基于協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的“多評(píng)融合”路徑初探

趙海君，包存寬*，馬蔚純，王金南，許開鵬，葛察忠（．復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 00433；．環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 000）

基于協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的“多評(píng)融合”路徑初探

趙海君1，包存寬1*，馬蔚純1，王金南2，許開鵬2，葛察忠2
（1．復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433；2．環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

摘 要評(píng)估是一種權(quán)力。各類“評(píng)估”實(shí)際上都代表了其主管部門的權(quán)力和利益，甚至淪為各部門爭(zhēng)奪話語權(quán)、攫取部門利益的一道關(guān)卡。多種評(píng)價(jià)“混戰(zhàn)”，不僅評(píng)價(jià)內(nèi)容重復(fù)、程序煩瑣、浪費(fèi)人力和資源，同時(shí)評(píng)價(jià)背后代表其主管部門的利益和權(quán)力，評(píng)價(jià)的“混戰(zhàn)”也成為各部門維護(hù)自身利益、爭(zhēng)奪話語權(quán)的“混戰(zhàn)”。本文在對(duì)現(xiàn)有評(píng)價(jià)制度、實(shí)施情況、存在問題的剖析的基礎(chǔ)上，基于協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，提出橫向上協(xié)同相關(guān)部門、縱向上協(xié)同國(guó)家和地方、政府和市場(chǎng)、政策規(guī)劃與項(xiàng)目等重大決策的多評(píng)融合實(shí)施路徑，最后提出了多評(píng)融合的四項(xiàng)政策建議。

關(guān)鍵詞多評(píng)融合；生態(tài)文明；重大決策；評(píng)價(jià)體系

*責(zé)任作者： 包存寬（1971—），男，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼?zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境與生態(tài)規(guī)劃。

1 問題提出：“多評(píng)混戰(zhàn)”的年代

在新建建設(shè)項(xiàng)目管理中，現(xiàn)今是一個(gè)“多評(píng)混戰(zhàn)”的年代。2015年4月21日，李克強(qiáng)總理在考察某水利工程項(xiàng)目時(shí)，嚴(yán)厲斥責(zé)了中介評(píng)估亂象：“現(xiàn)在要建一個(gè)項(xiàng)目評(píng)估環(huán)節(jié)實(shí)在太多了：環(huán)評(píng)（環(huán)境影響評(píng)價(jià)）、水評(píng)（水影響評(píng)價(jià)）、能評(píng)（能源或節(jié)能評(píng)估）、安評(píng)（安全評(píng)價(jià)）、震評(píng)（地震安全性評(píng)價(jià)）、交評(píng)（交通影響評(píng)價(jià)）、災(zāi)評(píng)（地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估）、文評(píng)（文物影響評(píng)估）、雷評(píng)（雷擊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）、氣評(píng)（氣象評(píng)估）”以及承擔(dān)評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)“戴著政府的帽子，拿著市場(chǎng)的鞭子，收著企業(yè)的票子”。

為什么會(huì)有這么多的評(píng)價(jià)呢？環(huán)評(píng)應(yīng)該是眾多評(píng)價(jià)中“資歷”最老的。這里，不妨以環(huán)評(píng)為例，回顧一下其發(fā)展歷程，不難看出其中的端倪。1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議之后就有了環(huán)評(píng)，早年的環(huán)評(píng)主要是環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)，以搞清特定區(qū)域或流域的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀或本底。直到1978年，江西永平銅礦開展我國(guó)第一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》確定的所謂“老三項(xiàng)”環(huán)境管理制度之一就有環(huán)評(píng)。1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》之后，包括環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、城市環(huán)境綜合整治定量考核、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、排污申報(bào)登記和排污許可證、限期治理、污染集中控制在內(nèi)的環(huán)境管理“八項(xiàng)制度”正式建立起來。隨后，1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的出臺(tái)，意味著我國(guó)環(huán)評(píng)“一法兩條例”的法律體系基本完善起來?？梢哉f，我國(guó)早在“文革”后期就引入環(huán)評(píng)，而環(huán)評(píng)制度的確立和發(fā)展貫穿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的這一過程。行政審批是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期最為顯著特征之一。因此，環(huán)評(píng)及環(huán)評(píng)的行政審批制度，是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政體制的延續(xù)及其在環(huán)保領(lǐng)域的體現(xiàn)。

評(píng)估是一種權(quán)力。博伊斯將評(píng)估權(quán)與購(gòu)買權(quán)、決策權(quán)、議程權(quán)、事件權(quán)并列為造成環(huán)境污染的5個(gè)權(quán)力維度。環(huán)評(píng)作為建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)過程中的一道審批權(quán)，就成了環(huán)保部門擁有的一道“關(guān)隘”。環(huán)評(píng)甚至被認(rèn)為是環(huán)保部門最大的權(quán)力。而其他部門，也看到了評(píng)價(jià)尤其評(píng)價(jià)審批的“好處”，紛紛在自己管轄領(lǐng)域設(shè)置大大小小、形形色色的評(píng)價(jià)或評(píng)估。因此，設(shè)置各類評(píng)價(jià)或評(píng)估的同時(shí)，各部門也緊握了行政審批的權(quán)力以及評(píng)價(jià)及審批過程中潛在的利益，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮中的話語權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)力，以及在政府序列、行政體制中的“地位”。

每個(gè)評(píng)價(jià)背后都有相應(yīng)的頒布部門，每個(gè)部門對(duì)于項(xiàng)目或規(guī)劃決策都試圖擁有一項(xiàng)或一些權(quán)力。“為決策提供科學(xué)依據(jù)”是各類評(píng)價(jià)的初衷和基本原則。根據(jù)古德哈特定律：某種評(píng)價(jià)一旦被選擇用于決策，評(píng)價(jià)就失去了價(jià)值。多種評(píng)價(jià)共同存在，勢(shì)必誘發(fā)評(píng)價(jià)間的混亂。各評(píng)價(jià)過度分割，是頒布和審批部門本位主義、保護(hù)內(nèi)部利益的必然結(jié)果，但在失去互相監(jiān)督的機(jī)制下，部門內(nèi)部易滋生腐敗，使評(píng)價(jià)名目變?yōu)闄?quán)力尋租的工具。李克強(qiáng)總理提出很多部門并不具備完成相應(yīng)評(píng)價(jià)的人力資源，所以很多評(píng)價(jià)實(shí)則外包給了中介機(jī)構(gòu)，評(píng)價(jià)原本是保證公眾利益的手段，卻演變?yōu)椴糠终c中介機(jī)構(gòu)索取企業(yè)“過路費(fèi)”的工具。多評(píng)共存、行政分割的結(jié)果就是，一個(gè)新建項(xiàng)目需要花費(fèi)過長(zhǎng)的時(shí)間跑窗口辦事，這也與十八大所要求的簡(jiǎn)化行政審批相悖。

因此，有必要對(duì)多評(píng)亂象進(jìn)行梳理和整合，通過頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建一個(gè)合理、有效的涵蓋政策、規(guī)劃、項(xiàng)目等重大決策評(píng)價(jià)體系，協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)各方、國(guó)家和地方、地方之間以及各相關(guān)部門之間關(guān)系，形成協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的合力。本文在對(duì)現(xiàn)有的評(píng)價(jià)制度、實(shí)施情況、存在問題進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，基于協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，提出橫向上協(xié)同相關(guān)部門，縱向上協(xié)同國(guó)家和地方、政府和市場(chǎng)、政策規(guī)劃與項(xiàng)目等重大決策，對(duì)各類“評(píng)價(jià)”或“評(píng)估”的內(nèi)容、方法、流程及制度進(jìn)行整合，構(gòu)建重大決策評(píng)價(jià)體系與實(shí)施機(jī)制。

2 各類評(píng)價(jià)現(xiàn)狀與問題

2.1 各類評(píng)價(jià)的制度

我國(guó)現(xiàn)有的評(píng)價(jià)種類較多，這里選取實(shí)踐中開展較多也相對(duì)較為重要的幾類，具體見表1。

各類評(píng)價(jià)的目標(biāo)、主管部門、評(píng)價(jià)對(duì)象、實(shí)施時(shí)間和法律基礎(chǔ)等都存在較大差異，評(píng)價(jià)市場(chǎng)較為混亂，評(píng)價(jià)間的關(guān)系缺乏梳理和協(xié)調(diào)，因而造成多種評(píng)價(jià)混戰(zhàn)的局面。

2.1.1 評(píng)價(jià)種類多、程序復(fù)雜

評(píng)價(jià)種類繁多，評(píng)價(jià)對(duì)象范圍劃分不清晰，各評(píng)價(jià)之間關(guān)系混亂，未形成一個(gè)邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、銜接有序的評(píng)價(jià)架構(gòu)。評(píng)價(jià)的頒布、審批、監(jiān)管涉及多個(gè)政府部門、多個(gè)辦事窗口，溝通協(xié)商成本大，工作程序煩瑣，執(zhí)行效率低下?，F(xiàn)在，評(píng)價(jià)多交予市場(chǎng)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，各評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)所能承擔(dān)的評(píng)價(jià)內(nèi)容和等級(jí)均有差異，一個(gè)項(xiàng)目往往需要委托多個(gè)評(píng)價(jià)單位完成。

2.1.2 評(píng)價(jià)體制不完善

有些評(píng)價(jià)實(shí)際操作多年，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，評(píng)價(jià)體制相對(duì)完善。如環(huán)境影響評(píng)價(jià)，不僅有立法支持，同時(shí)各級(jí)環(huán)保部門設(shè)立環(huán)境影響評(píng)價(jià)司、處或科，單獨(dú)處理環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)工作，針對(duì)不同的評(píng)價(jià)對(duì)象，出臺(tái)了較為詳細(xì)的項(xiàng)目分類目錄和具有參考性的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制指南，為環(huán)評(píng)的有效實(shí)施提供了有力支持。然而，有些評(píng)價(jià)僅停留在一紙文件，或單獨(dú)一個(gè)部門頒布，沒有明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法，沒有明確審批、監(jiān)管的所屬權(quán)，沒有得到廣泛關(guān)注，評(píng)估效果也參差不齊。

2.1.3 評(píng)價(jià)內(nèi)容交疊重復(fù)

部分評(píng)價(jià)的引導(dǎo)目標(biāo)和評(píng)價(jià)內(nèi)容交疊重復(fù)，但因?yàn)樵u(píng)價(jià)獨(dú)立性較強(qiáng)，難以將重復(fù)內(nèi)容合并，也難以利用已有評(píng)價(jià)的成果，從而大大浪費(fèi)了資源和人力。如很多項(xiàng)目中的交通影響評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的較多內(nèi)容重復(fù)，而建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中經(jīng)濟(jì)因素分析也有相交部分。很多評(píng)價(jià)，如經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于較為基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)，而諸如社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)價(jià)之類的綜合評(píng)價(jià)多需要通過經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)與環(huán)評(píng)的成果進(jìn)行分析。

2.1.4 評(píng)價(jià)間的沖突與矛盾

各評(píng)價(jià)與其自身的評(píng)價(jià)目標(biāo)相一致，因?yàn)閷?duì)整個(gè)項(xiàng)目有著重考慮的因素和其他的附屬因素，沒有一個(gè)是無偏頗地站在全局來進(jìn)行評(píng)價(jià)的。各評(píng)價(jià)結(jié)果又通過不同的評(píng)價(jià)方法得出，彼此之間容易產(chǎn)生沖突和矛盾。尤其設(shè)置在事前、事中、事后不同程序上的各個(gè)評(píng)價(jià)，由于時(shí)間間隔及評(píng)價(jià)方的不同，評(píng)價(jià)之間的銜接性往往較差，沖突性較強(qiáng)，難以在一個(gè)時(shí)間序列上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行完整連貫的科學(xué)評(píng)價(jià)，整體融合性較差。

追其問題的根源，是評(píng)價(jià)目的的扭曲。如今的評(píng)價(jià)已經(jīng)失去了企業(yè)維護(hù)自身利益所持有的主動(dòng)性，而演變成為政府的一種“通關(guān)文牒”式的強(qiáng)硬行政措施。審批權(quán)關(guān)系到每一個(gè)部門在國(guó)家關(guān)鍵決策及地方各項(xiàng)目建設(shè)中的話語權(quán)，牢牢把握審批權(quán)才能維護(hù)部分的相關(guān)利益。強(qiáng)化審批的結(jié)果就是弱化事后的監(jiān)管和執(zhí)法，使企業(yè)評(píng)價(jià)的目的變?yōu)楂@取通行資格，評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性及對(duì)項(xiàng)目后期開展中的影響往往不受關(guān)注，相關(guān)違法、違規(guī)，以及與評(píng)價(jià)結(jié)果背道而馳的行為得不到有效和及時(shí)的懲治。

2.1.5 增加了企業(yè)前期成本、降低了行政決策效率

（1）業(yè)主投入精力大，占用時(shí)間長(zhǎng)

建設(shè)項(xiàng)目前期工作的評(píng)價(jià)評(píng)估有的多達(dá)十幾項(xiàng)，涉及發(fā)改委、住建、國(guó)土、環(huán)保、安監(jiān)等10多個(gè)主管部門，項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主需要投入大量精力對(duì)接幾個(gè)至10多個(gè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，從建設(shè)項(xiàng)目“合同簽訂”到“現(xiàn)場(chǎng)踏勘或檢測(cè)—報(bào)告編制—報(bào)告評(píng)審—項(xiàng)目審批”，這一過程需要幾個(gè)月甚至一年以上，導(dǎo)致“建設(shè)項(xiàng)目落地門檻”較多，影響項(xiàng)目建設(shè)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（2）前期費(fèi)用較高

前期相關(guān)評(píng)價(jià)評(píng)估間存在一定政策、技術(shù)關(guān)聯(lián)性。但是由于不同類型評(píng)價(jià)評(píng)估由不同咨詢機(jī)構(gòu)完成，重復(fù)性的技術(shù)工作明顯增加，咨詢機(jī)構(gòu)相應(yīng)的成本（如差旅費(fèi)、檢測(cè)費(fèi)、報(bào)告編制費(fèi)）較高，導(dǎo)致多項(xiàng)評(píng)價(jià)評(píng)估的總費(fèi)用增加。一個(gè)項(xiàng)目前期評(píng)估費(fèi)用通常在幾十到幾百萬元，投資人苦不堪言。同時(shí)帶來諸多負(fù)面效應(yīng)：由于大部分建設(shè)單位都把投標(biāo)價(jià)格放在重要位置，為了承接業(yè)務(wù)而進(jìn)行惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，直接影響了咨詢服務(wù)質(zhì)量；為求“提速”，往往尋求行政主管部門“推薦”、“指定”，造成“地方保護(hù)”不良競(jìng)爭(zhēng)行為；為求項(xiàng)目“好過”，首選“紅頂中介”的現(xiàn)象仍普遍，影響正常市場(chǎng)秩序，以及中介服務(wù)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的健康發(fā)展。

（3）不適應(yīng)提高行政審批效率、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

2014年12月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕59號(hào)），明確要求各級(jí)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境。而當(dāng)前，相關(guān)評(píng)價(jià)所涉及的行政審批部門間的責(zé)任、程序不夠明確，審批互為前置、依法打架、相互推諉的現(xiàn)象依然較為突出。以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)為例，常出現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等部門間選址、環(huán)評(píng)、風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)許可等互為前置的現(xiàn)象，政府部門有時(shí)也無所適從，評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)、業(yè)主疲于應(yīng)對(duì)，進(jìn)一步增加了“建設(shè)項(xiàng)目落地”的艱難性。

2.2 實(shí)施情況及有效性分析——以環(huán)評(píng)為例

在眾多評(píng)價(jià)中，無論從理論與方法學(xué)體系、法律與管理制度的成熟或完善程度，還是從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)化服務(wù)水平和咨詢服務(wù)市場(chǎng)化程度等，包括政策環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)在內(nèi)的整個(gè)環(huán)評(píng)是最為成熟和完善的。這里，以環(huán)評(píng)為例來說明各類評(píng)價(jià)或評(píng)估的實(shí)施情況及其有效性。雖然環(huán)評(píng)的重要性不斷被公眾熟知，同時(shí)作為環(huán)保部最大的權(quán)力備受重視，但現(xiàn)實(shí)中仍然難以阻擋污染洪流，探究其深層原因，須從環(huán)評(píng)的作用對(duì)象入手，梳理、分析環(huán)保部門、建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)三者之間的關(guān)系。

2.2.1 環(huán)保部門與建設(shè)單位、規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的關(guān)系

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中，根據(jù)環(huán)保部門和建設(shè)單位（或企業(yè)）的關(guān)系或建設(shè)單位對(duì)待環(huán)評(píng)的態(tài)度，可將企業(yè)分為四類：第一類企業(yè)投資大，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)顯著，而當(dāng)?shù)卣樘岣邩I(yè)績(jī)與該類企業(yè)結(jié)為“同盟”；第二類企業(yè)則是先開工項(xiàng)目，后追認(rèn)環(huán)評(píng)審批，而環(huán)保部門依照法律、條例等對(duì)其的處罰額度，較巨額工程項(xiàng)目來說“九牛一毛”；第三類企業(yè)則通過不正當(dāng)手段來通過環(huán)評(píng)審批，如造假、賄賂等；第四類企業(yè)由于企業(yè)規(guī)模較小，常常鉆法律、監(jiān)管的漏洞?？偟膩碚f，大型企業(yè)管不動(dòng)或不敢管，中等企業(yè)管不好、管不住，差的企業(yè)又管不過來。

在規(guī)劃環(huán)評(píng)中，責(zé)任主體是很多權(quán)力重大、資歷較老的部門作為規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，而規(guī)劃審批機(jī)關(guān)作為規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和環(huán)保部門的共同上級(jí)，關(guān)于規(guī)劃環(huán)評(píng)的違法，在一定程度上環(huán)保部門都束手無策。

綜上可見，環(huán)評(píng)這一環(huán)保部門的最大權(quán)力，實(shí)踐上也就容易受到更大權(quán)力的干擾和干預(yù)。

2.2.2 環(huán)保部門和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系

對(duì)下而言，各級(jí)的環(huán)保部門與各環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)有著較為微妙的關(guān)系。例如，環(huán)科院所與環(huán)保部門是上下級(jí)隸屬關(guān)系，而環(huán)保部門還需對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)管理和環(huán)評(píng)文件的審批，對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)獲得豐厚利益也會(huì)樂見其成，使得本應(yīng)作為第三方存在的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的行業(yè)壟斷色彩，并容易喪失必須具有的獨(dú)立性。對(duì)于環(huán)保部門與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的某種利益聯(lián)系，建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)也十分清楚，因此，他們往往不會(huì)睜大眼睛選擇提供環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，而且環(huán)評(píng)出了問題，是由環(huán)保部自己承擔(dān)責(zé)任。

2.2.3 環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的關(guān)系

建設(shè)單位、規(guī)劃編制單位與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)是甲方和乙方的關(guān)系，前者委托后者提供環(huán)評(píng)服務(wù)，后者應(yīng)對(duì)“評(píng)價(jià)結(jié)論負(fù)責(zé)”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或契約精神的促使下，使業(yè)主方通過環(huán)評(píng)審批是環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的職責(zé)？還是規(guī)避企業(yè)建設(shè)、政府部門決策對(duì)生態(tài)與社會(huì)造成的風(fēng)險(xiǎn)？而在過去的30多年中，有效的公眾參與與環(huán)境損害嚴(yán)格追責(zé)的缺失與環(huán)評(píng)及環(huán)評(píng)審批的持續(xù)強(qiáng)化，容易將環(huán)評(píng)扭曲為“通過行政審批”的“一紙通文”，而對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)而言，也就容易淪為拿人錢財(cái)、替人消災(zāi)的“同伙”。

2.3“多評(píng)融合”地方探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)——四川省“三并聯(lián)”模式

2.3.1 具體流程

四川雅安首創(chuàng)災(zāi)后重建項(xiàng)目“三并聯(lián)”評(píng)審?！叭⒙?lián)”是指并聯(lián)評(píng)價(jià)、并聯(lián)評(píng)審、并聯(lián)審批，通過一個(gè)并聯(lián)評(píng)價(jià)組完成原來需要多個(gè)技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)完成的評(píng)價(jià)評(píng)估，同時(shí)通過一場(chǎng)并聯(lián)評(píng)審會(huì)而取代傳統(tǒng)的多場(chǎng)評(píng)審會(huì)，通過一個(gè)中心協(xié)調(diào)各部門同步審批來取代傳統(tǒng)的逐個(gè)逐項(xiàng)審批?！叭⒙?lián)”中的并聯(lián)評(píng)價(jià)包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、職業(yè)病危害評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)、水土保持評(píng)價(jià)、可行性研究、節(jié)能評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估等。

具體流程如圖1所示。

2.3.2主要特點(diǎn)

三并聯(lián)模式中，在建設(shè)單位委托評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)時(shí)，政務(wù)中心通過政府各部門及專家?guī)?，根?jù)現(xiàn)有政策規(guī)定、評(píng)價(jià)要求及對(duì)象分析，對(duì)該評(píng)價(jià)對(duì)象需要完成的評(píng)價(jià)給予委托意見。評(píng)價(jià)單位接收委托意見后組建并聯(lián)評(píng)價(jià)小組。歸納下來，三并聯(lián)具有以下特點(diǎn)：

（1）同時(shí)期多項(xiàng)評(píng)價(jià)的并聯(lián)操作，評(píng)審、審批與評(píng)價(jià)在流程上融會(huì)貫通。三并聯(lián)主要融匯了事前的各項(xiàng)評(píng)價(jià)和評(píng)審、審批，為建設(shè)單位完成各個(gè)評(píng)價(jià)及評(píng)審、審批提供更便捷的操作路徑，同時(shí)有助于促進(jìn)中國(guó)評(píng)價(jià)體制及政務(wù)辦理體制的改革，充分發(fā)揮政府在協(xié)調(diào)、主持和監(jiān)管中的重要作用。

（2）相比傳統(tǒng)評(píng)價(jià)模式，三并聯(lián)較好地協(xié)調(diào)了評(píng)價(jià)過程中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。政府應(yīng)當(dāng)利用其自身優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各方力量，發(fā)揮在并聯(lián)評(píng)價(jià)的協(xié)調(diào)、主持、監(jiān)管的作用，服務(wù)企業(yè)決策。

（3）三并聯(lián)模式的核心，即設(shè)立的并聯(lián)“評(píng)價(jià)組”、“評(píng)審組”實(shí)際上成了多學(xué)科的專家、多領(lǐng)域的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、多部門及相互之間進(jìn)行交流、溝通的平臺(tái)。

2.3.3 不足之處

（1）并聯(lián)評(píng)價(jià)，僅僅是并聯(lián)了多個(gè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，將原本分開完成的工作轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)完成，沒有較深層次地考慮多評(píng)合一的實(shí)質(zhì)，即打破現(xiàn)有評(píng)價(jià)種類范圍的界限，并聯(lián)評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)要素、評(píng)價(jià)方法等，使同期評(píng)價(jià)形成一個(gè)完整的綜合評(píng)價(jià)。

（2）三并聯(lián)的流程在縱向上雖有延伸，但僅僅是將評(píng)價(jià)、評(píng)審、審批三個(gè)原本順承的程序銜接在一起，甚至重點(diǎn)不是評(píng)價(jià)的并聯(lián)，而是多部門審批的并聯(lián)，解決的是多項(xiàng)評(píng)價(jià)煩瑣的審批流程，而沒有以多評(píng)合一為主要目標(biāo)，從項(xiàng)目編制及發(fā)展的事前、事中、事后的流程上考慮評(píng)價(jià)融合的問題，評(píng)價(jià)仍沒有早期介入并全程參與。

3“多評(píng)融合”政策建議

3.1 生態(tài)文明理念作為政策與規(guī)劃、重大項(xiàng)目決策及規(guī)劃與項(xiàng)目評(píng)價(jià)共同遵循的價(jià)值取向、行為準(zhǔn)則和決策依據(jù)

生態(tài)文明建設(shè)需要凝聚政府、社會(huì)和市場(chǎng)等各類主體的共識(shí)，需要促進(jìn)中央和地方、地方政府之間、政府各部門之間的協(xié)作，以形成協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的合力。當(dāng)前政策、規(guī)劃與重大建設(shè)項(xiàng)目決策的部門化和專業(yè)化，規(guī)劃實(shí)施中的集體行動(dòng)困境和相互之間的信息不對(duì)稱，國(guó)家和地方以及不同地區(qū)之間規(guī)劃實(shí)施的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)或成本分擔(dān)錯(cuò)位，很大程度上阻礙了相互之間的合作 。

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”?！笆故袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用”就是尊重企業(yè)作為市場(chǎng)主體的地位，而當(dāng)前過多評(píng)價(jià)及過于強(qiáng)化各類評(píng)價(jià)的行政審批，無疑極大地削弱了企業(yè)的市場(chǎng)主體地位；而“更好發(fā)揮政府作用”關(guān)鍵在于“加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供”，而規(guī)劃環(huán)評(píng)及其他相關(guān)評(píng)價(jià)則是保障政府做好規(guī)劃制定與實(shí)施的前提。因此，應(yīng)以生態(tài)文明理念作為政策與規(guī)劃、重大項(xiàng)目決策及規(guī)劃與項(xiàng)目評(píng)價(jià)共同遵循的價(jià)值取向、行為準(zhǔn)則、決策依據(jù)，未來應(yīng)弱化項(xiàng)目評(píng)價(jià)、強(qiáng)化規(guī)劃評(píng)價(jià)。

3.2 基于環(huán)評(píng)整合其他評(píng)價(jià)，從決策源頭預(yù)防生態(tài)、資源和環(huán)境惡化

實(shí)施一項(xiàng)政策或一個(gè)規(guī)劃、建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目可能會(huì)產(chǎn)生多方面、復(fù)雜、顯著的影響，特別是可能產(chǎn)生的重大環(huán)境影響、生態(tài)與人群健康和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目和規(guī)劃決策，須進(jìn)行多方面的評(píng)價(jià)，采取預(yù)防措施，這既是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的要求，也是保障科學(xué)決策、防范未來風(fēng)險(xiǎn)、降低決策可能帶來的損失和損害的要求。因此，包括環(huán)評(píng)在內(nèi)的各類“評(píng)估”，可能都是必要的。問題是從整體上掌握各類評(píng)價(jià)的“度”和“邊界”。既要防止各類“評(píng)”淪為部門利益化的工具，也要防止因?qū)嵤┗驅(qū)嵺`中的制度缺陷或機(jī)制失靈而歸罪于評(píng)價(jià)或評(píng)估的本質(zhì)。

環(huán)境保護(hù)是建設(shè)生態(tài)文明的主陣地。而且，無論從“協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的出發(fā)點(diǎn)，還是從理論與方法學(xué)體系、法律與管理制度的成熟或完善程度，以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)化服務(wù)水平和咨詢服務(wù)市場(chǎng)化程度等，包括政策環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)在內(nèi)的整個(gè)環(huán)評(píng)都是最為成熟和完善的。因此，應(yīng)基于環(huán)評(píng)整合其他相關(guān)評(píng)價(jià)，形成綜合性的、覆蓋了環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、水與能源、安全與防災(zāi)等各相關(guān)部門或領(lǐng)域的評(píng)價(jià)體系，從決策的源頭預(yù)防生態(tài)、資源和環(huán)境惡化。

還應(yīng)針對(duì)不同層次的政策、規(guī)劃、項(xiàng)目決策類型，重構(gòu)評(píng)價(jià)的邏輯起點(diǎn)和評(píng)價(jià)有效性的內(nèi)涵，體現(xiàn)在至少三個(gè)方面：一是評(píng)價(jià)的成果、結(jié)論響應(yīng)決策的需求，被決策采納；二是響應(yīng)人民群眾解決突出環(huán)境問題、改善環(huán)境質(zhì)量的訴求；三是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

3.3 將發(fā)展規(guī)劃納入評(píng)價(jià)范疇，建立涵蓋“價(jià)值規(guī)范—評(píng)價(jià)模式—技術(shù)方法—制度設(shè)計(jì)”的完整的重大決策評(píng)價(jià)體系

生態(tài)文明建設(shè)不是僅僅著眼于解決具體的資源環(huán)境和生態(tài)問題，而是立足于解決傳統(tǒng)環(huán)保模式下“環(huán)保看似很努力且做了不少工作，但資源環(huán)境生態(tài)問題依然長(zhǎng)期得不到實(shí)質(zhì)性有效解決”的源頭性、根本性和制度性因素。國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱發(fā)展規(guī)劃）是我國(guó)規(guī)劃體系的龍頭和其他規(guī)劃編制依據(jù)，屬“元政策”。建議以“十三五”規(guī)劃的編制為契機(jī)，建立符合生態(tài)文明理念，響應(yīng)當(dāng)前及未來面臨的資源、環(huán)境與生態(tài)問題，包容生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域和具體內(nèi)容，將發(fā)展規(guī)劃納入評(píng)價(jià)范疇，確保政策、規(guī)劃、項(xiàng)目重大決策符合生態(tài)文明建設(shè)要求，涵蓋“價(jià)值規(guī)范—評(píng)價(jià)模式—技術(shù)方法—制度設(shè)計(jì)”的完整的重大決策評(píng)價(jià)體系。

發(fā)展規(guī)劃納入規(guī)劃環(huán)評(píng)范疇之后，須注意以下兩個(gè)方面問題：一方面，對(duì)于發(fā)展規(guī)劃開展評(píng)價(jià)，不應(yīng)是當(dāng)下規(guī)劃環(huán)評(píng)的模式與內(nèi)容，尤其應(yīng)基于生態(tài)文明開展發(fā)展規(guī)劃的評(píng)估；另一方面，建立起響應(yīng)不同行政層級(jí)和空間特征、不同屬性或規(guī)劃類型、不同規(guī)劃范式、不同時(shí)間特征的包容性、靈活性的評(píng)價(jià)模式：發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等宏觀性、戰(zhàn)略性規(guī)劃，應(yīng)著眼于貫徹生態(tài)文明理念、可持續(xù)發(fā)展理論和科學(xué)發(fā)展觀，優(yōu)化、協(xié)調(diào)國(guó)家與地方之間、政府與市場(chǎng)之間、部門之間、地區(qū)之間在環(huán)境與生態(tài)保護(hù)上的協(xié)作與合作（如大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控）；中觀的、政策性層面的規(guī)劃（如城市總體規(guī)劃）應(yīng)著眼于承上啟下，防止規(guī)劃缺陷及防范生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避鄰避沖突，優(yōu)化城市規(guī)劃體系及促進(jìn)規(guī)劃間的協(xié)同與協(xié)調(diào)；微觀的、操作層面的規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等）和重大建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)著眼于減緩或最小化不良影響，響應(yīng)群眾的環(huán)境訴求，改善和美化優(yōu)化人居環(huán)境。

3.4 以環(huán)評(píng)制度改革撬動(dòng)行政體制改革

十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)，強(qiáng)調(diào)了全面推進(jìn)行政體制改革—— “必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度”、“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”。應(yīng)以促進(jìn)環(huán)評(píng)回歸其本質(zhì)作為環(huán)評(píng)制度改革的目標(biāo)，按“環(huán)評(píng)脫鉤→環(huán)評(píng)審批→環(huán)境違法嚴(yán)懲→維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益”的優(yōu)先順序，全面推進(jìn)環(huán)評(píng)制度改革。

其中，環(huán)評(píng)脫鉤是環(huán)評(píng)制度改革的切入點(diǎn)或起點(diǎn)；環(huán)評(píng)制度改革須抓住行政審批這一“牛鼻子”；以信息公開、社會(huì)監(jiān)督確保事中有效監(jiān)督，以確保公眾環(huán)境權(quán)益強(qiáng)化污染者的損害擔(dān)責(zé)倒逼環(huán)評(píng)回歸其本質(zhì)，以法治界定環(huán)評(píng)這一 “權(quán)力”的“三個(gè)清單”——權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單和加大社會(huì)監(jiān)督和人大監(jiān)督，防止環(huán)評(píng)及干預(yù)環(huán)評(píng)的權(quán)力任性。

環(huán)評(píng)脫鉤似乎只是表象，實(shí)則是利益關(guān)系的調(diào)整，是防止部門利益固化，打破利益藩籬。因此，應(yīng)以環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤作為環(huán)評(píng)制度改革的起點(diǎn)，撬動(dòng)“突破利益固化的藩籬，以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，全面深化各領(lǐng)域改革”的大局；以環(huán)評(píng)審批改革作為行政體制改革的突破口，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用；以法治保障公民權(quán)益，以強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)政府依法決策，全面促進(jìn)行政決策的整體性、普遍性守法，促進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)向環(huán)境治理；以環(huán)境治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的全面改善；以環(huán)境質(zhì)量的改善化解環(huán)境與生態(tài)危機(jī)，并以環(huán)境與生態(tài)危機(jī)化解維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定與安全。

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The Path of “Multi-assessment Integration” Based on Synergistic Promotion of Ecological Civilization Construction

Zhao Haijun1, Bao Cunkuan1*, Ma Weichun1,Wang Jinnan2, Xu Kaipeng2, Ge Chazhong2
(1. Department of Environmental Science and Engineering, Fudan University, Shanghai 200433; 2. Chinese Academy of Environmental Planning, Beijing 100012)

Abstract:Evaluation is a kind of power. Various kinds of “assessment” actually represent the rights and interests of related administrations, and even reduced to the toll-gate of various departments to competing the discourse and interests. The “scuffl e” of a variety of evaluation, not only has issues that include the content duplication, cumbersome procedures, and waste of labor and resource, but also turns the evaluation scuffle to the departments’ scuffle for maintaining their own interests and competing the discourse. This paper proposed a path of multi evaluation fusion for major decisionsin the light of synergistic promotion on ecological civilization construction, based on the analysis of existing evaluation system, implementation and problems, which crosswise cooperate with the related departments and lengthways cooperate with major decisions of national and local, government and market, policy planning and project, and fi nally made four policy recommendations of multi evaluation fusion.

Keywords:multi evaluation fusion; ecological civilization; major decisions; evaluation system

作者簡(jiǎn)介：趙海君（1991—），女，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系在讀碩士，研究方向?yàn)榇髿猸h(huán)境。

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41271508）：協(xié)作型戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)理論與模式——基于利益相關(guān)者分析和協(xié)作機(jī)制的研究。

中圖分類號(hào)：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-6252(2016)01-0061-07