致，對(duì)于因生產(chǎn)工藝優(yōu)化、生產(chǎn)規(guī)模因市場(chǎng)原因未能達(dá)到預(yù)期規(guī)模等情況也不能進(jìn)行驗(yàn)收，制度操作過于僵化。總量控制制度從制度內(nèi)涵上可以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目排污總量的分配以及運(yùn)營(yíng)期實(shí)際排污總量的管控，但由于目前總量控制制度仍以行政手段推進(jìn)為主，法律依據(jù)尚不充分，在具體實(shí)施中通常只強(qiáng)化了地區(qū)總量控制目標(biāo)責(zé)任的分解，對(duì)于單個(gè)污染源實(shí)際排污量的核定、超量處罰等管控手段還十分缺失。排污權(quán)交易制度是總量控制體系下對(duì)污染源管理的一種經(jīng)濟(jì)刺激手段，注重對(duì)環(huán)境資源的市場(chǎng)化配置，但由于環(huán)保精細(xì)化管理不足，在實(shí)際操作中存在排污權(quán)與區(qū)域排污總量銜接性不夠的問題，且目前排污權(quán)本身還存在法律權(quán)屬不明的尷尬。排污收費(fèi)制度作為貫穿項(xiàng)目試運(yùn)營(yíng)和正式運(yùn)營(yíng)期的污染源管理制度，通過排污申報(bào)、核定、收費(fèi)等程序?qū)ε盼坌袨檫M(jìn)行確認(rèn)，但制度本身并不具備對(duì)排污行為的管制作用，因而目前對(duì)于排污單位自行申報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性沒有相關(guān)考核和有力的懲處，其數(shù)據(jù)的可靠性一直以來存在較大爭(zhēng)議，成為排污單位的又一套環(huán)境管理數(shù)據(jù)，十分不利于行政部門的監(jiān)管，也導(dǎo)致排污費(fèi)不能按實(shí)收取。污染限期治理制度是對(duì)污染源排污行為的末端管理措施，作用于污染源違法排污行為發(fā)生之后，與其他污染源環(huán)境管理制度關(guān)聯(lián)性較弱，且制度本身還存在許多問題，諸如缺乏對(duì)治理過程的控制、治理期限不夠明確、處罰形式單一強(qiáng)度不夠等問題［7］。此外，從目前對(duì)點(diǎn)源生存周期的環(huán)境管理制度操作來看，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目在投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)前，需經(jīng)過環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批、環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收、排污許可證核發(fā)三項(xiàng)行政或非行政許可，排污單位普遍反映環(huán)節(jié)多、材料多、時(shí)間長(zhǎng)、負(fù)擔(dān)重等。而排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、總量控制等制度在執(zhí)行中則均需對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際排污量進(jìn)行核定，各項(xiàng)制度自成一套數(shù)據(jù)，沒有進(jìn)行有效銜接和統(tǒng)一，增加了排污單位自身環(huán)境管理和行政主管部門環(huán)境管理的負(fù)擔(dān)，亟需對(duì)這些點(diǎn)源環(huán)境管理制度進(jìn)行科學(xué)重構(gòu)。

2　基于“一證式”許可的點(diǎn)源環(huán)境管理制度整合路線

基于“一證式”許可的點(diǎn)源環(huán)境管理制度整合，就是要以“一證式”管理模式的排污許可證制度作為點(diǎn)源環(huán)境管理的核心性、統(tǒng)領(lǐng)性管理制度，將其他各項(xiàng)點(diǎn)源環(huán)境管理制度在管理內(nèi)容上進(jìn)行有效整合，在具體執(zhí)行上進(jìn)行有效銜接，在操作流程上進(jìn)行適當(dāng)精簡(jiǎn)，從而全面優(yōu)化點(diǎn)源環(huán)境管理制度體系。

2.1確立排污許可證制度作為點(diǎn)源環(huán)境管理體系的主軸地位

全面樹立排污許可證制度在點(diǎn)源環(huán)境管理制度體系中的核心地位，充分發(fā)揮其持續(xù)的、綜合的許可功能以及動(dòng)態(tài)的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，總體思路如圖2所示。一是將排污許可證制度的管理貫穿整個(gè)項(xiàng)目籌建期、建設(shè)及試運(yùn)營(yíng)期、正式運(yùn)營(yíng)期和停產(chǎn)修復(fù)期，把排污單位影響環(huán)境的開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)一并納入管理軌道，解決現(xiàn)有的其他點(diǎn)源環(huán)境管理制度僅作用于排污單位生存周期某一階段的應(yīng)用局限。二是全面豐富排污許可證制度的管理內(nèi)容，將廢水、廢氣、噪聲等各類污染類型全部納入管理事項(xiàng)，把現(xiàn)有的各項(xiàng)點(diǎn)源環(huán)境管理制度中對(duì)排污單位的管理要求通過排污許可證集中體現(xiàn)，通過排污許可證制度將各項(xiàng)點(diǎn)源環(huán)境管理制度有效串聯(lián)、有機(jī)整合，改變現(xiàn)有的點(diǎn)源環(huán)境管理制度各自為營(yíng)的分散模式。三是建立排污許可證動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，根據(jù)環(huán)境管理的最新要求及時(shí)更新排污許可事項(xiàng)，同時(shí)將排污單位的排污行為規(guī)范要求和實(shí)際行為登錄在排污許可證中，以排污許可證作為日常環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的主要憑證，強(qiáng)化點(diǎn)源持證排污、按證排污，強(qiáng)化企業(yè)自我治污、自我監(jiān)測(cè)、自我報(bào)告等環(huán)保責(zé)任，提升點(diǎn)源環(huán)境監(jiān)管效率。

圖2　“一證式”管理模式下點(diǎn)源環(huán)境管理制度體系構(gòu)建

2.2制定排污許可證制度與其他點(diǎn)源環(huán)境管理制度的整合路線

（1）與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的整合

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為對(duì)所有新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目的前置審批制度，通過對(duì)建設(shè)項(xiàng)目選址、設(shè)計(jì)和建成投產(chǎn)使用后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行全方位的評(píng)估，提出項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)?？尚行砸约皩?shí)施后環(huán)保防治措施的要求。因此，環(huán)評(píng)文件可作為核發(fā)排污許可證的重要依據(jù)，其內(nèi)容也可作為排污許可證中基本信息的來源，如企業(yè)基本信息、施工期環(huán)境保護(hù)要求、廠區(qū)平面布置圖、環(huán)保設(shè)施建設(shè)及運(yùn)維要求、污染物排放種類及總量控制要求、所執(zhí)行的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保監(jiān)測(cè)要求等；同時(shí)，通過排污許可證制度的后續(xù)監(jiān)管，可以落實(shí)環(huán)評(píng)文件中的各項(xiàng)管理要求，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在無形中延伸了管理生命，從而有效解決現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的階段性靜態(tài)管理模式的弊端。

（2）與“三同時(shí)”制度的整合

“三同時(shí)”制度是我國(guó)特有的環(huán)境管理制度，國(guó)際上通常在環(huán)境影響評(píng)價(jià)概念中，把環(huán)評(píng)文件提出的防治污染、防止生態(tài)破壞措施的落實(shí)看作是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一部分。但由于我國(guó)“三同時(shí)”制度先于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度而建立，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理就人為分成了兩個(gè)階段，即環(huán)評(píng)階段和“三同時(shí)”執(zhí)行階段，并采取環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收這一方式來監(jiān)督“三同時(shí)”制度的執(zhí)行情況。分割后的環(huán)境管理在實(shí)施中缺乏靈活性，制度執(zhí)行易走向僵化，因此需要以排污許可證制度對(duì)環(huán)評(píng)制度與“三同時(shí)”制度進(jìn)行有效串聯(lián)。首先，在排污許可證中明確“三同時(shí)”制度要求，由于排污許可證中已經(jīng)吸納了環(huán)評(píng)文件對(duì)于排污單位環(huán)保設(shè)施建設(shè)等相關(guān)要求，因此可通過對(duì)排污許可證執(zhí)行情況的監(jiān)管來替代對(duì)“三同時(shí)”執(zhí)行情況的監(jiān)管，這可在一定程度上增強(qiáng) “三同時(shí)”制度與環(huán)評(píng)制度的互動(dòng)性。其次，對(duì)建設(shè)期排污許可證制度執(zhí)行情況的監(jiān)管也可取代環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收程序，如建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)期完成后已落實(shí)排污許可證所登載的相關(guān)要求，則基本上也符合環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收的要求，沒有必要再另行一道審批程序，從而解決當(dāng)前環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收率屢居低位的尷尬。最后，對(duì)于建設(shè)期排污許可證制度的執(zhí)行監(jiān)管，要更加強(qiáng)化對(duì)于環(huán)保設(shè)施有效建設(shè)及運(yùn)行、污染物排放復(fù)核環(huán)保要求等方面。

（3）與總量控制制度的整合

總量控制作為對(duì)一個(gè)區(qū)域內(nèi)污染物排放總量指標(biāo)的總體控制，是一項(xiàng)宏觀性、目標(biāo)性的政策，鑒于目前的總量控制制度更強(qiáng)調(diào)區(qū)域總量指標(biāo)核算和分配，對(duì)單個(gè)污染源總量控制缺少法規(guī)制約，因而造成對(duì)點(diǎn)源排污總量控制的直接壓力不足。因此，可將排放許可證作為總量控制制度實(shí)施的法律手段，將按總量控制要求分解至排污單位的總量指標(biāo)，以排污許可證的形式確定下來，成為該排污單位的許可排污量，使排污許可證中的許可排污量成為總量控制指標(biāo)的具體體現(xiàn)。其次，按照現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，排污單位“未獲得排污許可證的，不得排放污染物”，故行政管理部門可通過控制排污許可證發(fā)放數(shù)量以及在許可證中登載的許可排污總量等來落實(shí)總量控制管理，實(shí)行區(qū)域排污單位許可排污量總和不能突破該區(qū)域總量控制目標(biāo)。此外，在長(zhǎng)期環(huán)境管理過程中，行政管理部門可根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況、污染物變化及治理需要等，利用排污許可證的后續(xù)管理對(duì)各排污單位的許可排污量進(jìn)行變更、調(diào)控，從而有效彌補(bǔ)現(xiàn)行總量控制體系中對(duì)污染源總量管理的缺失，將“自上而下”式的總量控制轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭磕繕?biāo)與污染源控制相結(jié)合的真正意義上的總量管理。

（4）與排污權(quán)交易制度的整合

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕38號(hào)），排污權(quán)有償使用和交易是排污單位獲取排污權(quán)總量指標(biāo)的途徑，但至今對(duì)于排污權(quán)有償使用和交易尚未有法律層面的支撐。一方面，許可總量指標(biāo)是排污許可證的重要內(nèi)容，因此可將排污權(quán)有償使用和交易這一獲取總量指標(biāo)的途徑作為排污許可證發(fā)放的前提條件之一，使得排污許可證成為排污權(quán)指標(biāo)的有效載體，并將排污單位在運(yùn)行過程中的排污權(quán)有償和交易行為也在許可證中載明，使排污許可證成為排污權(quán)有償使用和交易推進(jìn)的保障；另一方面，獲得全面、真實(shí)、有效的排污行為記錄，是排污交易制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵之一，對(duì)于參與排污權(quán)交易的現(xiàn)有排污單位，可以依據(jù)其排污許可證執(zhí)行情況進(jìn)行交易資格審查，確認(rèn)交易單位的合法身份，并進(jìn)行排污權(quán)指標(biāo)核定和流向管控等。

（5）與排污收費(fèi)制度的整合

排污收費(fèi)制度規(guī)定一切向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者均需按照國(guó)家的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)繳納一定費(fèi)用的制度。2014年，環(huán)保部將排污申報(bào)的報(bào)表調(diào)整為《工業(yè)企業(yè)排放污染物基本信息申報(bào)表》、《工業(yè)企業(yè)排放污染物動(dòng)態(tài)申報(bào)表》、《特殊行業(yè)排放污染物補(bǔ)充申報(bào)表》、《建筑施工排放污染物申報(bào)表》、《小型第三產(chǎn)業(yè)排放污染物申報(bào)表》等，取消年度預(yù)申報(bào)，實(shí)行根據(jù)實(shí)際排污狀況動(dòng)態(tài)申報(bào)。按照現(xiàn)行排污收費(fèi)制度執(zhí)行方式，排污許可證制度可與其進(jìn)行三個(gè)方面的整合：一是通過管理平臺(tái)的數(shù)據(jù)互通，將排污許可證中關(guān)于工業(yè)企業(yè)排放污染物基本信息直接引用至排污收費(fèi)管理系統(tǒng)中，避免排污單位對(duì)《工業(yè)企業(yè)排放污染物基本信息申報(bào)表》的重復(fù)申報(bào)；二是將排污收費(fèi)制度中對(duì)于排污單位重大變動(dòng)信息需報(bào)備的要求與排污許可證動(dòng)態(tài)管理的要求相結(jié)合，將企業(yè)重大變動(dòng)信息在排污許可證管理系統(tǒng)和排污收費(fèi)系統(tǒng)中同步更新，避免排污單位多頭報(bào)備；三是利用排污許可證監(jiān)管中對(duì)于排污單位的自我監(jiān)測(cè)、自我報(bào)告要求以及對(duì)排污單位實(shí)際排污量的核定等，確定排污單位實(shí)際排污量，并按此進(jìn)行收費(fèi)，推進(jìn)排污收費(fèi)按實(shí)收取，推進(jìn)環(huán)保管理數(shù)據(jù)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對(duì)于點(diǎn)源的環(huán)保管理數(shù)據(jù)僅留有許可排污量和實(shí)際排污量。

（6）與限期治理制度的整合

限期治理實(shí)際上是排污單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)自身環(huán)保行為“自我修復(fù)”的一個(gè)過程。鑒于其違法違規(guī)排污的已有行為和自我整改的特殊情況，限期治理也是排污許可證制度管理的一種特殊情況。在制度整合上，建議在排污許可證中登載排污單位限期治理的執(zhí)行時(shí)間、執(zhí)行主要原因和內(nèi)容等信息；在限期治理過程中，按照排污許可證信息對(duì)限期治理排污單位進(jìn)行督察；排污單位限期治理整改完成并通過驗(yàn)收后，在排污許可證上登載驗(yàn)收日期及驗(yàn)收情況等信息。

2.3重構(gòu)點(diǎn)源環(huán)境管理制度體系操作流程

基于排污許可證制度對(duì)于其他點(diǎn)源環(huán)境管理制度的整合，在各操作程序上也應(yīng)予以進(jìn)一步優(yōu)化，整體提升行政管理效率。

第一，在項(xiàng)目籌建階段，主要是排污許可證的核發(fā)管理，需整合的制度主要有總量控制、排污權(quán)交易和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等。將總量準(zhǔn)入、排污權(quán)交易、環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為排污許可證發(fā)放的前提條件。排污單位初次提交環(huán)評(píng)文件后由主管部門進(jìn)行總量準(zhǔn)入審核，核準(zhǔn)總量指標(biāo)后由排污單位向排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)提出指標(biāo)申購(gòu)申請(qǐng)，交易獲得的符合總量控制要求的排污權(quán)指標(biāo)可作為許可排污量載入排污許可證。排污許可證的核發(fā)程序在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行后期啟動(dòng)，在環(huán)評(píng)文件獲得審批同意后核發(fā)排污許可證，并納入排污許可證后續(xù)監(jiān)管。同時(shí)，區(qū)域總量控制指標(biāo)經(jīng)層層分解后分配至排污單位，作為排污單位的初始排污權(quán)分配指標(biāo)，需繳納相應(yīng)有償費(fèi)用后，將初始排污權(quán)指標(biāo)作為許可排污量載入排污許可證。此外，建議在排污單位領(lǐng)取排污許可證之前，需簽署承諾書，保證所提供材料的真實(shí)性，并承諾會(huì)履行排污許可證上的要求。

第二，在建設(shè)及試運(yùn)營(yíng)階段，排污許可證開始發(fā)揮其全過程監(jiān)管的職能，主要需整合的制度有“三同時(shí)”制度。核發(fā)的排污許可證中已對(duì)建設(shè)期環(huán)保要求和“三同時(shí)”制度基本要求進(jìn)行明確，因而在項(xiàng)目建設(shè)過程中，以排污許可證對(duì)建設(shè)期環(huán)保行為及環(huán)保設(shè)施建設(shè)情況的監(jiān)管替代“三同時(shí)”制度的執(zhí)行檢查及環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收等環(huán)境管理程序，如在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生與許可證登載要求嚴(yán)重不符的重大變更，則需撤銷原有排污許可證，重新進(jìn)入環(huán)評(píng)審批及排污許可證核發(fā)程序。如需進(jìn)行試生產(chǎn)的排污單位，可在排污許可證中記錄試生產(chǎn)期限等主要情況，便于行政主管部門監(jiān)管。

第三，正式運(yùn)營(yíng)階段，是排污許可證的持續(xù)監(jiān)管作用的發(fā)揮，需銜接的制度主要有排污收費(fèi)、總量控制、排污權(quán)交易、限期治理等。在排污許可證制度的監(jiān)管機(jī)制中需更加強(qiáng)化排污單位的自我管制法律責(zé)任，以排污單位的自我監(jiān)測(cè)、自我報(bào)告、實(shí)際排污情況證明材料為主，結(jié)合政府日常監(jiān)管記錄，作為排污單位實(shí)際排污量的核定依據(jù)，以核定后的排污單位實(shí)際排污量作為排污收費(fèi)、總量控制、排污權(quán)交易等制度執(zhí)行的依據(jù)，促進(jìn)總量控制制度真正落地，促進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易制

度持續(xù)發(fā)展。在排污許可證的全過程監(jiān)管期間，環(huán)保部門都可以對(duì)排污單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，確認(rèn)其是否符合排污許可證的要求：在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)排污單位具有違法排污行為，需將違法排污行為及相關(guān)處罰記錄在排污許可證中；如出現(xiàn)限期治理情況的，也許在排污許可證中登載限期治理原由、期限、治理驗(yàn)收情況等。排污許可證的管理信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開，使得一般公眾對(duì)排污單位，以及排污單位之間都可以展開監(jiān)督。

第四，在停產(chǎn)修復(fù)階段，鑒于現(xiàn)有點(diǎn)源環(huán)境管理制度中尚未對(duì)此階段的環(huán)境管理做出要求，因此建議在排污許可證中明確點(diǎn)源停產(chǎn)或消亡之后對(duì)于污染場(chǎng)地的修復(fù)要求，以期真正實(shí)現(xiàn)“誰污染、誰治理”的環(huán)境管理要求。主要針對(duì)將對(duì)生產(chǎn)場(chǎng)地產(chǎn)生持久性污染的排污單位，要求其在投產(chǎn)后一定期限內(nèi)（如半年）向環(huán)保部門提交場(chǎng)地恢復(fù)計(jì)劃并獲得批準(zhǔn)，以便在排污單位停產(chǎn)關(guān)閉后，需遵守排污許可證的規(guī)定，采取場(chǎng)地恢復(fù)措施，使得場(chǎng)地不再對(duì)周圍環(huán)境造成危害。

3　結(jié)語(yǔ)

本文通過對(duì)排污許可證制度的重新定位和設(shè)計(jì)，進(jìn)一步強(qiáng)化了其在點(diǎn)源環(huán)境管理制度體系中的核心地位，在制度內(nèi)容和操作程序上對(duì)現(xiàn)有點(diǎn)源環(huán)境管理體系進(jìn)行整合重組，從而提高點(diǎn)源環(huán)境管理制度體系的管理效能和執(zhí)行效率。執(zhí)行“一證式”管理模式的排污許可證制度，在管理周期上實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目籌建期、建設(shè)及試運(yùn)營(yíng)期正式運(yùn)營(yíng)期和停產(chǎn)修復(fù)期的全周期管理，在管理內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有點(diǎn)源環(huán)境管理制度的全面涵蓋，在管理程序上實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有點(diǎn)源環(huán)境管理制度的整合精簡(jiǎn)，充分體現(xiàn)排污許可證制度的本質(zhì)內(nèi)涵，對(duì)于行政管理部門有效管控污染點(diǎn)源排污行為、提升綜合環(huán)境管理水平具有深遠(yuǎn)意義。

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Study on Integration of Source Environmental Management Systems Based on “One-Permitting” Discharge Permit

CHEN Jia*， LU Yingying， FENG Xiaofei
（ Environmental Protection Science Research & Design Institute of Zhejiang Province， Hangzhou 310007 ）

Abstract:After years of exploration and practice， as a fundamental system of pollution source management， the discharge permit system has gradually evolved towards “one-permitting” management system. The integration of various source management systems， in which the discharge permit system acted as the core， is able to accomplish the lifecycle management of pollution source， and is also very effective in management performance enhancement. It is an important part of the current permit system reform as well. By analyzing the limitations of existing source management systems， this paper proposed the integration method for various source management systems and discharge permit system， which is based on one-permitting management. In this method， the discharge permit system can function throughout the pre-construction period， construction and commissioning period， formal operation period， and closing period， and theenvironmental requirements on each polluter’s development， construction， operation， and other activities in existing point sources management systems are embodied in one discharge permit as a whole. By using this method， the awareness of discharge under permit can be strengthened， and the application limitation of effecting on one certain period of existing management systems can be resolved. The independently operating pattern of existing management systems is completely changed， and a high-efficiency source management system complex， which meets the need of environmental protection in the new erais rebuilt.

Keywords:one-permitting； discharge permit； pollution source； environmental management； system integration

中圖分類號(hào)：X321

文章編號(hào)：1674-6252（2016）03-0090-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.090

作者簡(jiǎn)介：盧瑛瑩（1979—）女，高級(jí)工程師，碩士，研究方向?yàn)榄h(huán)境政策。