金融支持民族地區(qū)縣域扶貧問(wèn)題研究

秦永錫+達(dá)淑清+陳生忠

摘 ? 要：自國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，青海省互助縣積極探索金融支持扶貧開(kāi)發(fā)路徑，充分發(fā)揮銀行信貸資源配置作用，金融扶貧工作取得一定成效，支持了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，得到了地方政府和社會(huì)各界的肯定。然而，作為西部民族地區(qū)的貧困縣，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，扶貧工作困難多，任務(wù)艱巨。本文從金融視角通過(guò)對(duì)互助縣扶貧問(wèn)題的分析研究，提出有針對(duì)性的完善意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：金融扶貧;政策引導(dǎo);創(chuàng)新扶貧方式

中圖分類號(hào)：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-0017-2015（11）-0070-03

一、青海省互助縣扶貧工作基本情況

互助縣地處青海省東部，是全國(guó)唯一的土族自治縣，互助縣是2011年底第二個(gè)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020 年）》出臺(tái)后納入的國(guó)家六盤(pán)山貧困連片地區(qū)貧困縣。全縣轄19個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），294 個(gè)行政村，人口40萬(wàn)，其中農(nóng)村人口占比88.5%，截至2014年底，已錄入全國(guó)扶貧網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)貧困人口為77272人，占全縣總?cè)丝诘?9.3%，占農(nóng)村人口的21.8%，確定118個(gè)村為貧困村。2014年共爭(zhēng)取落實(shí)各類扶貧資金10097.72萬(wàn)元，比上年增加3712.72萬(wàn)元，為開(kāi)展各項(xiàng)扶貧工作提供了資金保障。目前全縣設(shè)縣級(jí)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)8家，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)34個(gè)，其中縣城地區(qū)17個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)17 個(gè)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋;金融自助設(shè)備布放方面，有ATM 機(jī)81 臺(tái)，POS 機(jī)具774臺(tái);有中國(guó)人壽、中保財(cái)險(xiǎn)支公司2家，平安保險(xiǎn)、陽(yáng)光保險(xiǎn)等營(yíng)業(yè)部4個(gè);設(shè)融資性擔(dān)保公司1 家，小額貸款公司2 家。

作為國(guó)家六盤(pán)山貧困連片地區(qū)貧困縣，地方黨委、政府高度重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，專門出臺(tái)《互助縣扶貧開(kāi)發(fā)工作意見(jiàn)》，對(duì)扶貧工作重點(diǎn)和目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解、落實(shí)和考核。根據(jù)轄內(nèi)貧困人口分散、點(diǎn)多面廣貧困家庭病號(hào)多、勞動(dòng)力少、現(xiàn)金收入少、文化程度低及非農(nóng)就業(yè)比例低，大多不具備開(kāi)發(fā)式扶貧基本條件的特點(diǎn)，互助縣采取生態(tài)移民、縣直單位定點(diǎn)幫扶和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目及村級(jí)產(chǎn)業(yè)扶貧示范村的扶貧模式。2014 年以來(lái)對(duì)5個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）9個(gè)村1484戶實(shí)施了異地扶貧搬遷;投資300萬(wàn)元作為銀行信貸投放質(zhì)押擔(dān)保資金，支持3個(gè)貧困村開(kāi)展村級(jí)產(chǎn)業(yè)扶貧，撬動(dòng)銀行貸款890萬(wàn)元，扶持獺兔規(guī)模養(yǎng)殖、牛羊育肥販運(yùn)等示范戶300戶;財(cái)政投資扶貧項(xiàng)目資金4200萬(wàn)元，在13個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的25個(gè)貧困村實(shí)施整村推進(jìn)項(xiàng)目，支持水果、花卉和食用菌發(fā)展，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)貼息為依托繼續(xù)支持馬鈴薯、雜交油菜、八眉豬、蔥花土雞、白牦牛等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二、青海省互助縣金融扶貧工作基本特點(diǎn)

（一）金融部門積極行動(dòng)，結(jié)合整體扶貧工作規(guī)劃有針對(duì)性地開(kāi)展扶貧

縣內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)與貧困村結(jié)“對(duì)子”開(kāi)展定點(diǎn)幫扶。縣人行出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，引導(dǎo)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧項(xiàng)目的信貸投入;積極搭建政銀企合作平臺(tái)，組織召開(kāi)銀企洽談會(huì)、項(xiàng)目對(duì)接會(huì)，加強(qiáng)信貸政策導(dǎo)向評(píng)估，暢通貨幣政策傳導(dǎo)渠道;積極申請(qǐng)?jiān)黾又мr(nóng)再貸款額度，為農(nóng)商行支農(nóng)貸款提供后續(xù)資金保障，用于支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和一些扶貧項(xiàng)目。在進(jìn)一步改進(jìn)和完善對(duì)“三農(nóng)”金融服務(wù)的同時(shí)，探索中小企業(yè)項(xiàng)目扶貧新方式，與政府扶貧幫扶部門聯(lián)合組織實(shí)施了企業(yè)扶貧重點(diǎn)幫扶計(jì)劃，通過(guò)發(fā)展項(xiàng)目扶貧，發(fā)展“訂單農(nóng)業(yè)”，實(shí)施“公司+訂單+農(nóng)戶”模式等一系列扶貧工作措施，提高了企業(yè)融資能力和幫扶能力;實(shí)施“一行一策”或“一行多策”窗口指導(dǎo)戰(zhàn)略，加強(qiáng)銀企對(duì)接，不斷增加縣域信貸投入，推動(dòng)落實(shí)《關(guān)于鼓勵(lì)縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的考核辦法》。至2015年5月末，全縣累計(jì)新增4.98億元信貸資金投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，其中有2.55億元用于支持“訂單農(nóng)業(yè)”“訂單畜牧業(yè)”等三農(nóng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了貧困農(nóng)戶增收。

（二）各金融機(jī)構(gòu)采取多種措施改善融資環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)和貧困農(nóng)戶項(xiàng)目融資

一是積極爭(zhēng)取項(xiàng)目融資。如農(nóng)發(fā)行拓寬新農(nóng)村建設(shè)融資渠道，積極向上級(jí)行申報(bào)農(nóng)村流通體系建設(shè)項(xiàng)目貸款，向某物流公司項(xiàng)目授信0.4億元，有力助推了農(nóng)村物流體系建設(shè)。二是開(kāi)展業(yè)務(wù)創(chuàng)新。如農(nóng)行安排1億元“三農(nóng)惠民”專項(xiàng)信貸資金，在全縣19個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）294個(gè)行政村全面鋪開(kāi);農(nóng)商銀行、建行在縣域農(nóng)村設(shè)立“惠農(nóng)金融服務(wù)點(diǎn)”423個(gè)，消除農(nóng)村金融服務(wù)空白點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村金融服務(wù)5公里半徑范圍內(nèi)無(wú)盲區(qū)。三是開(kāi)展信貸產(chǎn)品創(chuàng)新。農(nóng)商銀行重點(diǎn)推廣福農(nóng)卡--個(gè)人自助循環(huán)貸，年內(nèi)將對(duì)38600戶信用農(nóng)戶中的80%按信用等級(jí)完成授信;并針對(duì)部分產(chǎn)業(yè)化扶貧企業(yè)缺乏有效抵押物品現(xiàn)狀，創(chuàng)新推出農(nóng)戶聯(lián)保貸款業(yè)務(wù)，開(kāi)展聯(lián)保、互保，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化扶貧模式的深入推進(jìn)。四是調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。各金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)支持三農(nóng)、小微企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目，涉農(nóng)貸款占比不斷提高，金融支農(nóng)效果明顯。至2015 年5月末，全縣涉農(nóng)貸款余額達(dá)22.13億元，占全縣貸款總量的68.05%。其中農(nóng)戶貸款余額4.91億元，占涉農(nóng)貸款的22.2%，貧困村農(nóng)戶貸款余額1.27億元，占全部農(nóng)戶貸款的25.8%，為農(nóng)民增收和群眾脫困提供了有力的信貸支撐。

三、金融支持民族地區(qū)縣域扶貧存在的問(wèn)題

（一）金融資源分布城鄉(xiāng)失衡，金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)信貸投放分化明顯

一是金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)向縣城集中。全縣19 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），除縣城所在地威遠(yuǎn)鎮(zhèn)外，其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有農(nóng)商銀行營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn);近三年縣域銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新增營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)3個(gè)，都設(shè)在了縣城，縣以下新增營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)為零。二是農(nóng)村金融服務(wù)一枝獨(dú)秀的局面依舊，農(nóng)商銀行仍然是“三農(nóng)”信貸投放“主力軍”。2014年互助縣農(nóng)商銀行占全縣涉農(nóng)貸款增量的76%。2015年5月末，全縣金融機(jī)構(gòu)其中農(nóng)商銀行涉農(nóng)貸款占全部涉農(nóng)貸款余額的48%，而其它7家銀行涉農(nóng)貸款“有存量，無(wú)增量”，涉農(nóng)信貸投放幾乎停滯。

（二）農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新規(guī)模有待做大做強(qiáng)

當(dāng)前，縣轄金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新“總量少、突破少”問(wèn)題還沒(méi)有得到很好解決，農(nóng)民貸款抵押擔(dān)保難問(wèn)題依然突出，新型農(nóng)村擔(dān)保貸款總量偏少。林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款目前還仍處在試點(diǎn)階段。農(nóng)戶擁有的土地、住房，以及農(nóng)業(yè)企業(yè)投入大量資金購(gòu)置的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、租賃、流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等抵押物折算值低，不能滿足融資需求，貸款利率普遍較高，融資成本較大。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，全轄涉農(nóng)貸款利率較基準(zhǔn)利率普遍上浮20%-30%，最高上浮50%。

（三）創(chuàng)新意識(shí)缺乏，難以滿足多元化需求

近年來(lái)，隨著縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村信貸資金需求發(fā)生了較大變化。一是由生產(chǎn)需求向生產(chǎn)需求與消費(fèi)需求并舉方向轉(zhuǎn)變;二是由種養(yǎng)業(yè)需求向多元化需求轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)信貸市場(chǎng)呈萎縮趨勢(shì);三是由分散小額借款向集中大額借款轉(zhuǎn)變;四是隨著農(nóng)民消費(fèi)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等的迅速擴(kuò)張，資金需求期限由短期向中長(zhǎng)期轉(zhuǎn)變。同時(shí)，也對(duì)資金結(jié)算和中間業(yè)務(wù)服務(wù)提出了更高要求。但縣以下金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)除部分代理保險(xiǎn)外，基本上還只能提供存、貸、匯“老三樣”服務(wù)。

（四）貨幣信貸政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策在基層的契合度不高

主要表現(xiàn)在一些財(cái)政、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策沒(méi)有很好地和金融結(jié)合起來(lái)配套使用，沒(méi)有利用財(cái)政、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策撬動(dòng)金融資源投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和薄弱環(huán)節(jié)。

（五）貸款滿足率低，與需求不符

調(diào)查顯示，小額農(nóng)戶貸額滿足率在55%左右，農(nóng)村種養(yǎng)專業(yè)戶貸款滿足率在40%左右，扶貧項(xiàng)目和整村推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資資金需求滿足率只有20%左右，且扶貧貸款貼息期、貼息利率難以滿足貸戶實(shí)際需求。扶貧貼息貸款的期限以一年為主，最長(zhǎng)不超過(guò)三年，統(tǒng)一執(zhí)行1年期貸款基準(zhǔn)利率給予貼息優(yōu)惠利率，貸款超過(guò)貼息期和展期、逾期的不再享受貼息政策。農(nóng)村申請(qǐng)扶貧貸款，主要是解決種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)資金不足。由于產(chǎn)業(yè)附加值低，加之自然災(zāi)害頻發(fā)，貸戶收益短期內(nèi)難以見(jiàn)效，往往還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)增收，貼息期限已滿，被迫承擔(dān)后期利息。

（六）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全

一方面，貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償體系缺失，信貸風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不健全?，F(xiàn)階段在農(nóng)村，類似于中小企業(yè)擔(dān)保公司、由財(cái)政注資的擔(dān)保公司，尚未完全深入農(nóng)村地區(qū)，與專業(yè)擔(dān)保公司的合作也是屈指可數(shù)，再加上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制缺乏，農(nóng)村信貸投入風(fēng)險(xiǎn)全部集中在涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)。

四、改善金融支持民族地區(qū)縣域扶貧的建議

（一）建立以部門協(xié)同為前提、政策扶持為主導(dǎo)的政策引導(dǎo)機(jī)制

一是財(cái)政、稅務(wù)、央行等有關(guān)宏觀調(diào)控部門加大政策扶持力度。財(cái)政對(duì)發(fā)展小額信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，稅務(wù)對(duì)進(jìn)入集中連片特困地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)制定稅收優(yōu)惠政策，央行推行區(qū)域化貨幣信貸政策，引導(dǎo)金融資源向集中連片特困地區(qū)流動(dòng);鼓勵(lì)和支持貧困地區(qū)縣域金融機(jī)構(gòu)將新增可貸資金70%以上留在當(dāng)?shù)厥褂?擴(kuò)大支農(nóng)再貸款支持范圍和使用對(duì)象，賦予經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)支行實(shí)施貨幣政策管理方面一定的自主權(quán)，以引導(dǎo)信貸資金投向。二是繼續(xù)改善農(nóng)村支付環(huán)境。通過(guò)稅費(fèi)減免、費(fèi)用補(bǔ)貼和審批綠色通道等措施，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、準(zhǔn)網(wǎng)點(diǎn)或流動(dòng)服務(wù)點(diǎn)。參照農(nóng)機(jī)下鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)貼政策，對(duì)銀行縣域電子機(jī)具投放進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。

（二）建立以農(nóng)業(yè)信貸政策創(chuàng)新為導(dǎo)向、信貸產(chǎn)品創(chuàng)新為主體的扶貧信貸管理制度

一是進(jìn)一步完善農(nóng)戶小額信用貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款和扶貧貼息貸款的信貸管理政策。二是創(chuàng)新?lián)７绞?。在推廣應(yīng)用農(nóng)戶聯(lián)保貸款的基礎(chǔ)上，可將龍頭企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等具有法人地位的利益主體納入聯(lián)保貸款范疇，建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)農(nóng)戶聯(lián)保的缺陷，解決“公司+農(nóng)戶”、“基地+農(nóng)戶”、“業(yè)主+農(nóng)戶”、“項(xiàng)目+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”等聯(lián)保問(wèn)題。三是創(chuàng)新抵押方式。積極嘗試林地承包權(quán)抵押、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)抵押等貸款抵押方式。四是圍繞扶貧開(kāi)發(fā)整村推進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)展業(yè)務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)要把扶貧開(kāi)發(fā)整村推進(jìn)項(xiàng)目納入信用評(píng)定范圍，對(duì)符合信貸支持條件的項(xiàng)目提供信貸優(yōu)惠和服務(wù)便利，對(duì)不合條件的項(xiàng)目，在落實(shí)財(cái)政擔(dān)保的基礎(chǔ)上，也要投入實(shí)施幫扶。總之，要探索靈活多變、安全有效的信貸扶貧模式，不斷拓寬金融扶貧范圍。

（三）創(chuàng)新金融扶貧方式，完善農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

根據(jù)互助縣農(nóng)村實(shí)情，可嘗試如下幾種金融扶貧創(chuàng)新模式 ：一是 “公司 +農(nóng)戶 +基地 +扶貧貼息”模式。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)運(yùn)用其產(chǎn)業(yè)化基地與農(nóng)戶簽訂訂單，為農(nóng)戶生產(chǎn)提供貸款擔(dān)保，政府利用扶貧資金向企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)保障，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶利用銀行貸款致富。二是“扶貧專項(xiàng)資金質(zhì)押+信貸+村級(jí)產(chǎn)業(yè)”模式。將各種扶貧資金捆綁打包，用于信貸抵押，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)扶貧資金數(shù)額放大一定倍數(shù)，結(jié)合扶貧項(xiàng)目安排，投入扶貧信貸資金，推進(jìn)整村扶貧開(kāi)發(fā)。三是“擔(dān)保機(jī)構(gòu) +合作社 +銀行”模式。與融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作，由融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)向合作社社員提供擔(dān)保，滿足貧困戶、貧困村貸款需求。四是完善農(nóng)村征信體系，建立起以農(nóng)村信用戶為主體，信用社、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村（居）委會(huì)和農(nóng)戶“四位一體”的社會(huì)信用服務(wù)體系。

（四）完善農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系，解決金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的后顧之憂

一是建立涉農(nóng)擔(dān)保體系。在縣域由地方政府建立政策性擔(dān)保公司，積極構(gòu)建政策性農(nóng)村擔(dān)保體系。二是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。鼓勵(lì)各級(jí)政府從財(cái)政支農(nóng)資金中拿出一部分作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)信貸資金損失給予一定比例的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)將更多的信貸資金投向“三農(nóng)”。三是加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼力度，通過(guò)費(fèi)用補(bǔ)貼等措施，進(jìn)一步支持保險(xiǎn)公司創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種;建立和完善巨災(zāi)保險(xiǎn)制度、再保險(xiǎn)制度，完善農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)分散和損失補(bǔ)償機(jī)制。

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The Research on the Financial Support for the County-level Poverty Alleviation in Ethnic Minority Areas

——A Case of Huzhu County of Qinghai Province

QIN Yongxi ?DA Shuqing ?CHEN Shengzhong

（Huzhu County Sub-branch PBC， Huzhu Qinghai 810500）

Abstract： Since the national strategy of the poverty alleviation and development was implemented， the financial support for the poverty alleviation and development path of Huzhu county of Qinghai province has been actively explored， which has fully played the role of banks in allocating the credit resources， some achievements in the financial poverty alleviation has been made， the local economic development has been supported， which have been spoken highly of by the local government and all walks of life. However， as the western poverty-stricken ethnic minority areas， due to the relatively backward economic development， the task of the poverty alleviation is harder. The paper analyzes and studies the poverty alleviation of Huzhu county from the financial perspective， and puts forward the targeted suggestions.

Keywords： financial poverty alleviation; policy guidance; innovation of the way of poverty alleviation

責(zé)任編輯、校對(duì)：申建文