PPP撬動4萬億投資

孔維琛

國家PPP項目庫的建立，極大地調(diào)動了社會資本的積極性。

為推廣政府和社會資本合作模式，2015年5月，國家發(fā)改委建立了首個國家部委層面PPP項目庫，向社會公開推介了第一批PPP項目，目前，第一批推介項目取得積極進展，有329個項目已經(jīng)簽約，簽約率為31.5%。

PPP（Public-Private-Partnership）公私合作模式作為公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式，在基建投資方面起到了重要的作用。國家發(fā)改委分別于2015年5月和12月，建立兩批PPP項目庫，共向社會公開推介項目4000余個，涉及總投資額近4萬億元，主要集中在市政設(shè)施、公共服務(wù)、交通設(shè)施等多個領(lǐng)域。專家認為，項目庫的建立和平穩(wěn)運行，為政府和社會資本合作模式的發(fā)展起到了積極的推廣作用，極大地提高了社會關(guān)注度和社會資本參與的積極性。

PPP模式的中外鏡鑒

PPP 模式的起源可以追溯至 18 世紀歐洲的收費公路建設(shè)計劃，但財政部財政科學(xué)研究所副研究員劉薇認為，其在現(xiàn)代意義上的形成和發(fā)展主要歸于新公共管理運動中以引入私人部門積極參與為核心內(nèi)容的公共服務(wù)供給的市場化改革。20 世紀 70 年代，英美國家為解決經(jīng)濟蕭條情況下財政資金不足問題，積極引入私人部門參與公共項目建設(shè)運營，極大地促進了公私合作伙伴關(guān)系的發(fā)展。20 世紀 70 年代至今，世界各國在城市和區(qū)域重大設(shè)施的項目上陸續(xù)嘗試實施 PPP 模式，這一模式逐漸成為國際市場上實施多主體合作的一項重要項目運作模式。

PPP模式在中國的產(chǎn)生與發(fā)展始于20 世紀 80 年代，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)一些 PPP 項目，1995年，原國家計委正式批準首個BOT（Build-Operate-Transfer）試點項目實施，PPP作為一種管理模式開始登上改革歷史舞臺。此后，我國積極探討如何采用BOT 方式吸收投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，相關(guān)部門接連頒發(fā)了一系列指導(dǎo)意見和政策措施推進PPP模式的推廣。

2013 年 11 月，十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。 2014 年 9 月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，拓寬了城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道， 促進了政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善了財政投入及管理方式。2015年5月，國家發(fā)改委首次設(shè)立國家部委層面PPP項目庫，財政部也于12月份連續(xù)發(fā)布《PPP物有所值評價指引（試行）》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》2個文件推動PPP建設(shè)。

財政部財政科學(xué)研究所副研究員劉薇認為，我國 PPP 模式發(fā)展進程的加快，相關(guān)政策不斷完善，鼓勵了民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給的積極性，為 PPP 模式的規(guī)范提供了保障，也為 PPP 模式的進一步發(fā)展奠定了實踐上的可行性。

PPP模式的中國路徑

在各項推廣政策的助力下，PPP模式在中國得以迅速發(fā)展，表現(xiàn)為項目數(shù)量的增長、項目價值的提升以及應(yīng)用領(lǐng)域的拓展。

在項目數(shù)量上，截至2011 年，據(jù)亞開行的不完全統(tǒng)計，共有1018個項目采用PPP 模式。1990 年僅有1 個項目采用PPP 模式，1992 年僅有2個項目， 到了1997 年達到70 個項目采用PPP 模式，2002到2008 年一直保持較高水平。2007 年高達103個項目采用了PPP 模式，而2015年發(fā)改委向社會推廣的PPP一期項目庫中，完成簽約的項目數(shù)也達到329個，根據(jù)專家預(yù)測，隨著我國經(jīng)濟步入“新常態(tài)”以及全面改革的深入，PPP模式項目將繼續(xù)保持高速增長的趨勢。

在項目價值方面，相關(guān)資料統(tǒng)計顯示，1990年到2011 年的二十二年間，我國PPP 項目總價值約為1164 億美元，2014年和2015年P(guān)PP項目呈高速增長的態(tài)勢，國信招標集團股份有限公司PPP研究中心副主任童再軍曾對媒體表示，2015年對PPP專業(yè)咨詢機構(gòu)來說是最忙的一年。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2014年和2015年全國各地已推出的PPP項目達到1800多個，總投資額高達3.4萬億元人民幣，幾乎是1990年到2011年的5倍。

在應(yīng)用領(lǐng)域，過去PPP項目主要分布在三個領(lǐng)域，一是能源，占比達到40%，二是水務(wù)和污水處理，占比達到37%，三是交通運輸，占比為23%。而在2015年，第二批新增的項目中，綜合管廊、教育和健康養(yǎng)老三大領(lǐng)域發(fā)展較快，PPP模式在應(yīng)用領(lǐng)域上不斷拓展。

根據(jù)社會資本參與程度和承擔的風險情況，目前我國的PPP模式的運作機制總共有三種類型，一是外包類，私人部門僅承擔項目的建設(shè)、維護等過程中的一項或幾項，政府為其提供產(chǎn)品或服務(wù)付費，項目投資和經(jīng)營的風險完全由公共部門承擔；二是特許經(jīng)營類，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，私人部門涉及項目的投資或運營，公共部門和私人部門需要共擔風險；三是私有化，私人部門負責項目的全部投資，也承擔全部的風險，項目所有權(quán)永久歸私人所有。

特許經(jīng)營是我國目前最主要的PPP實踐形式，北京地鐵四號線即是特許經(jīng)營的典型案例。據(jù)了解，北京地鐵四號線是我國城市軌道交通領(lǐng)域的首個PPP 項目，該項目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司具體實施。四號線工程概算總投資153 億元，于 2004 年8 月正式開工，2009 年9月28日通車試運營，目前日均客流量已超過100 萬人次。

國家發(fā)改委公布的信息顯示，四號線工程投資建設(shè)分為 A、B 兩個相對獨立的部分：A 部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為107 億元，約占項目總投資額的70%，由北京市政府國有獨資企業(yè)京投公司成立的全資子公司四號線公司負責；B部分為車輛、信號等設(shè)備部分，投資額約為46 億元，約占項目總投資的30%，由PPP 項目公司北京京港地鐵有限公司（簡稱“京港地鐵”）負責。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團按2：49：49 的出資比例組建。

四號線建成后，特許公司根據(jù)協(xié)議，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)，特許公司負責四號線的運營管理以及全部設(shè)施的資產(chǎn)維護更新，通過地鐵票款收入等方式回收投資，京港地鐵在30年特許經(jīng)營期追加32億元投資用于設(shè)備的更新和維護，政府投資部分在30年收取15億元租金。30年特許經(jīng)營期滿后，特許公司將B部分項目設(shè)置完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設(shè)置歸還給四號線公司。

北京地鐵四號線作為我國首例采用特許經(jīng)營模式的軌道交通建設(shè)項目，對投融資體制改革、運營機制創(chuàng)新等都產(chǎn)生了積極影響，公共事業(yè)中私有制的引入為軌道交通建設(shè)提供了新的融資渠道、新的技術(shù)來源和運營模式，成為我國軌道交通運營業(yè)的成功范例。

前景廣闊

無論從國際經(jīng)驗還是國內(nèi)發(fā)展實踐看，PPP模式發(fā)展?jié)摿薮?。從項目投資情況看，2013年我國PPP項目的累計總投資為1278 億美元，和同類型新興市場比尚有較大的差距。2013 年新增的PPP 投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。從企業(yè)方面看，30多年來，民營企業(yè)的資金力量越來越雄厚，且希望在PPP模式下拓寬新的發(fā)展空間。從環(huán)境看，PPP模式所體現(xiàn)的共贏、多贏的機制，從決策層到財政部門，再到地方政府層面的相關(guān)各方，越來越得到認同，2015年首次建立國家部委層面的PPP項目庫，并連發(fā)兩個文件推動PPP建設(shè)，就足以說明政府層面對PPP模式推廣的重視程度。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、全球化、信息化進程中，以PPP 模式推動社會資本、民間資金與政府間的互動與有效合作，有著十分廣闊的前景。