中國公私合作模式發(fā)展研究綜述

張瑩

[摘要]本文從公私合作（PPP）模式的概念起源入手，系統(tǒng)地梳理了國內(nèi)外對PPP概念的界定及主要觀點，并從PPP模式可以提高公共物品的供給效率、推動公共治理機制創(chuàng)新的角度進行論述，進而對PPP模式成功應(yīng)用的關(guān)鍵，即風(fēng)險分擔(dān)的原則和具體分配進行了研究。在中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，財政收支矛盾進一步凸顯和新型城鎮(zhèn)化投資需求不斷增大的背景下，PPP模式拓寬融資渠道、提高供給效率、推動公共治理的作用將更加突出。

[關(guān)鍵詞]公私合作；新常態(tài)；公共管理；風(fēng)險

中圖分類號：F276.44 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4096（2015）04-0020-06

一、引言

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟增速進一步放緩。財政收入增速也進入換擋期。與此同時，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，對于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求隨之加大。在“土地財政”難以為繼、地方政府債務(wù)高企的背景下，如何緩解政府財政壓力，積極拓展新的融資渠道，成為化解新型城鎮(zhèn)化巨大的投資需求與財政投入不足之間矛盾的關(guān)鍵。因此，中國政府亟需改變長期以來作為公共建設(shè)投資主體的單一模式，引進社會資本參與建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)。國外公共基礎(chǔ)建設(shè)方面廣泛使用的BT、BOT和BOOT等為代表的公私合作（PPP，PrivatePublic-Partnership）模式，日益受到中國政府的重視，正逐步成為“新常態(tài)”下公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式之一。

隨著中國投融資體制改革和地方政府主導(dǎo)城市發(fā)展的需要，學(xué)術(shù)界對PPP模式的相關(guān)研究也逐漸增多。根據(jù)中國知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，2005年以前，有關(guān)PPP模式的研究文獻每年不足1000篇，2005年以后，每年都在2000篇左右。這些研究主要集中在PPP模式的概念、特征、功能、分類及應(yīng)用領(lǐng)域、風(fēng)險分擔(dān)、效率評估等方面。大部分研究都是基于具體的項目進行分析，如交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這些研究對PPP模式在中國的推廣奠定了良好的理論基礎(chǔ)，形成了許多可以借鑒的實務(wù)經(jīng)驗。但總體來看，對PPP模式在概念的界定方面仍存在多個認識，難以形成一致的觀點。研究內(nèi)容方面?zhèn)戎赜趯椖匡L(fēng)險評估和分配的理論探討，實用性和指導(dǎo)性不足。研究實例領(lǐng)域側(cè)重于橋梁和公路等工程投資領(lǐng)域，其他領(lǐng)域涉及較少。研究目的方面?zhèn)戎赜诎l(fā)揮微觀領(lǐng)域的融資功能，而從公共治理角度的研究相對薄弱。本文從PPP模式概念的界定人手，分析其除了能在公共物品供給方面提高效率之外，對于推進公共治理同樣具有不可忽視的積極作用。同時，本文對影響PPP模式推廣的關(guān)鍵問題，即風(fēng)險如何分擔(dān)做了進一步的探討。

二、PPP模式的概念起源和界定

（一）概念的起源

PPP中文直譯為“公私合伙制”“公私合營”“公私合作”等（本文稱之為公私合作）。簡而言之，PPP模式是指一種為公共部門和私人部門合作提供公共物品和公共服務(wù)的方式。該模式興起于20世紀的西方發(fā)達國家，廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，如國防、交通運輸、能源、環(huán)境、衛(wèi)生和教育等方面。

PPP模式起源于私人部門可以參與修路和供水等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。這些領(lǐng)域一直被認為是私人部門不愿涉及的，原因是利潤低、不具排他性，投資大、回收周期長，只能由作為公共管理者的政府提供。然而，與人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求相比，政府提供這些產(chǎn)品和服務(wù)的能力有限。一方面，政府的財政收入來源于納稅人，其征稅的規(guī)模受到各種制度的約束；另一方面，政府難以滿足提供某些產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)、管理要求，而私人部門更具優(yōu)勢。對此，需要探索出一種新的模式，公共部門和私人部門可以通過合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)互補和雙贏，既有利于前者為公眾提供質(zhì)優(yōu)價廉的公共物品和公共服務(wù)，又便于后者獲得穩(wěn)定的利潤。

PPP模式最早由時任英國財政大臣的克拉克于1992年提出，他認為這種模式可以有效提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，解決公共服務(wù)資金匱乏和公共部門缺少有效性和資金效率低等問題。1997年，英國出臺了相關(guān)法律，為私人部門參與政府融資消除了法律障礙，PPP模式在英國開始逐步推廣。隨后，PPP模式在世界各國得到廣泛應(yīng)用，范圍涵蓋高速公路、海底隧道、港口、機場和體育場館等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）概念的界定

由于PPP模式存在多種表現(xiàn)形式和實踐方案，PPP模式的確切概念目前還沒有形成一個各方共同認可的表述。

1 國外的代表性觀點

聯(lián)合國培訓(xùn)研究院認為，PPP模式涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題。PPP模式包含兩層含義，其一是為滿足公共物品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系：其二是為滿足公共物品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進行大型公共項目的實施。

歐盟委員會認為，PPP模式是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共物品或服務(wù)_3]。

美國PPP國家委員會認為，PPP模式是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共物品提供方式，它充分利用私人資源進行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。

美國民營化大師薩瓦斯將PPP模式分為三個層次：首先，它是指公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供物品及服務(wù)的人和安排：其次，它是指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項目；最后，它是指企業(yè)、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。

2 中國學(xué)者對PPP模式的認識

近年來在中國，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進和地方政府在財權(quán)事權(quán)不對等情況下謀求快速發(fā)展的需要，PPP模式成為地方政府融資方式的“寵兒”，得到了廣泛運用。

目前，國內(nèi)學(xué)者對PPP模式的產(chǎn)生原因、表現(xiàn)形式、實踐應(yīng)用和公共目標(biāo)等方面，有較多的研究。從產(chǎn)生原因上，高鵬程認為，有限的財政資金投入影響了公共物品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，PPP模式是為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金短缺和供給效率低下的問題而產(chǎn)生。從表現(xiàn)形式上，連紅軍認為，PPP模式是一個系統(tǒng)性架構(gòu)，是由各種公共服務(wù)提供模式組成的大家族，其譜系包括服務(wù)外包、管理外包、租賃、BOOT類、特許權(quán)經(jīng)營和合資等模式，近年還擴展到基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略合作（Strategic InfrastructurePartnership）、整合（Integrator）和聯(lián)盟（Alliancing）等模式。從實踐應(yīng)用上，賴丹馨和費方域認為，PPP模式是公共部門與私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中通過正式協(xié)議建立起來的一種長期合作關(guān)系，是具有公共部門和私人部門兩個主體各自特點的混合組織在公共部門的擴展。從公共目標(biāo)上，葉曉甦等認為。PPP模式是以合作方式提供公共物品或服務(wù)，實現(xiàn)特定公共產(chǎn)品的公共效益。

此外，學(xué)者們還分別從公共部門和私人部門的角度對PPP模式產(chǎn)生的必要性進行了分析。從公共部門的角度看，學(xué)者普遍認為，公共部門可以有效利用私人部門在技術(shù)和管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，解決當(dāng)前政府投資領(lǐng)域存在的一些低效率和投資不足的問題，提高公共服務(wù)供給數(shù)量和效率。從私人部門的角度看，孫潔認為公私合作在為政府提供融資功能的同時，也能為民營部門提供發(fā)展和生存的機會。此外，也有學(xué)者認為，政府通過為私人部門提供特許經(jīng)營和財政補貼等優(yōu)惠條件，降低了投資風(fēng)險，可以吸引私人資本的參與。徐薇表示，PPP模式的最終目的是實現(xiàn)公共部門和私人部門的雙贏局面，并提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和效率。公共部門和私人部門各有其優(yōu)勢和不足。通過合同和協(xié)議等契約方式，PPP模式將公共部門與私人部門聯(lián)系到一起，使公私雙方形成了權(quán)力的相互制約，有效推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)范化和透明化。

從已有的研究可以看出，國內(nèi)外學(xué)者普遍的共識是，PPP模式對公共部門和私人部門來說是雙贏之舉。對公共部門而言，選擇私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資，可以擴大融資渠道，激活社會投資活力，降低政府財政支出壓力；對私人部門而言，為提供公共物品或服務(wù)與公共部門建立合作伙伴關(guān)系，有利于私人部門的長期發(fā)展。但是，已有的研究也存在一定的不足，在概念界定上，缺少在公共部門和私人部門的契約中明確說明如何規(guī)范各自行為，如何共同分擔(dān)風(fēng)險，如何共享收益，如何約束私人部門的逐利性和公共部門的官僚性等內(nèi)容，這些問題會影響PPP模式的大規(guī)模推廣和規(guī)范化發(fā)展。

三、基于公共管理的PPP模式理論研究

（一）PPP模式提高公共產(chǎn)品的供給效率

隨著經(jīng)濟體制改革的深化，城鎮(zhèn)化的推進，公共部門和私人部門在經(jīng)濟發(fā)展中可以共享改革發(fā)展帶來的收益。最初，公共部門負責(zé)提供全國范圍或一定區(qū)域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)，而私人部門只能提供公共部門不愿做、不屑做的產(chǎn)品和服務(wù)。但是，隨著私人部門的逐漸成長和能力的不斷提升，公共服務(wù)供給的來源突破了原有的界限，私人部門也積極參與其中。

公共部門和私人部門在提供公共物品方面關(guān)系的演進驗證了公共物品理論的相關(guān)觀點，即公共部門應(yīng)當(dāng)提供涉及國家安全和社會穩(wěn)定的有關(guān)公民最基本權(quán)利和利益的公共物品，而準公共物品則可以通過引入市場資源，借助私人部門的資本與技術(shù)優(yōu)勢有效供給。公共選擇理論認為，如同經(jīng)濟個體一樣，政府行為在某些方面存在不可避免的缺陷，而這需要借助市場的力量來予以解決，并非所有的公共物品都必須由政府提供。因此，對于改善政府公共管理職能，提高公共服務(wù)效率而言。引人私人資本，借助市場力量是明智之舉。

從需求引發(fā)供給的角度來看，準公共物品的供給，為私人部門提供了發(fā)展機遇。而這也催生并提供了PPP模式廣泛應(yīng)用的潛在可能。姚鵬程和王松江指出，PPP模式的實質(zhì)便是通過市場價格調(diào)節(jié)機制增加公共物品的有效供給，從而改進整個社會福利。劉大志綜合國外文獻的觀點，結(jié)合中國實踐分析后指出，即使能找到客觀標(biāo)準區(qū)分公私產(chǎn)品，也不能得出公共物品必須由公共財政提供的結(jié)論。此外，傳統(tǒng)公共物品理論認為，搭便車問題導(dǎo)致市場機制失效，只能由政府通過強制稅收的方式提供公共物品。然而，所謂的搭便車問題并不能賦予政府強制提供公共物品的正當(dāng)性。從中國的實踐來看，當(dāng)代中國正處在持續(xù)轉(zhuǎn)型之中，隨著不同群體之間利益及價值的分化、沖突、互動日趨明顯，公民社會快速成長，公民參與逐漸擴大，對公共物品的界定與傳統(tǒng)觀點不同，由此導(dǎo)致需求日益多樣化，僅靠政府難以滿足不同的需求。

中國的實踐也表明，激發(fā)市場自身活力，為私人部門與公共部門的合作提供條件，通過公共服務(wù)市場化來提供公共物品，一方面提高了公共物品的供給效率和服務(wù)質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。這也在一定程度上解釋了中國近年來越來越重視PPP模式在多個領(lǐng)域應(yīng)用的原因。

（二）PPP模式推動公共治理機制的創(chuàng)新

公共治理理論認為，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公共事務(wù)管理變得更加復(fù)雜，這使得處于全能型管理地位的政府面臨眾多挑戰(zhàn)，參與治理的主體逐漸趨向多元化。公共治理的主體未必是政府，提供公共物品和公共服務(wù)不一定必須由國家來實現(xiàn)。治理的主體可以是公共部門，也可以是私人部門，還可以是公共部門與私人部門的結(jié)合。公共治理理論強調(diào)政府與其他主體在公共事務(wù)管理過程中的交流與合作，共同應(yīng)對日益復(fù)雜的社會經(jīng)濟活動。也就是說，政府在一些公共管理領(lǐng)域中加強與私人部門的協(xié)作，是多元主體治理條件下實現(xiàn)良好公共治理的必然選擇。在現(xiàn)代社會治理中，私人部門已是公共治理不可或缺的重要組成部分，可以成為公共治理的重要力量。公共治理理論打破了公共部門和私人部門，政府和市民兩分的桎梏，使社會各利益主體通過“共同參與、溝通對話、互利共贏”的理念形成一個有機整體，其最終目的是實現(xiàn)社會的“良治”。而這也為私人部門與公共部門展開合作，共同參與公共物品和服務(wù)的供給提供了理論依據(jù)。

從某種意義上來說，PPP模式也是一種新型的管理模式，除了具備一般意義上的融資、管理等功能，還具有多組織管理創(chuàng)新、治理機制創(chuàng)新等功能。杜亞靈指出，公共基礎(chǔ)設(shè)施是為滿足社會公眾的需求而建設(shè)的，所以，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的治理目標(biāo)不能僅僅為了實現(xiàn)某一方的利益，而應(yīng)盡量滿足各方利益，從而最終實現(xiàn)項目的建設(shè)目標(biāo)。賈康和孫潔認為，PPP模式不僅是一種項目融資方式，更是一種項目管理模式。徐薇也認為，PPP模式不僅為公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供了資金支持，還在一定程度上推動了中國經(jīng)濟體制改革，在公共基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域引入社會資本參與，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理水平。

總的來看，從公共管理的角度探討PPP模式的意義，已有的研究主要集中在非純公共物品供給的理論層面，而且更加側(cè)重于微觀層面如何發(fā)揮市場機制的作用。很少上升到宏觀經(jīng)濟政策層面以及實證層面。然而，從上述分析可以看出，PPP模式在提供公共物品方面，注重的是公平與效率的有機結(jié)合，即在社會公平和提高經(jīng)濟效率特別是公共部門資源的使用效率方面尋求平衡。此外，該模式的應(yīng)用，從公共治理的角度而言，如何克服公共部門效率不高、“有心無力”，私人部門的激勵不足、“袖手旁觀”的困境，實現(xiàn)兩者完美結(jié)合，高效提供公共物品和服務(wù)，是PPP模式在中國當(dāng)前發(fā)展面臨的最大問題。PPP模式的研究，應(yīng)更多側(cè)重于宏觀經(jīng)濟政策、管理機制創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)型等角度，而不僅僅局限于提供公共物品這一個層面，這是今后研究亟需加強和深化的方向。

四、基于風(fēng)險考量的PPP模式實踐研究

在PPP模式中，公共部門的目的是借助私人部門的資本和技術(shù)，更好地實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，而私人部門則是為了獲得項目的最終收益，具有明顯的趨利性。公共部門和私人部門合作的各自目的不同，這就需要在設(shè)計PPP模式時協(xié)調(diào)好兩者之間的平衡關(guān)系，使雙方能成為利益共同體，合理分擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)風(fēng)險和收益。

（一）PPP模式風(fēng)險分擔(dān)原則

風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式的一個重要特征。公共部門和私人部門因為存在共同利益而合作，必須要分擔(dān)風(fēng)險。劉新平和王守清系統(tǒng)地闡述了PPP模式風(fēng)險分擔(dān)原則是為了使項目參與方的整體滿意度達到最大，風(fēng)險應(yīng)該由風(fēng)險偏好較大的一方承擔(dān)，實現(xiàn)風(fēng)險和收益的對等化分配，在這一原則基礎(chǔ)上設(shè)計了風(fēng)險分配框架，即風(fēng)險初步分配、風(fēng)險全面分配以及風(fēng)險追蹤和再分配。涂銘和汪宵認為，合理的風(fēng)險分擔(dān)機制應(yīng)具備以下兩個功能：首先，為吸引各參與方參與項目的建設(shè)，應(yīng)盡量降低風(fēng)險發(fā)生的概率，減少風(fēng)險造成的損失程度和風(fēng)險管理成本：其次，各參與方有能力控制和分擔(dān)風(fēng)險，保證有效實現(xiàn)項目目標(biāo)。杜瑩冰認為，在PPP模式中，私人部門應(yīng)該承擔(dān)建造、運營和技術(shù)等風(fēng)險，公共部門應(yīng)該承擔(dān)政治、法律和政策等風(fēng)險。張平也認為，在PPP模式中，合理分配公共部門和私人部門各自承擔(dān)的風(fēng)險較為困難，基本原則應(yīng)該是誰對哪種風(fēng)險最有控制力，誰就承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。公共部門既不適宜承擔(dān)過多風(fēng)險，也不適合將風(fēng)險過多轉(zhuǎn)移給私人部門。學(xué)者們普遍認為，PPP模式能否成功在很大程度上取決于項目風(fēng)險的合理分擔(dān)，應(yīng)該按照風(fēng)險管控最佳的原則，確定公共部門和私人部門各自承擔(dān)的風(fēng)險，并按照一定的模型進行分配。從中國的實踐來看，于本瑞等認為，PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運用并不罕見，既有奧運場館“鳥巢”、北京四號地鐵線路成功的案例，也有福建橋梁建設(shè)項目、吉林污水處理項目等失敗的教訓(xùn)，總體來看還是以失敗居多，而失敗案例更多的是風(fēng)險分配與收益不對等造成的。

（二）PPP模式如何分配風(fēng)險

科學(xué)合理的風(fēng)險劃分和風(fēng)險分擔(dān)機制是PPP模式能夠有效推廣的重要前提和原則，也是公共部門和私人部門采取長期合作、實現(xiàn)各自利益的基礎(chǔ)條件。但是，面對PPP模式建設(shè)項目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜和政策法律不足等情況，存在的風(fēng)險因素較多，如何科學(xué)分配既是理論重點，也是實踐難點。在如何分配風(fēng)險方面，學(xué)者們基于傳統(tǒng)項目評價模型和博弈模型，使得項目的風(fēng)險分配更加有效、合理。程述和謝麗芳根據(jù)工程項目風(fēng)險分擔(dān)的基本原則，運用并改進獎勵合同的風(fēng)險分擔(dān)模型，使分擔(dān)的結(jié)果更有效、合理。該模型不是根據(jù)風(fēng)險收益大小確定風(fēng)險主體，而是根據(jù)風(fēng)險承擔(dān)的意愿和能力確定風(fēng)險分攤率。吳艷霞等首先對項目融資風(fēng)險進行分類，然后運用模糊層次分析法確定各參與方的風(fēng)險分配比例，以確定各類風(fēng)險的最佳承擔(dān)者。學(xué)者們還通過模型對公共部門和私人部門的風(fēng)險承擔(dān)比例進行了研究，楊秋波和侯曉文在馬科維茨模型的基礎(chǔ)上進一步對項目風(fēng)險進行了分析，確定公共部門和私人部門風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)比例。韓亞品和蔣根謀運用合作博弈理論，通過Shapley值確定PPP模式中多參與方相應(yīng)的最終收益，進而確定各自所需承擔(dān)的風(fēng)險。安麗苑認為，風(fēng)險量的承擔(dān)應(yīng)該更多地取決于相關(guān)決策者的主觀意愿，即風(fēng)險分擔(dān)是由參與方對風(fēng)險的主觀溢價決定的，而風(fēng)險最終是由參與方中給出主觀溢價最高的一方承擔(dān)。學(xué)者普遍認為，風(fēng)險分配的目的是彼此取得信任，一旦風(fēng)險分配不合理，其中一方承擔(dān)過多的風(fēng)險，往往會降低各方參與的積極性，消極履職問題便會產(chǎn)生，整個項目風(fēng)險就會增大。

目前來看，隨著PPP模式實踐的增多，國內(nèi)對風(fēng)險的評價和分析從理論和應(yīng)用方面均取得了一定成效。但是，在實踐中，公共部門往往錯誤地認為采用PPP模式就是把項目中存在的所有風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給私人部門，而私人部門則試圖通過承擔(dān)更少風(fēng)險的方式獲得高額的回報。在這種利益獨享和不擔(dān)風(fēng)險的心理下，往往導(dǎo)致雙方未能考慮對方及項目整體的利益，將PPP模式共贏的理念蛻變?yōu)榱愫筒┺?，失去成為合作伙伴的基本信任。從有效化解準公共物品供給風(fēng)險的角度來看，追求整個項目風(fēng)險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險最小化更能化解項目潛在的風(fēng)險。對此，今后的研究應(yīng)該更多側(cè)重于整個PPP模式管理機制的創(chuàng)新，尤其是政府監(jiān)管政策的創(chuàng)新，要廓清政府與市場的職能界限，深刻認識到PPP模式的本質(zhì)是更高效地滿足社會對公共物品和服務(wù)的訴求，更有效地利用好公共資源。要從公共部門的公益性和私人部門的效率性方面尋求平衡，而不能局限于公私雙方從各自的角度考慮風(fēng)險。

五、總結(jié)性評述

PPP模式在中國的研究和實踐已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，越來越旺盛的生命力和逐漸增多的研究成果已經(jīng)充分說明該模式有著廣泛的應(yīng)用前景。公共物品的私人參與供給是中國現(xiàn)代化發(fā)展與市場化改革的必然選擇。尤其是在中國處于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵期，要轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的依賴土地財政的投資模式，優(yōu)化政府的公共管理職能，克服地方政府公司化傾向帶來的債務(wù)風(fēng)險，讓市場在資源配置中起決定性作用，PPP模式可以發(fā)揮其高效獲取、分配和使用資源的優(yōu)勢。從2015年4月21日，國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，到5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），足以表明在中國經(jīng)濟進人“新常態(tài)”后，中國政府對PPP模式穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)作用的重視。正如《意見》指出，在PPP模式下，政府以運營補貼等方式作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務(wù)報告，可以在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，有效彌補當(dāng)期財政投入不足，減輕當(dāng)期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險。

公共選擇理論主張將政府的一些職能讓渡給市場，在政府公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制。將政府不善于做、也做不好的事交給市場完成，著重解決政府主導(dǎo)下公共物品提供低效率問題。從更深層次來看，推動公共物品供給的市場化，也有利于培育公眾的社會協(xié)作觀念，通過利益共享機制實現(xiàn)公共部門和私人部門的良好合作。從公共治理的角度而言，對于當(dāng)下中國具有更重要的現(xiàn)實價值，有利于構(gòu)建契約精神，有利于增強治理各方參與、分擔(dān)、合作和共享的意愿，有利于構(gòu)建整體性的治理模式。對此，認識PPP模式，不能僅僅是從融資模式的角度進行理解，而是要上升到管理模式創(chuàng)新的層面進行思考。

從良好合作伙伴關(guān)系的角度而言，PPP模式的有效推廣必須解決風(fēng)險分擔(dān)與利益共享的關(guān)系。必須通過技術(shù)和契約的方式，讓公共部門提供公共物品的目標(biāo)與私人部門獲取利潤的目標(biāo)在某種程度下趨于一致，也就是說，雙方要為彼此考慮問題。公共部門需要認識到，私人部門之所以會參與到公共物品的供給，就是需要獲得一定的利潤，公共部門需要化解和承擔(dān)私人部門利益得不到保障的風(fēng)險。私人部門需要認識到，公共部門之所以歡迎其加入到公共物品的供給上來，就是為了提高供給效率，降低供給成本，贏得公眾滿意，對此，私人部門需要承擔(dān)利潤可能相對較低和回收期可能相對較長等風(fēng)險。也就是說。真正的伙伴關(guān)系需要突破自我利益來考慮風(fēng)險和收益，找到彼此最優(yōu)的契合點。

PPP模式通過公共部門與私人部門之間的合作，充分利用各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)資源互補，將政府的公共管理責(zé)任和社會資源協(xié)調(diào)能力與企業(yè)的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢結(jié)合起來，不但有效解決了政府提供公共物品和服務(wù)的資金短缺問題，同時開拓了私人投資者的投資渠道，增強了私人部門的社會責(zé)任感，促進社會的多元治理，達到“多贏”目的。因此，為了更好地推動PPP模式在中國的應(yīng)用推廣和健康發(fā)展，今后對于PPP模式的研究。應(yīng)該分為三個層次：一是鑒于目前中國PPP模式概念的寬泛化，應(yīng)用模式的多樣化，要從概念界定的角度人手，結(jié)合國際經(jīng)驗和中國已有的研究成果和實踐基礎(chǔ)，為適合中國國情的PPP模式做出科學(xué)、合理的定義，抓住實質(zhì)精髓，厘清認識，防止PPP模式的泛濫化，避免“一哄而上”，影響其健康發(fā)展：二是從適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”的角度出發(fā)，深入分析PPP模式推廣過程中的法律法規(guī)及監(jiān)管制度健全完善問題，為構(gòu)建起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體提供有力的法律和制度保障，推動其按照“依法依規(guī)、規(guī)范管理”的原則發(fā)展，真正實現(xiàn)優(yōu)化資源配置、提高公共物品供給效率的目標(biāo)：三是從推動公共治理的角度出發(fā)，對PPP模式的認識從融資模式上升到管理模式，不再把其單純作為一項融資工具，而是從推動公共服務(wù)變革的角度，探索研究公共部門和私人部門在提供公共物品時合作、共享和分擔(dān)的有效機制，由此為公共治理主體多元化趨勢下各方協(xié)同實現(xiàn)公共利益最大做出有益探索。

（責(zé)任編輯：鄧菁）