我國環(huán)境影響評價工作中的問題及應對策略探討

楊軍銅仁市環(huán)境工程評估中心

我國環(huán)境影響評價工作中的問題及應對策略探討

楊軍
銅仁市環(huán)境工程評估中心

摘要：經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展使得人們對經(jīng)濟利益呈現(xiàn)出更高層次更為旺盛的需求，而某些既定利益的獲取往往以犧牲環(huán)境為代價，因此我國環(huán)境惡化趨勢嚴重，多數(shù)城市的連續(xù)霧霾天氣讓公眾苦不堪言。而做好環(huán)境保護與管理必然牽涉到我國環(huán)境影響評價工作，針對目前的環(huán)境現(xiàn)狀，必須做好環(huán)境影響評價工作中既存問題的剖析，從而提出針對性的解決策略，實現(xiàn)創(chuàng)造經(jīng)濟利益的同時做好環(huán)境的協(xié)調(diào)保護。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價；既存問題；對策分析

改革開放以來，貿(mào)易的自由化，經(jīng)濟利益成為生產(chǎn)發(fā)展的主要推動力，而由此帶來的環(huán)境污染與生態(tài)破壞也逐漸引發(fā)了社會各界的關(guān)注。經(jīng)濟利益的獲取不應以破壞環(huán)境為代價，只有客觀公正地做好環(huán)境影響評價工作，才能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)想。當前我國的環(huán)境影響評價工作依然存在不少問題，因此新時期積極做好環(huán)境影響評價工作，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系具有現(xiàn)實必要性，也具有現(xiàn)實可行性。

一、我國環(huán)境影響評價的基本內(nèi)涵闡述

環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。作為基于對環(huán)境產(chǎn)生的影響進行有效識別并分析預測評價的項目，環(huán)境影響評價已經(jīng)獲得國際認可。1969年在美國國會表決通過的《國家環(huán)境政策法》首次提到環(huán)境影響評價，成為第一個建立環(huán)境影響評價制度的國家，隨后經(jīng)過30多年的發(fā)展，現(xiàn)在全球已有在100多個國家建立了環(huán)境影響評價制度。隨著1979年9月《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》的頒布，我國環(huán)境影響評價制度正式確立。1989年12月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》再一次確認了建設項目環(huán)境影響評價制度。隨著2002年10月《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的頒布，使環(huán)境影響評價從建設項目環(huán)境影響評價擴展到規(guī)劃環(huán)境影響評價，使環(huán)境影響評價制度得到了最新的發(fā)展。由于我國的環(huán)境影響評價工作起步較晚，雖然其在各方的努力下得到有效發(fā)展，但是其依然存在很多的問題。

二、我國環(huán)境影響評價既存問題剖析

（一）缺乏有效的工作動機

我國環(huán)境影響評價工作于上世紀七十年代起步，在1979年9月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》中正式確立環(huán)境影響評價制度，從而使我國環(huán)境影響評價工作上升到制度層面，但這些基于環(huán)境影響評價的法律制度缺乏實際貫徹執(zhí)行力，環(huán)境影響評價報告通過率高，導致我國的環(huán)境影響評價只能由外部機構(gòu)自上而下施加影響，而缺乏內(nèi)部責任部門——環(huán)境保護主管部門的有效監(jiān)控。我國的環(huán)境影響評價工作缺乏動力，屬于依照環(huán)境層面的政治先決權(quán)的缺失性表現(xiàn)，只有對政策制定者和頒布者做好壓力的合理施加，才能確保在產(chǎn)生環(huán)境問題之前做好經(jīng)濟發(fā)展政策的制定。

（二）公眾參與執(zhí)行度不高

環(huán)境影響評價不僅僅是政府的工作，更應該是公眾參與的集體性公益性活動，但是我國環(huán)境影響評價難以吸引公眾參與其中。對于任何的政策法規(guī)來說，只有積極做好公眾參與意識的調(diào)動，保證公眾的發(fā)言權(quán)才能最大限度地化解公眾矛盾，維護公眾的切身利益。對于我國的環(huán)境影響評價工作來說，始終沒有對應的公眾監(jiān)督機制，公眾監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮，加上我國尚且缺乏一個公眾參與審議環(huán)節(jié)，公眾參與的導向不明確。個別發(fā)達城市之外，多數(shù)城市在開展環(huán)境影響評價時難以真正激發(fā)公眾參與意識，部分公眾的參與也成為食之無味，棄之可惜的“雞肋”。從整體上看，我國環(huán)境影響評價公眾參與程度不高。

（三）評價時機上存在問題

對于我國的環(huán)境影響評價工作來說，其主要是借助經(jīng)驗方法預測建設項目對環(huán)境的潛在影響，并給出針對性的建議，引導企業(yè)在從事建設時做好風險的規(guī)避，最大限度地保證現(xiàn)有環(huán)境的平衡穩(wěn)定。而對于企業(yè)來說，承建建設項目要想實現(xiàn)環(huán)境負面影響的最小化，必須從環(huán)境影響評價中尋求借鑒與參考。基于理論的角度考慮，在項目的壽命周期內(nèi)，如果越早開展環(huán)境影響評價工作，就越容易做好環(huán)境管理工作，因此環(huán)境影響評價工作應確保在項目可行性研究報告出臺以前完成，使其成為建設項目可行性的評判與衡量指標。但是在實際的項目承建過程中，因為企業(yè)對項目資金和回報的不確定性，往往不愿意拿出額外的錢去做環(huán)境影響評價，甚至有部分企業(yè)在項目明確并且資金到位后依然為趕工程進度忽視環(huán)境影響評價。很多情況下，環(huán)境影響評價工作都相對滯后，流于形式，往往只是起到后期的補充作用，而其原有的環(huán)境影響分析和預測作用往往難以發(fā)揮實效。

（四）缺乏專業(yè)的從業(yè)人員

環(huán)境影響評價作為一門冷門專業(yè)，往往很難吸收優(yōu)秀人才，因此在人才儲備和人才素質(zhì)方面都難以得到有效保障。我國現(xiàn)有的從事環(huán)境影響評價工作者多數(shù)缺乏扎實的理論知識與豐富的實踐經(jīng)驗。這種技能上的欠缺直接影響我國環(huán)境影響評價的開展。此外我國環(huán)境影響評價工作往往由高校及科研機構(gòu)承包，外包的模式使得專業(yè)顧問無法參與到環(huán)境影響評價中來，此外在尋求國外環(huán)境顧問存在較大難度，較高的門檻設定將我國的環(huán)境影響評價無法獲取最科學公正前沿的指導。而人員素質(zhì)與技能上的不過關(guān)使得我國環(huán)境影響評價工作質(zhì)量值得懷疑。

（五）環(huán)境影響評價方法不恰當

我國環(huán)境影響評價工作采用的評價方法也同樣存在問題。1998年的《美國環(huán)境綱要》中對環(huán)境影響評價的基本原則進行了有效總結(jié)，指出環(huán)境影響評價的基本原則其一是集中主要問題，其二要包含適當?shù)娜藛T與組織機構(gòu)，其三要做好有關(guān)項目結(jié)果信息的收集聯(lián)系，其四要對現(xiàn)有環(huán)境提出清晰與合理的環(huán)境管理手段，其五要保證為決策者提供有效的指導。但現(xiàn)實卻是，這些建議并沒有被理性采納，多數(shù)部門在開展環(huán)境影響評價時往往是從數(shù)學模型的角度思考問題，往往忽略了實用性的評價方法。我國目前環(huán)境影響評價部門出具的環(huán)境影響評價報告往往是從宏觀層面進行把握，對于細節(jié)和詳細信息的把握往往不到位，雖然環(huán)境影響評價報告篇幅較長，但是卻往往避重就輕，對核心敏感性問題一筆帶過，將讀者的注意力轉(zhuǎn)移到次要方面去。因此在實際的環(huán)境影響評價工作開展時必須做好對評價方法的關(guān)注，借助實用性的評價方法提升環(huán)境影響評價報告的指導性。

（六）環(huán)境影響評價制度執(zhí)行力不足

制度上的不健全與不完善是我國環(huán)境影響評價的主要制約因素。中華人民共和國環(huán)境保護法中第十九條規(guī)定：“編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設對環(huán)境有影響的項目，應當依法進行環(huán)境影響評價。未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設?！钡珜嶋H工作中，由于我國的環(huán)境影響評價工作起步較晚，部分企事業(yè)單位對我國的環(huán)境影響評價制度缺乏了解，往往不重視建設項目的環(huán)境影響評價工作，造成很多建設項目出現(xiàn)建設項目開工建設后甚至建設完成后才補辦環(huán)境影響評價手續(xù)的現(xiàn)象，其間企事業(yè)單位自行建設的部分環(huán)境保護設施可能由于不能滿足環(huán)境保護的要求，需要進行拆除重建，從而給企事業(yè)單位造成經(jīng)濟損失，繼而也給后期的環(huán)境管理工作帶來很多不便和麻煩。

三、做好環(huán)境影響評價工作問題解決的思路

（一）積極做好宣傳教育工作

我國環(huán)境影響評價機制的不健全與不完善直接影響到我國環(huán)境影響評價工作的合理高效開展，因此必須在后期中加大宣傳教育，做好環(huán)境影響評價制度的健全與完善。首先要借助宣傳加強社會對環(huán)境影響評價工作的關(guān)注意識，特別是環(huán)境保護主管部門要加大對環(huán)境影響評價的扶持與投入，采取有效措施以正確的態(tài)度去做好環(huán)境影響評價工作的檢查與驗收。其次要借助對環(huán)境相關(guān)政策方針的學習，增強企業(yè)對環(huán)境影響評價的關(guān)注，自覺主動地接受環(huán)境影響評價，特別是要做好欠發(fā)達地區(qū)的宣傳與教育，讓落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到普及教育，使得環(huán)境影響評價深入人心，覆蓋面更廣，從而帶動全社會對其的關(guān)注，確保其開展實施的普遍性。

（二）積極提升公眾參與意識

環(huán)境影響評價工作不僅僅是政府與企業(yè)的責任，更應該發(fā)揮公眾意識，倡導全民參與。在今后的環(huán)境影響評價報告中應設立專門章節(jié)對公眾參與情況進行說明，通過具體的引導使得公眾能夠?qū)依?、集體利益、自身利益與企業(yè)的項目建設結(jié)合起來，調(diào)動公眾參與環(huán)境影響評價工作的積極性。公眾參與情況可以作為企業(yè)商談補償條約的依據(jù)與參考，最大限度地減少不必要的矛盾糾紛。而項目的建設單位也可以基于公眾關(guān)心的環(huán)境問題進行深入調(diào)研，對項目建設過程中可能引發(fā)的環(huán)境污染項目進行調(diào)整優(yōu)化，確保經(jīng)濟效益的獲取是建立在不破壞原有環(huán)境平衡的基礎之上。我國環(huán)境影響評價工作起步較晚，缺乏有效經(jīng)驗，可以借鑒國外評價上的先進經(jīng)驗與成果，通過建立有效的環(huán)境影響評價公眾參與機制，讓公眾積極主動參與到環(huán)境影響評價工作中去，也可以發(fā)揮激勵機制的作用，將環(huán)境影響評價與物質(zhì)獎勵結(jié)合起來，公眾參與熱情空前高漲，為環(huán)境影響評價提供更為全面豐富的評價參數(shù)。

（三）制定科學評價工作機制

改革開放以來，市場經(jīng)濟提供了相對自由的發(fā)展環(huán)境，企業(yè)建設空間明顯加大，建設項目如火如荼地開展，而項目規(guī)模與項目內(nèi)容上的差異也使得其對應的環(huán)境影響評價存在差異。如果對所有的項目不論規(guī)模大小忽視項目具體內(nèi)容采取千篇一律的評價模式，帶來的是人力物力的白白耗費。因此必須制定科學合理的環(huán)境影響評價機制，基于項目本身的特點在遵循基本評價指標的基礎上進行合理評價。規(guī)模較小，對環(huán)境影響較小的建設項目只需要執(zhí)行簡單評價；而規(guī)模較大，對環(huán)境有重大影響的建設項目則需要多重審核，通過差異性的區(qū)別對待，使得環(huán)境評價工作效率得以提升，最大限度地提升環(huán)境影響評價科學化的基礎上做好成本的縮減與控制。

（四）制定合理的評價性原則

我國目前針對環(huán)境影響評價指導相繼出臺了部分政策法律，并且對環(huán)境影響評價制度作了初步說明與規(guī)定，我們理應繼續(xù)發(fā)揮其對環(huán)境影響評價的指導作用，但更應該從實際出發(fā)，結(jié)合各地區(qū)、各建設項目環(huán)境影響評價的實際做好差異性針對性管理，因此制定合適的環(huán)境影響評價指導原則很有必要。如果忽視了地區(qū)或者建設項目之間的差別往往引發(fā)管理與組織上的不協(xié)調(diào)，我國環(huán)境影響評價報告的質(zhì)量也難以得到有效保證。實事求是與具體問題具體分析是環(huán)境影響評價最基本的指導原則。在綜合國情的基礎上，根據(jù)差異與實際具體部署實施環(huán)境影響評價工作，使得國家現(xiàn)有的方針政策中帶有一定的彈性，避免給政府及相關(guān)部門造成額外損失與負擔。

（五）制定靈活高效的評價程序

我們前面提到環(huán)境影響評價工作應遵循實事求是的原則。而除了原則上的約束必須確保評價工作程序的高效靈活，也是就是環(huán)境影響評價時間的合理規(guī)劃。有些項目只需要執(zhí)行簡單評價，但是有些項目需要多重審核，其中簡單評定的目的主要是論證建設項目的性質(zhì)、規(guī)模與方案的可行性，并且對環(huán)境影響作出大概的判斷，特別適合于小型的、對環(huán)境影響較小的建設項目，而大型的、對環(huán)境有重大影響的建設項目則需要做進一步的評定，也就是在簡單評價的基礎上再次進行深入評定。在時間的安排上，環(huán)境影響評價應在項目開展之前，而多數(shù)企業(yè)出于節(jié)約成本的考慮總是在事后安排環(huán)境影響評價，只是起到后期補充作用，這樣環(huán)境影響評價的實效性得不到真正發(fā)揮，在今后的環(huán)境影響評價工作中，我們必須嚴格管理，嚴格監(jiān)督，確保環(huán)境影響評價在項目實施開展之前，切實發(fā)揮自身實效性。

（六）做好報告審議后的監(jiān)督監(jiān)測

環(huán)境影響評價報告的出具并不意味著環(huán)境影響評價工作已經(jīng)完成，必須在環(huán)境影響評價報告審議完成后開展對應的監(jiān)督監(jiān)測工作，主要針對項目的實際影響進行監(jiān)督反饋。可以說后續(xù)監(jiān)督監(jiān)測工作是環(huán)境影響評價中的重要一環(huán)，只有在實際監(jiān)測之后才能得出關(guān)于項目環(huán)境影響的真實結(jié)論，才能判斷其是否符合環(huán)境保護標準。在此基礎上做好項目建設的調(diào)整改進或者停工，實踐表明，監(jiān)測結(jié)果與預測結(jié)果依然會存在明顯差距，做好報告審議后的監(jiān)督監(jiān)測工作可以為類似建設項目的環(huán)境影響評價預測提供參考及指導。

四、結(jié)束語

可持續(xù)發(fā)展理念與和諧社會建構(gòu)口號的提出都客觀上要求我們做好環(huán)境影響評價工作。我國處于社會主義初級階段，建設項目的繁多對環(huán)境影響評價提出了考驗。本文從其既存問題出發(fā)，對其常見誤區(qū)及問題進行歸納總結(jié)，從而提出了針對性的解決策略，只有不斷地端正工作態(tài)度，積極采取有效措施，不斷創(chuàng)新學習工作方法才能使得環(huán)境影響評價真正發(fā)揮環(huán)境指導評價作用，使得我國經(jīng)濟活動與環(huán)境發(fā)展協(xié)調(diào)起來。

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作者簡介：楊軍（1985-），男，貴州銅仁人，學歷：本科，研究方向：環(huán)境科學。