民事檢察建議的合理邊界探析——以重慶地區(qū)檢察院調(diào)研為樣本

民事檢察建議的合理邊界探析
——以重慶地區(qū)檢察院調(diào)研為樣本

何雨蔚

(西南政法大學(xué)， 四川成都401120)

【摘要】綜觀重慶市39個(gè)區(qū)縣，各檢察院所制發(fā)的民事檢察建議總體情況良好。然而，在實(shí)踐中諸如檢察建議的監(jiān)督范圍過(guò)窄、檢察建議類(lèi)型分布不均以及檢察建議的落實(shí)不到位等問(wèn)題仍然存在。事實(shí)上，這與檢察建議并不明晰的邊界密切相關(guān)，而這正是由相關(guān)立法的缺失、考評(píng)制度的設(shè)置以及檢察建議的質(zhì)量等因素的共同作用所致。要充分發(fā)揮民事檢察建議的應(yīng)有功能，關(guān)鍵在于對(duì)檢察建議的權(quán)力邊界進(jìn)行明確。

【關(guān)鍵詞】民事檢察建議；合理邊界；權(quán)力范圍

【收稿日期】2014-11-25

【作者簡(jiǎn)介】何雨蔚(1991—)，女，四川廣安人，西南政治大學(xué)民事訴訟法專(zhuān)業(yè)在讀研究生。

【基金項(xiàng)目】本文系2013年西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：2013XZYJS222。

【中圖分類(lèi)號(hào)】D925.1【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

民事檢察建議具有高效性與靈活性，對(duì)法律監(jiān)督體系的構(gòu)建與完善具有重要意義，在民事法律監(jiān)督理念的轉(zhuǎn)型上作用也日益突出。然而，我國(guó)目前民事檢察建議在適用上雖然總體情況較好，但在實(shí)踐中仍然存在不少問(wèn)題。

1民事檢察建議的運(yùn)行現(xiàn)狀與問(wèn)題

檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法律監(jiān)督工作的重要方式和手段，對(duì)完善法律監(jiān)督體系意義重大。因此，為比較分析2012年新修的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民訴法》)頒布前后檢察建議工作的具體實(shí)施情況，檢驗(yàn)其是否對(duì)提升辦案效果、規(guī)范和加強(qiáng)檢察建議工作起到了促進(jìn)作用，現(xiàn)將整個(gè)重慶市39個(gè)區(qū)縣2011-2014年9月以來(lái)民事檢察建議的具體情況作如下分析：

1.1重慶市民事檢察建議的基本情況

如表一所示，就重慶市民事檢察建議的制發(fā)量而言，2011年和2012年均比較穩(wěn)定，由于新法實(shí)施等因素的影響，2013年的檢察建議在數(shù)量上提高了近一倍，然而，在新法的熱度過(guò)后，2014年的檢察建議在數(shù)量卻有了明顯下降。

表一

就民事檢察建議的類(lèi)型而言，2013年一改前兩年再審檢察建議與改進(jìn)工作建議的單調(diào)類(lèi)型，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)拓性地制發(fā)了民事審判違法情形建議、民事執(zhí)行監(jiān)督建議以及加強(qiáng)社會(huì)管理建議等新類(lèi)型的檢察建議。

就民事檢察建議的采納率而言，綜觀四年來(lái)民事檢察建議的制發(fā)情況，不難發(fā)現(xiàn)在重慶市民事檢察建議的采納率較高，在發(fā)出的3493份檢察建議中，被采納的有3180份，采納率高達(dá)91.04%。然而，我們不能以偏概全地僅以制發(fā)量、建議的類(lèi)型與采納率考察民事檢察建議工作，應(yīng)當(dāng)全面認(rèn)識(shí)檢察建議的實(shí)際情況。

1.2重慶市民事檢察建議的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

通過(guò)對(duì)重慶各區(qū)縣四年數(shù)據(jù)進(jìn)行的系統(tǒng)分析，不難發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：

1.2.1檢察建議的監(jiān)督范圍過(guò)于狹窄，檢察監(jiān)督權(quán)常受到限制

如表二所示，就2013年新法實(shí)施后的檢察建議監(jiān)督范圍而言，主要集中于傳統(tǒng)的再審檢察建議以及新型的民事審判違法情形建議、民事執(zhí)行監(jiān)督建議以及加強(qiáng)社會(huì)管理建議等檢察建議。

表二

然而，即便加入了新的類(lèi)型，實(shí)質(zhì)上也不能完全覆蓋民事檢察建議所應(yīng)有的監(jiān)督范圍，這也就導(dǎo)致檢察監(jiān)督權(quán)受到不必要的限制①。不難發(fā)現(xiàn)，目前法律賦予檢察機(jī)關(guān)行使民事檢察監(jiān)督權(quán)的力度較要求而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的：現(xiàn)行的規(guī)定將監(jiān)督權(quán)限定在較窄的范圍，法律僅對(duì)再審檢察建議以及針對(duì)其他程序中的違法行為提出的檢察建議作出了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，至于司法實(shí)踐中的其他諸多領(lǐng)域并未涉及。

1.2.2改進(jìn)工作建議占較大比重，檢察建議類(lèi)型分布不均衡

作為法律監(jiān)督手段之一的民事檢察建議，其工作重心無(wú)疑應(yīng)落在訴訟監(jiān)督類(lèi)的檢察建議②。然而，如表三、表四所示，在重慶市恰恰是改進(jìn)工作建議占據(jù)著較大比重：2011年民事行政檢察部門(mén)發(fā)出改進(jìn)工作建議所占比例為80.6%，2012年的比例也高達(dá)76.4%。

表三　　　　　表四

實(shí)踐中，一些人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)發(fā)揮檢察建議的服務(wù)職能作為民事檢察建議的發(fā)展方向，而對(duì)檢察建議的法律監(jiān)督職能則應(yīng)作相應(yīng)的弱化③。但事實(shí)上，檢察建議對(duì)訴訟的“柔性監(jiān)督”有著獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)和對(duì)法律監(jiān)督功能的“補(bǔ)強(qiáng)作用”，將會(huì)在一些剛性監(jiān)督手段無(wú)法作為的領(lǐng)域產(chǎn)生積極效果。在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域妥善地使用檢察建議將達(dá)到很好的法律效果。

1.2.3檢察建議書(shū)反饋情況良好，但部分建議難以落實(shí)

正如表一所示，雖然重慶市的民事檢察建議擁有較高的采納率，但我們不能忽視：仍然有約10%的檢察建議無(wú)法落實(shí)。

究其原因，還在于一方面?zhèn)€別建議主體忽略了制發(fā)民事檢察建議的初衷，存在為求完成考核指標(biāo)而采取濫發(fā)、重發(fā)等手段，以較低質(zhì)量的檢察建議在數(shù)量上取勝，達(dá)到超額完成指標(biāo)的效果④。另一方面，被建議對(duì)象在一定程度上也存在著敷衍應(yīng)付的現(xiàn)象。個(gè)別單位對(duì)民事檢察建議并不重視，回復(fù)不主動(dòng)，或者進(jìn)行應(yīng)付式回復(fù)，實(shí)際上具體措施的落實(shí)并不樂(lè)觀。

2民事檢察建議現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的原因分析

在司法實(shí)踐中，之所以無(wú)法完全達(dá)到基于立法本意的監(jiān)督效果，最根本的原因還在于我國(guó)民事檢察建議模糊的權(quán)利邊界，具體表現(xiàn)為：

2.1相關(guān)立法的缺失

我國(guó)民事檢察建議權(quán)利邊界不明確，其根源就在于我國(guó)相關(guān)立法的缺失，現(xiàn)有的法律監(jiān)督范圍難以進(jìn)行全面覆蓋，這直接限制了檢察監(jiān)督權(quán)⑤。目前，檢察機(jī)關(guān)以檢察建議的形式行使法律監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)還停留在法律法規(guī)的原則性規(guī)定上。可惜的是，新《民訴法》的修訂也并未細(xì)化民事檢察建議的具體操作。根據(jù)法無(wú)明確授權(quán)即不可為這一基本原則，公權(quán)部門(mén)只能依據(jù)法律的明確規(guī)定行使自己的權(quán)力——因法律上的規(guī)定模糊而為自己濫設(shè)權(quán)力的行為是必須堅(jiān)決杜絕的⑥。因此，立法的模糊性不但不會(huì)擴(kuò)大檢察監(jiān)督權(quán)，反而會(huì)成為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的絆腳石。

2.2考評(píng)制度設(shè)置上的欠合理

民事檢察建議權(quán)利邊界的模糊性，還體現(xiàn)在其對(duì)設(shè)置考評(píng)制度的影響上，片面追求考核評(píng)分的現(xiàn)象層出不窮，這直接導(dǎo)致檢察建議類(lèi)型的不平衡——訴訟監(jiān)督類(lèi)檢察建議僅占較小比例。

檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)的重要方式和手段，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)將其作為考核檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作實(shí)效的重要指標(biāo)。但基于種種原因，對(duì)檢察建議制度的價(jià)值取向和評(píng)價(jià)機(jī)制根本無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，各地對(duì)檢察建議的考核標(biāo)準(zhǔn)更是五花八門(mén)，難免出現(xiàn)許多并不科學(xué)的考核方法，出于功利性的考慮，許多干警會(huì)偏向于風(fēng)險(xiǎn)較小且操作簡(jiǎn)便的改進(jìn)工作建議，這勢(shì)必會(huì)對(duì)檢察建議整體功能的發(fā)揮造成嚴(yán)重的不利影響⑦。

2.3建議書(shū)質(zhì)量的參差不齊

模糊的權(quán)利邊界影響民事檢察建議的另一個(gè)方面便反映在建議書(shū)的質(zhì)量上。具體表現(xiàn)在：

一是，它直接影響了干警內(nèi)部對(duì)民事檢察建議的重視程度。民行科的人員配置遠(yuǎn)低于其他科室，而面對(duì)當(dāng)前案多人少的難題，干警往往選擇將更多的精力放在處理具體民事案件上。二是，影響了干警們深入調(diào)研、透徹分析問(wèn)題的積極性。很多時(shí)候，由于權(quán)利邊界并不明確，無(wú)法進(jìn)行深入調(diào)研，缺乏有力的第一手資料，從而對(duì)于問(wèn)題的關(guān)鍵也往往難以把握，只能粗淺地就事論事，更不用說(shuō)能提出極具針對(duì)性的對(duì)策及有效的措施，被建議單位當(dāng)然不可能就一份缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的檢察建議真正引起重視⑧。

3民事檢察建議的合理邊界

民事檢察建議在司法監(jiān)督領(lǐng)域發(fā)揮著日臻重要的作用，然而我國(guó)的民事檢察建議制度仍然存在著諸多不合理之處。要解決這些問(wèn)題，歸根結(jié)底還在于就權(quán)力范圍進(jìn)行明確。

3.1民事檢察建議現(xiàn)行規(guī)定的具體化

我國(guó)的現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)民事檢察建議雖已作出了相應(yīng)的規(guī)定，但其規(guī)定還有待細(xì)化。以現(xiàn)有的民事檢察建議的監(jiān)督對(duì)象為區(qū)分，我們可以將訴訟類(lèi)民事檢察建議劃分為再審檢察建議、執(zhí)行違法檢察建議以及訴訟制度違法檢察建議。本著制約性、謙抑性等原則，我們可以充分利用檢察建議的類(lèi)型分類(lèi)，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同適用范圍的有效控制⑨。

3.1.1民事再審檢察建議的適用范圍

目前，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)再審檢察建議已積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，若在此基礎(chǔ)上對(duì)再審檢察建議作具體化規(guī)定，那么將有助于提升制發(fā)建議的理性依據(jù)及具體建議的質(zhì)量。結(jié)合新《民訴法》對(duì)于再審條件的規(guī)定，可將再審檢察建議的范圍具體化：

3.1.1.1證據(jù)問(wèn)題：人民檢察院若發(fā)現(xiàn)有關(guān)審判的關(guān)鍵性證據(jù)存在問(wèn)題，有權(quán)向原審法院制發(fā)檢察建議；

3.1.1.2法律適用問(wèn)題：人民檢察院對(duì)于原判決、裁定在適用法律上存在問(wèn)題，足以影響裁判結(jié)果的情況，有權(quán)向原審法院制發(fā)檢察建議；

3.1.1.3違法情形問(wèn)題：人民檢察院對(duì)于原審法院在審判過(guò)程中存在違反法律規(guī)定的行為，有權(quán)向原審法院制發(fā)檢察建議；

3.1.1.4其他情形。

3.1.2民事執(zhí)行檢察建議的適用范圍

對(duì)于執(zhí)行的監(jiān)督是確保國(guó)家權(quán)力依法運(yùn)行的重要保障，法院的內(nèi)部監(jiān)督固然重要，來(lái)自其他主體外部監(jiān)督的作用亦是不容忽視。要通過(guò)外部監(jiān)督進(jìn)行權(quán)利制衡，則可將民事執(zhí)行檢察建議的監(jiān)督范圍具體化：

3.1.2.1執(zhí)行文書(shū)問(wèn)題：人民檢察院對(duì)于因生效法律文書(shū)的不當(dāng)或錯(cuò)誤而影響民事執(zhí)行的，有權(quán)向人民法院制發(fā)檢察建議；

3.1.2.2執(zhí)行行為問(wèn)題：人民檢察院對(duì)于民事執(zhí)行機(jī)關(guān)的不當(dāng)民事執(zhí)行行為，導(dǎo)致?lián)p害執(zhí)行當(dāng)事人合法權(quán)益的，有權(quán)向人民法院制發(fā)檢察建議；

3.1.2.3特殊情形問(wèn)題：人民檢察院對(duì)于可能存在關(guān)鍵性的錯(cuò)誤或者不當(dāng)，或者法院執(zhí)行后可能導(dǎo)致執(zhí)行回轉(zhuǎn)等情況，有權(quán)向人民法院制發(fā)檢察建議。

3.1.3民事訴訟制度違法檢察建議的適用范圍

實(shí)踐中往往對(duì)于實(shí)體問(wèn)題額監(jiān)督較為重視，然而要做到全面的司法公正，必須加強(qiáng)對(duì)于訴訟程序性事項(xiàng)的監(jiān)督⑩，可將民事訴訟制度違法檢察建議的監(jiān)督范圍具體化：

3.1.3.1管轄問(wèn)題：人民檢察院對(duì)于人民法院在審理案件過(guò)程中存在違反管轄的行為時(shí)，有權(quán)向人民法院制發(fā)檢察建議；

3.1.3.2保全問(wèn)題：人民檢察院對(duì)于確有錯(cuò)誤的訴前財(cái)產(chǎn)保全裁定，有權(quán)向人民法院制發(fā)檢察建議；

3.1.3.3特別程序問(wèn)題：人民檢察院對(duì)于適用特別程序?qū)徖戆讣鞒龅呐袥Q、裁定存在問(wèn)題確有必要改正的，有權(quán)向人民法院制發(fā)檢察建議。

3.2民事檢察建議監(jiān)督范圍的適度擴(kuò)大

由于目前民事檢察建議的監(jiān)督范圍并不全面，這對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)構(gòu)成了極大的限制，引起了檢察監(jiān)督權(quán)的重大缺失。因此，對(duì)于民事檢察建議的合理邊界，可以在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上作出如下擴(kuò)張：

3.2.1針對(duì)審判機(jī)關(guān)不健全的制度漏洞提出整改建議

由于自身以及時(shí)代的局限性，人們所制定的制度不可避免地存在漏洞。而這樣的制度極有可能損害司法的權(quán)威性與公正性，必須及時(shí)修正。身為制度的執(zhí)行者，審判機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)自身制度漏洞的可能性要遠(yuǎn)低于檢察機(jī)關(guān)，所以此處外部監(jiān)督更為有效。況且，作為法定的監(jiān)督主體，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然地享有對(duì)審判機(jī)關(guān)不健全的制度漏洞提出整改意見(jiàn)的權(quán)力。與此同時(shí)，民事檢察建議作為一種柔性監(jiān)督，既不會(huì)因監(jiān)督方式過(guò)于強(qiáng)硬而有損審判機(jī)關(guān)的權(quán)威，還可通過(guò)檢察建議的制發(fā)與回復(fù)等程序加深法檢系統(tǒng)的內(nèi)部交流。

3.2.2針對(duì)審判程序外活動(dòng)提出建議

審判程序外活動(dòng)主要是指庭審活動(dòng)、違法執(zhí)行行為以外的活動(dòng)。而檢察建議的監(jiān)督范圍則可針對(duì)審判程序外的違法活動(dòng)，此處的“違法”泛指審判人員違反法院組織法、程序法、實(shí)體法、司法解釋及法院內(nèi)部法規(guī)。實(shí)際上，若缺少有效的監(jiān)督，對(duì)于審判程序外的活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)將處于真空地帶，相關(guān)人員將因?yàn)楸O(jiān)督的缺失而肆無(wú)忌憚，這顯然不利于對(duì)相關(guān)人員的約束，也將對(duì)司法的權(quán)威性造成巨大影響。因此，應(yīng)當(dāng)肯定民事檢察建議在這一領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。

3.2.3針對(duì)其他單位或人員的檢察建議

這里的其他單位是指法院以外的單位，而其他人員則是指審判人員以外的人。人民檢察院行使司法監(jiān)督權(quán)時(shí)，若僅僅將眼光局限于人民法院，那么其進(jìn)行司法監(jiān)督的初衷將很有可能無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)在受理各類(lèi)申訴案件時(shí)，往往或多或少地會(huì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位或個(gè)人有違反法律規(guī)定、可能影響人民法院公正審理的行為。那么對(duì)于這種情況，若不向該單位或個(gè)人提出檢察建議令其限期整改，無(wú)疑將浪費(fèi)大量司法資源，檢察機(jī)關(guān)也難免面臨有口難言的尷尬處境。相反，若賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他單位或人員提出民事檢察建議的權(quán)利，在向被建議對(duì)象提出檢察建議的同時(shí)將相關(guān)情況告知人民法院，這不但有利于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，還能在一定程度上提高審判機(jī)關(guān)的效率，對(duì)于促進(jìn)司法公正、效率的發(fā)展作用不容小覷。

結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，民事檢察建議在及時(shí)糾正違法、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益方面，發(fā)揮著積極作用。它不僅符合我國(guó)的具體國(guó)情，也是我國(guó)司法實(shí)踐中進(jìn)行法律監(jiān)督的必然要求。然而目前的民事檢察建議工作基于模糊的權(quán)力邊界仍存在諸多的不足，作為民事抗訴方式的補(bǔ)充，對(duì)于該工作的完善將會(huì)是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程。倘若對(duì)檢察建議權(quán)在立法上作進(jìn)一步的完善和規(guī)范，完成對(duì)檢察建議工作考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化，同時(shí)控制民事檢察建議的質(zhì)量，必定能更加充分地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，翻開(kāi)民事行政檢察工作的新篇章。

【注釋】

① 張衛(wèi)平.新民事訴訟法專(zhuān)題講座[M].北京：中國(guó)法制出版社，2012:18-25.

② 姜偉，楊雋.檢察建議法制化的歷史、現(xiàn)實(shí)和比較[J].政治與法律，2010(10):98-105.

③ 韓靜茹.民事檢察制度的體系化革新[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(3):63-72.

⑤ 王燕，李瑩.海檢院檢察建議工作調(diào)查報(bào)告[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(1):61-65.

⑥ 吳小英.論民事案件訴中監(jiān)督的方式[J].政治與法律，2009(6):9-15.

⑦ 張志平，郭宗才，葛飛鷹.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)[J].政治與法律，2009(2):148-153.

⑨ 朱孝清.中國(guó)檢察若干問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2008:451-472.

⑨ 王斌.檢察建議研究[J].中國(guó)刑事法雜志，2009(11):93-96.

⑩ 熊躍敏.承繼與超越:新民事訴訟法檢察監(jiān)督制度解讀[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(2):7-14.

(責(zé)任編輯金瑛)