高校財務(wù)管理狀況評價指標設(shè)計研究

楊蓉

【摘 要】 高校如何規(guī)范財務(wù)管理，優(yōu)化資源配置，發(fā)揮資金的使用效益，需要對高校財務(wù)管理狀況有一個正確的評價結(jié)果。在文獻研究和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合高校財務(wù)管理狀況評價的現(xiàn)狀，根據(jù)“三法兩制度”等依據(jù)，按照合適的原則，通過德爾菲法、專家座談法和實證研究法設(shè)計出高校財務(wù)管理狀況評價指標，并采用此指標進行了實踐應(yīng)用。

【關(guān)鍵詞】 財務(wù)管理狀況評價; 財務(wù)管理狀況評價指標; 高校

中圖分類號：F23;G475 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2016）03-0096-05

一、高校財務(wù)管理狀況評價的研究現(xiàn)狀

（一）文獻綜述

在深入推進教育改革的新時期，教育發(fā)展正從單純注重數(shù)量擴張向注重質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變，稀缺教育資源的合理配置及使用效率越來越受到人們的關(guān)注，而“高校財務(wù)管理狀況評價指標體系”亟待完善。評價財務(wù)管理狀況需要理論指導(dǎo)評價的操作與實踐，更依賴于基于理論的變量指標和指標體系，從某種意義上看，后者尤為重要。如果沒有科學(xué)合理的變量指標和指標體系，純粹的評價理論或依據(jù)只是一紙空談。

國外對高校財務(wù)管理狀況評價指標體系的研究始于20世紀80年代。（1）在英國，1985年英國的賈勒特報告將高?？冃е笜朔譃槿悾簝?nèi)部指標（學(xué)校方面的特征）、外部指標（高校所設(shè)置的學(xué)科適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的情況）和運行指標（學(xué)校的資源利用率）。1986年，英國副院長和校長協(xié)會與大學(xué)撥款委員會（CVCP/UGC）聯(lián)合工作小組將績效指標劃分為輸入指標（指高校可利用的資源、人力和經(jīng)費情況）、過程指標（指高校可利用資源的使用率情況）和輸出指標（指高校最終取得的成績與產(chǎn)出）?？▊悾–ullen）補充為“3E”指標，即經(jīng)濟指標、效率指標和效益指標。英國副院長和校長協(xié)會與大學(xué)撥款委員會聯(lián)合工作小組編制的《英國大學(xué)管理統(tǒng)計和績效指標體系》（Cave & Martin，1988）比較有代表性，該指標體系中運用了不少財務(wù)指標。（2）在美國肯塔基州，由教育質(zhì)量、教育培養(yǎng)、機會均等、經(jīng)濟發(fā)展和生活質(zhì)量、協(xié)調(diào)與倡議精神等25個指標構(gòu)成的高等教育績效指標體系成為該州政府撥款的依據(jù)，體現(xiàn)了公平和效率的原則（肯塔基州高教委員會報告，1995）。（3）澳大利亞的高校重視經(jīng)費的使用效益，運用系統(tǒng)的財務(wù)預(yù)算管理和費用包干等措施，實現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展目標（Stephen Bernstein，1999）。（4）在荷蘭，績效評價是政府分配教育經(jīng)費和對學(xué)校管理的重要手段，每個大學(xué)都進行自我評價，并聘請相關(guān)專家組成評價小組來評價該所高校的教學(xué)科研等各項活動。評價：在過去三十多年里，績效評價已成為西方高校日常管理的重要內(nèi)容，提高了財務(wù)管理的科學(xué)性，但評價指標體系中很多是非財務(wù)性指標和定性指標，難以量化，可比性也比較差。另外，有些指標體系具有地域性，難以普遍推廣。

國內(nèi)對高校財務(wù)管理狀況評價指標體系的實踐探索可追溯到20世紀90年代。（1）90年代中后期，原國家教委財務(wù)司組織專家制定了《教育部直屬高校財務(wù)綜合評價分析》、《教育部直屬高校財務(wù)管理狀況分析》兩套高校財務(wù)評價指標體系，該體系從財務(wù)運行績效、財務(wù)發(fā)展?jié)摿?、財?wù)綜合實力、財務(wù)管理狀況等諸多方面，運用具體指標對高等學(xué)校財務(wù)工作作出評價并進行排序。（2）南京大學(xué)的施建軍等（1995）把財務(wù)運行績效分為：總經(jīng)費效益、事業(yè)發(fā)展效益、科技成果效益、產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益與對外服務(wù)效益。（3）1998年高等院校財務(wù)評價系統(tǒng)研究課題組在《高等院校財務(wù)評價系統(tǒng)研究報告》中，建立了以運行績效和風(fēng)險分析為核心、以財務(wù)綜合實力為輔助的高校財務(wù)綜合評價指標體系，分為5大部分共18個指標。（4）楊周復(fù)等（2002）精選了高校財務(wù)運行績效、綜合實力和財務(wù)發(fā)展?jié)摿θ齻€子指標體系共38個指標。（5）2007年，劉國永與江蘇省財政廳合作設(shè)計了《高等教育財政支出績效評價指標體系》。該指標體系一級指標包括高等教育資源投入、高等教育產(chǎn)出與效果以及高校發(fā)展能力3項，二級指標13項，三級指標26項。（6）2009年，中央教育科學(xué)研究所高等教育研究中心發(fā)布了《中國高等學(xué)?？冃гu價報告》，該評價體系由14項投入指標和16項產(chǎn)出指標構(gòu)成。（7）基于利益相關(guān)者理論，劉敏（2012）將高校的利益相關(guān)者劃分為國家、高校管理者、捐贈（投資）人、教職員工、學(xué)生及其家長，對資金績效、教學(xué)績效、科研績效、財務(wù)發(fā)展能力等多方面進行評價。評價：我國學(xué)者建立的指標體系中只考核定量指標而未考核定性指標的文獻占總文獻的70%以上，主要運用了總量、比率、差值等考核手段。在構(gòu)建的定性指標中，不少難以橫向比較，不夠科學(xué)無整，或者不具可操作性，如黃穎（2012）提出的辦學(xué)層次、學(xué)科范圍、國家辦學(xué)條件評價結(jié)果等，齊紅（2010）提出的學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量、學(xué)校辦學(xué)實力等指標。

縱觀國內(nèi)外研究成果可知：（1）對高校財務(wù)管理狀況指標體系研究的必要性是共同的，但是具體理論依據(jù)有所不同或者有所側(cè)重;（2）從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)看，西方高校的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與我國高校有較大差異，不能把西方理論直接照搬過來;（3）從時間上看，有的研究時間較早，不適應(yīng)現(xiàn)代社會的特點;（4）從指標適用性看，有的研究適用范圍較小;（5）從指標構(gòu)成看，有的偏定量研究，有的偏定性研究，沒有把定性與定量結(jié)合好;（6）從變量指標設(shè)計的內(nèi)容看，側(cè)重于績效與風(fēng)險?，F(xiàn)有的對高校財務(wù)管理狀況評價指標體系的研究主要集中于高校財務(wù)績效指標體系，而績效指標體系重點是投入與產(chǎn)出的對比結(jié)果，對其投入結(jié)構(gòu)，特別是運行的過程很少關(guān)注，使得資金投入后如何運用成為一個“黑箱”。這種事后評價有一定意義，但是也有很大局限，既不能及時對運行加以控制和調(diào)整，也不能深刻說明造成績效好壞的運行原因。因此，需要在一定的制度環(huán)境約束條件下，對高校資金投入、運行和產(chǎn)出全過程的財務(wù)管理狀況進行評價，并特別注重對運行過程的評價，使之成為“明箱”。財務(wù)管理績效評價和財務(wù)管理狀況評價的區(qū)別見圖1。

（二）研究意義

通過上級管理部門的財務(wù)巡視、專項檢查、財務(wù)評價等形成的資料與數(shù)據(jù)，對本區(qū)域內(nèi)的教育發(fā)展規(guī)劃、教育經(jīng)費使用單位的績效評價、今后的經(jīng)費核撥以及經(jīng)濟責(zé)任均有重要的參考應(yīng)用價值。

1.編制教育發(fā)展規(guī)劃與計劃的依據(jù)

高校財務(wù)管理狀況指標體系的應(yīng)用結(jié)果對高等教育的發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算資金安排、基本建設(shè)項目、資產(chǎn)管理、對外投資等提供基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)資料。

2.經(jīng)費使用單位績效評價的依據(jù)

高校財務(wù)管理狀況指標體系強調(diào)過程監(jiān)管，有利于建立與公共財政體制和現(xiàn)代高校制度相適應(yīng)的、以標準定額為基礎(chǔ)的高校財務(wù)管理體制機制，并將預(yù)算執(zhí)行作為考核內(nèi)容，使預(yù)算安排更科學(xué)，經(jīng)費使用更加追求效益。

3.確定下一年度經(jīng)費核撥的依據(jù)

高校財務(wù)管理狀況指標體系應(yīng)用過程中形成的數(shù)據(jù)與結(jié)果，可作為下一年度高校預(yù)算安排和經(jīng)費核撥的重要依據(jù)，同時這也是落實以績效管理目標為核心的績效預(yù)算管理體系的重要環(huán)節(jié)。

4.經(jīng)費使用單位經(jīng)濟責(zé)任的依據(jù)

高校財務(wù)管理狀況指標體系強化經(jīng)費使用全過程監(jiān)管，對教育經(jīng)費的投入方向、使用及效果實施嚴格的監(jiān)督管理。如發(fā)現(xiàn)教育經(jīng)費被貪污、擠占和挪用，對因管理不善、控制不嚴等造成經(jīng)濟損失的有關(guān)人員要追究相應(yīng)責(zé)任。

5.各高校強化自身財務(wù)管理的依據(jù)

高校財務(wù)管理狀況指標體系的應(yīng)用結(jié)果，可以使各高校了解自身在同類型高校中所處的位次，有了可以參照的目標和標準，通過對比分析，更全面地了解本校財務(wù)管理狀況，為進一步改善財務(wù)管理狀況提供參考和依據(jù)。

二、高校財務(wù)管理狀況評價指標體系的設(shè)計

（一）評價指標設(shè)計的原則

指標體系設(shè)計的原則包括3E原則、系統(tǒng)性原則、定量指標和定性指標相結(jié)合原則、可操作性原則。（1）3E原則主要是在指標設(shè)計時要兼顧經(jīng)濟指標、效率指標和效益指標的原則。（2）系統(tǒng)性原則是從總系統(tǒng)論的角度出發(fā)，強調(diào)各指標之間的系統(tǒng)性。（3）定量指標和定性指標相結(jié)合原則強調(diào)在指標設(shè)計時既要有定量指標又要有定性指標，將兩者有機結(jié)合起來，構(gòu)成完整的指標系統(tǒng)。（4）可操作性原則是強調(diào)指標的可操作性，特別是對定性指標的運用與操作問題。制定的指標以相對數(shù)比例和程度為重點，使主觀感覺客觀化、分散經(jīng)驗系統(tǒng)化，便于測量和社會監(jiān)督。

（二）評價指標設(shè)計的依據(jù)

高校財務(wù)管理狀況評價指標的設(shè)計依據(jù)主要是“三法兩制度”?！叭ā敝傅氖恰稌嫹ā罚?999年中華人民共和國主席令第24號）、《中華人民共和國高等教育法》（1995年3月18日中華人民共和國主席令第45號）、《預(yù)算法》（2014年8月31日中華人民共和國主席令第12號）;“兩制度”指的是《高等學(xué)校財務(wù)制度》（財教〔2012〕488號）和《高等學(xué)校會計制度（修訂）》（財會〔2013〕30號）。

另外，考慮到具體指標的實際情況和特殊性，還參照了《高等學(xué)校信息公開辦法》（2010年4月6日教育部令第29號）、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第36號）、《中華人民共和國招標投標法》（1999年主席令第21號）和《中華人民共和國招標投標法實施條例》（2011年國務(wù)院令第613號）等共27個相關(guān)規(guī)章制度和管理辦法。

一級指標的具體設(shè)立依據(jù)《高等學(xué)校財務(wù)制度》（財教〔2012〕488號）中的一級標題（包括財務(wù)管理體制、預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)余管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負債管理、成本費用管理、財務(wù)清算、財務(wù)報告與財務(wù)分析）。本課題研究中的一級指標將《高等學(xué)校財務(wù)制度》一級標題中的預(yù)算管理、收入管理、支出管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負債管理、成本費用管理、財務(wù)分析8個項目完全保留;考慮到與預(yù)算管理的對應(yīng)性，將“結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)余管理”設(shè)定為“決算管理”;考慮到高校內(nèi)部管理制度和組織的實際情況，將“財務(wù)管理體制”設(shè)定為“財務(wù)管理制度與組織”;考慮到公辦高校的實際情況以及清算管理的特殊性，故將“財務(wù)清算”項目舍去。因此，本課題初步得出的一級指標項目共有10個，包括預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、負債管理、收入管理、支出管理、成本費用管理、償債和發(fā)展能力、決算管理、專用基金管理、財務(wù)管理制度與組織。一級指標的最終確定還結(jié)合了德爾菲法應(yīng)用的結(jié)果，具體內(nèi)容見表1。

（三）評價指標設(shè)計的內(nèi)容

1.指標的設(shè)計內(nèi)容

（1）指標選取的方法。主要包括德爾菲法、專家座談會法、實證研究法。德爾菲法是采用背對背的通信方式征詢專家小組成員的評價意見，經(jīng)過若干輪征詢，使專家小組的評價意見趨于集中，最后得出相應(yīng)的評價指標及其權(quán)重。專家座談會法主要采用面對面的方式征詢專家小組成員的意見，經(jīng)過多次交流和討論，最后得出能反映大家最終意見的評價指標。實證研究法是將評價指標運用到具體的高校當(dāng)中，先行先試，根據(jù)運用的結(jié)果和反饋的情況進一步修正和完善評價指標。

（2）指標體系構(gòu)成。根據(jù)高校財務(wù)管理狀況評價指標建設(shè)的原則和依據(jù)，對指標進行比較和選擇，從而構(gòu)成高校財務(wù)管理狀況評價指標，分為：一級指標（包括財務(wù)管理制度與組織、預(yù)算管理、決算管理、專用基金管理、收入管理、支出管理、資產(chǎn)管理、負債管理、成本費用管理、償債和發(fā)展能力10方面），二級指標（包括財務(wù)管理組織、財務(wù)管理制度、重大制度方面、財務(wù)監(jiān)督、財務(wù)管理特色、預(yù)算編制與調(diào)整的科學(xué)性與合理性、預(yù)算執(zhí)行情況、政府采購預(yù)算管理、決算報表質(zhì)量、執(zhí)行約束力、專用基金管理情況、專項資金管理情況、收入合法合規(guī)性、收入結(jié)構(gòu)管理、國庫集中收繳規(guī)范性、“三公”經(jīng)費和會議費控制管理、支出合法合規(guī)性、支出結(jié)構(gòu)管理、國庫集中支付規(guī)范性、資產(chǎn)管理的合法合規(guī)性、對外投資管理、資產(chǎn)使用的效率性、負債分類管理、負債規(guī)范管理、費用按用途核算情況、成本核算細化情況、償債能力管理、財務(wù)發(fā)展能力28個指標），以及三級指標（45個）。

（3）指標的測算。測算財務(wù)管理狀況評價指標的基本思路是：首先，確定每個指標的權(quán)數(shù);其次，給出每個指標的評價標準;再次，設(shè)計指標的計分方法，并計算出每個指標的分值;最后，按年度進行綜合，得出一個總體結(jié)果。

（4）指標的解釋。逐一對財務(wù)管理制度與組織、預(yù)算管理、決算管理、專用基金管理、收入管理、支出管理、資產(chǎn)管理、負債管理、成本費用管理、償債和發(fā)展能力10個方面的具體指標進行解釋，包括具體指標的公式、內(nèi)涵、評分標準、評分細則等。

（5）指標的結(jié)構(gòu)化。需要對上述指標進一步歸類整理，形成指標體系。

2.評價說明

評價標準是評價工作的三大要素之一，是評價對象優(yōu)劣的具體參照物和對比尺度。定量評價標準由標準值和與之對應(yīng)的標準系數(shù)組成。評價標準可分為優(yōu)秀、良好、中等、較低和較差五個檔次。得出總體的評價結(jié)果后要對其進行解釋說明，使各高校在后期的財務(wù)管理過程中知曉其應(yīng)改進的方向與目標。

三、高校財務(wù)管理狀況評價指標體系設(shè)計的研究方法

（一）德爾菲法

在指標的選取和比重確定上，將德爾菲法應(yīng)用于本研究。選取的專家既包括上級教育主管部門和上級財政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)，也有高校財務(wù)管理專家學(xué)者，更多的是來自高校的校領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)管理部門的負責(zé)人，具有一定的代表性。在進行評價指標與權(quán)重值的設(shè)定時均按照標準的德爾菲法操作，通過若干次的專家問卷調(diào)研與討論，確定出高校財務(wù)管理狀況評價指標。然后進一步統(tǒng)計專家評分結(jié)果，得出相應(yīng)的權(quán)重值，以保證評價體系的客觀性與科學(xué)性。最終得到的評價指標體系包含了10個一級指標、28個二級指標、45個三級指標以及各自權(quán)重。運用該方法在一定程度上簡化了評價內(nèi)容，對主觀性指標進行了量化處理。

（二）專家座談會法

本研究得到多次專家座談會的決策意見支持，專家來源于教育部財務(wù)司經(jīng)費監(jiān)管中心、上海市財政局、上海市教委及高校領(lǐng)導(dǎo)班子和財務(wù)部門。部分座談會的核心內(nèi)容如下：2014年10月30日和11月6日的兩次專家座談會，對重要指標、權(quán)重值、指標的應(yīng)用性和操作性作了討論;2015年3月召開了一次專家座談會，對指標體系進行了反復(fù)的修改與完善，就相關(guān)問題進行了多次討論，最后形成了現(xiàn)有的高校財務(wù)管理狀況評價指標。

（三）實證研究法

該指標已經(jīng)在上海市22所地方高校和8所部屬高校試行，從試行高校財務(wù)管理人員反映的情況來看，效果良好，具有進一步推廣的可行性和實踐性。

四、高校財務(wù)管理狀況評價指標體系的研究成果

（一）高校財務(wù)管理狀況評價指標體系的指標內(nèi)容

經(jīng)過德爾菲法、專家座談會法和實證研究法的運用，以及對相關(guān)文獻、法律制度的研究與分析，最后確定了10個一級指標、28個二級指標、45個三級指標。一級指標、二級指標和三級指標的具體內(nèi)容見表2。

（二）評價結(jié)果的應(yīng)用方案

根據(jù)上海市屬高校財務(wù)管理狀況評價工作的結(jié)果，應(yīng)用方案如下：

1.評價結(jié)果在財務(wù)管理信息系統(tǒng)上面向高校財務(wù)信息使用者發(fā)布

高校財務(wù)管理狀況評價結(jié)果最后統(tǒng)一在財務(wù)管理信息系統(tǒng)上面向高校財務(wù)信息使用者發(fā)布。高校財務(wù)信息使用者主要包括教育主管部門、各市屬高校。高校財務(wù)信息使用者可以在財務(wù)管理信息系統(tǒng)查詢到其管理所需的高校財務(wù)管理信息，對不同使用者賦予不同的查詢權(quán)限，在做到有針對性的同時又保障相關(guān)財務(wù)信息的保密性。

2.采取警示、約談與警告制度

對總分排名最后一檔的高校予以警示，可告之這些高校的財務(wù)管理評價狀況結(jié)果，警示高校加強對財務(wù)管理狀況的各項管理工作。對一級指標評價以及三級指標（如對外投資收益率、預(yù)算執(zhí)行率等重點關(guān)注指標）連續(xù)三次進入后三名的高校采取重點約談與警告，約談內(nèi)容主要涉及如何加強高校的財務(wù)管理、如何進一步做好審計整改工作等，警告內(nèi)容可涉及如下年度再次排名進入后三位則減少財政撥款等。

3.作為撥款考慮的因素之一，主要是專項或績效類的撥款

將每年度對高校財務(wù)管理狀況評價的結(jié)果作為后期撥款考慮的因素之一，主要是將其與對高校的各種專項或績效類撥款情況相掛鉤，以激發(fā)高校后期強化對財務(wù)管理狀況的重視與管理工作，提高高校經(jīng)費的使用效率。

五、結(jié)語

高校財務(wù)管理狀況評價是對高校整體財務(wù)管理工作的一次系統(tǒng)性評價，高校財務(wù)管理狀況需要有一個客觀、全面的評價結(jié)果。本研究在文獻研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)“三法兩制度”等，采取德爾菲法、專家座談會法和實證研究法設(shè)計出高校財務(wù)管理狀況評價指標體系，提出了有針對性的應(yīng)用方案。根據(jù)高校財務(wù)管理狀況評價的試行反饋，其效果良好，具有進一步推廣的可行性和實踐性。

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