中國政府債務(wù)問題研究及應(yīng)對策略

張強(qiáng)

[摘要]中國政府債務(wù)指標(biāo)良好，負(fù)債率在國際上處于較低水平。中國政府債務(wù)主要為內(nèi)債，但存在諸多問題：地方政府債務(wù)信息不透明，中央政府對地方政府債務(wù)缺乏有力的監(jiān)督，政府債務(wù)的可持續(xù)性面臨較大挑戰(zhàn)，中國政府或有負(fù)債不容小覷。對此，本文針對性地從微觀和宏觀角度對中國政府債務(wù)管理分別提出相應(yīng)的政策建議，以期形成管理合力以有效地管理政府債務(wù)，化解政府債務(wù)風(fēng)險。

[關(guān)鍵詞]政府債務(wù)；可持續(xù)性；或有負(fù)債

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4096（2015）0443070-06

政府債務(wù)問題牽扯面廣、影響大，涉及到財政的可持續(xù)性和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，是政府宏觀管理需要研究的重大課題。近期，各國政府飽受債務(wù)問題困擾，如美國汽車名城底特律破產(chǎn)、中國審計署對全國政府性債務(wù)進(jìn)行審計和美國聯(lián)邦政府因為財政赤字而關(guān)門，政府債務(wù)問題廣受關(guān)注。事實上適度的債務(wù)對于國家來說并不是壞事。還有可能增加國家的整體福利，美國第一任財政部長漢密爾頓有句名言“一個國家的債務(wù)，如果不是太過分的話，將是我們國家的福氣”。這說明在其看來，適當(dāng)發(fā)行國債有利于一個國家的福利。因此，研究中國政府債務(wù)問題具有極大的現(xiàn)實意義和理論意義。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

1 政府債務(wù)的內(nèi)涵

政府債務(wù)指政府應(yīng)該直接承擔(dān)的債務(wù)，主要包括政府自身存續(xù)活動產(chǎn)生的負(fù)債以及實施公共管理職能產(chǎn)生的公債。Brixi提出了政府的財政風(fēng)險矩陣，開創(chuàng)性地將政府或有負(fù)債納入政府債務(wù)的范疇，將政府債務(wù)研究從直接負(fù)債拓展到或有負(fù)債區(qū)域，直接負(fù)債是政府在任何條件下都需要償還的義務(wù)，或有負(fù)債是政府在特定條件下需要償還的義務(wù)。這一觀點得到學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可。劉尚喜和趙全厚、林雙林以及張軍和厲大業(yè)等利用含有政府或有負(fù)債的財政風(fēng)險矩陣研究了中國政府或有負(fù)債問題。

2 政府債務(wù)對實體經(jīng)濟(jì)的影響

關(guān)于政府債務(wù)對實體經(jīng)濟(jì)的影響，學(xué)者們也做了充分的討論，其中有以李嘉圖等價定理為代表的無用論和以凱恩斯為代表的有效財政政策工具論。Barro針對李嘉圖的理論模型化，若老人考慮后代的福利，老人將減少消費(fèi)，增加遺產(chǎn)，在消費(fèi)者效用最大化條件下，遺產(chǎn)增量等于未來需要交納的額外稅收，最后證明政府舉債沒有發(fā)揮作用。這說明了私人可以把政府債務(wù)的代際效應(yīng)消除掉，從而稅收和債務(wù)融資實質(zhì)上是等價的，政府融資的性質(zhì)無關(guān)緊要。Diamond提出世代交替模型，認(rèn)為政府債務(wù)的增加將對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生實質(zhì)性影響，因為政府債務(wù)增加會擠占私人部門的資本和投資。凱恩斯主義支持這一學(xué)說，他們認(rèn)為，政府負(fù)債增加屬于擴(kuò)展性的財政政策，擴(kuò)展性的財政政策會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的利率上升，利率上升引起私人部門資本和投資減少，從而產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。Lerner也建立了疊代模型，認(rèn)為當(dāng)代人收益是以犧牲后代人利益為代價的。不過也有學(xué)者認(rèn)為在發(fā)達(dá)國家和欠發(fā)達(dá)國家政府發(fā)行債券的作用是不一樣的，在欠發(fā)達(dá)國家，由于資金稀缺，可以先通過政府債券進(jìn)行融資，然后進(jìn)行投資來制造財富。Mankiw的研究表明，目前的實證研究不能支持李嘉圖等價定理，因為李嘉圖等價定理的假設(shè)條件過于苛刻，現(xiàn)實中許多假設(shè)條件都滿足不了。

3 政府債務(wù)可持續(xù)性問題

政府債務(wù)可持續(xù)性問題涉及到經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定，很多學(xué)者都很關(guān)注政府債務(wù)的可持續(xù)性問題。Buiter、Budina和Wijnbergen認(rèn)為政府債務(wù)可持續(xù)性的定義是指政府債務(wù)不存在龐氏融資模式，政府不能通過發(fā)行新債來償還舊債，即政府不能通過滾動發(fā)債來維持債務(wù)水平。在政府的資產(chǎn)負(fù)債表上表現(xiàn)為政府負(fù)債率（政府債務(wù)占名義GDP比率）穩(wěn)定或下降。而伏潤民等從以下方面對政府債務(wù)可持續(xù)性問題進(jìn)行闡述：（1）維持政府財政收支平衡的債務(wù)狀態(tài)；（2）政府具有較強(qiáng)的籌資能力；（3）政府具有較強(qiáng)的支付償還能力。若能滿足其中一個方面，則證明政府債務(wù)具有可持續(xù)性。此外，張軍和厲大業(yè)對美國政府債務(wù)可持續(xù)性進(jìn)行分析，F(xiàn)ullwiler則考慮金融市場因素對美國政府債務(wù)可持續(xù)性的影響。

4 政府債務(wù)管理

目前有關(guān)文獻(xiàn)對政府債務(wù)管理的討論主要集中在進(jìn)行發(fā)行管制和進(jìn)行規(guī)模管制兩方面。Lane根據(jù)對各國政府債務(wù)管理的梳理和總結(jié)，認(rèn)為監(jiān)管模式主要有行政管理、規(guī)則管理、協(xié)調(diào)控制和依賴市場規(guī)則，這些監(jiān)管模式被稱為監(jiān)管手段光譜，顯示出政府債務(wù)管理的市場化程度。

與上述研究政府債務(wù)的文獻(xiàn)不同，本文研究重點主要集中在以下方面：（1）試圖深入挖掘和剖析中國政府債務(wù)的真實情況；（2）從微觀和宏觀角度對中國政府債務(wù)管理提出相應(yīng)的政策建議。

二、政府債務(wù)產(chǎn)生的原因

政府債務(wù)產(chǎn)生的原因主要有彌補(bǔ)財政赤字和短期資金不足、籌集公共品建設(shè)資金、各級政府財權(quán)事權(quán)錯配、執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及為實現(xiàn)特定目的而發(fā)行債券。一是彌補(bǔ)財政赤字和短期資金不足。當(dāng)政府支出超過收入的時候，就會形成財政赤字，而彌補(bǔ)財政赤字有發(fā)行債券和向銀行借款或透支兩種方式。還有學(xué)者認(rèn)為政府債務(wù)的產(chǎn)生主要是因為彌補(bǔ)財政赤字和短期資金不足。二是籌集公共品建設(shè)資金。政府的主要職責(zé)是提供公共品和對收入進(jìn)行再分配，而大部分公共品具有非競用性和非排他性，這些公共品投資大、收益低，容易形成負(fù)債。其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更易形成負(fù)債，如公路、鐵路和市政建設(shè)等。三是各級政府財權(quán)事權(quán)錯配。當(dāng)財權(quán)和事權(quán)不匹配的時候，政府財政不平衡，特別是當(dāng)財權(quán)小于事權(quán)時，容易出現(xiàn)政府債務(wù)。以中國為例，1994年中國進(jìn)行分稅制改革后，財權(quán)重心上移而事權(quán)重心卻在下移，中央財政取得大部分收入，而地方政府則只能取得較小份額的稅收，這迫使地方政府負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)。四是執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于衰退階段，國家可以舉債來進(jìn)行反周期行為，如實施積極的財政政策，以保持經(jīng)濟(jì)增長和充分就業(yè)。當(dāng)實施積極的財政政策時，不論是減稅還是發(fā)行債券，都會增加政府債務(wù)。五是為實現(xiàn)特定目的而發(fā)行債券。有些國家或地區(qū)為了籌集戰(zhàn)爭、反恐資金等特定目的而發(fā)行債券。最典型的例子是林肯在美國南北戰(zhàn)爭前為籌集戰(zhàn)爭資金，同時又要避免向其他銀行貸款產(chǎn)生巨額債務(wù)而發(fā)行債券綠幣，其由13個殖民地的聯(lián)合政權(quán)“大陸會議”批準(zhǔn)發(fā)行。另外，美國為支持伊拉克戰(zhàn)爭和反恐戰(zhàn)爭，發(fā)行大量債券。

中國政府債務(wù)主體分為中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)。總體情況是中央政府負(fù)債規(guī)模較小，地方政府負(fù)債規(guī)模較大。目前中國地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因主要是財權(quán)與事權(quán)錯配和籌集公共品建設(shè)資金。一是財權(quán)與事權(quán)錯配。根據(jù)《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報告》中的數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，2011年中央財政收入約占全國財政收入的49%，地方政府約占51%，在支出方面，中央所占比重不足20%，地方所占比重為80%以上，很多地方政府需要負(fù)債或依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。二是地方政府需要籌集公共品建設(shè)資金。很多地方政府大力發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施，如地鐵、軌道交通和高速公路等項目，所需的大部分資金通過舉債籌集。目前中國中央政府債務(wù)產(chǎn)生的原因主要是籌集公共品建設(shè)資金和執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策。使中央政府債務(wù)增加的公共品主要有高鐵等項目，同時為應(yīng)對金融海嘯，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長也形成中央政府債務(wù)?？傮w看來，中國中央政府債務(wù)信息較為透明和清晰，負(fù)債規(guī)模不大，地方政府債務(wù)信息不透明，管理不規(guī)范，負(fù)債規(guī)模不容小覷。

三、中國政府債務(wù)現(xiàn)狀

1 政府債務(wù)指標(biāo)良好

目前有關(guān)政府債務(wù)的指標(biāo)主要有政府負(fù)債率（債務(wù)規(guī)模/GDP）、赤字率（赤字額/GDP）、債務(wù)率（債務(wù)余額/政府綜合財力）、償債率（當(dāng)年還本付息額/政府綜合財力）和逾期債務(wù)率（逾期債務(wù)額/債務(wù)余額）。

2012年中央政府債務(wù)在9.81萬億元左右，地方政府債務(wù)10.89萬億元，二者合計約20.70萬億元。中國政府負(fù)債率約為39.43%。1992年《馬斯特里赫特條約》確定了政府債務(wù)的警戒線即預(yù)算赤字不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%，負(fù)債率低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%。中國政府39.43%的負(fù)債率明顯低于警戒線。

2 中國政府負(fù)債率在國際上處于較低水平

與發(fā)達(dá)國家相比，中國政府負(fù)債率處于較低水平。截至2012年底，美國國債約為16.43萬億美元，美國政府債務(wù)占GDP的比重約為103.00%，日本政府債務(wù)約為12.50萬億美元，日本政府債務(wù)占GDP的比重約為209.95%，希臘政府債務(wù)占GDP的比重為156.90%，即使是負(fù)債率較低的德國，其政府債務(wù)占GDP的比重為81.90%，超過60%的警戒線。總體來看，中國政府債務(wù)狀況不錯。還有發(fā)行債券的空間。

與新興經(jīng)濟(jì)體相比，中國政府負(fù)債率亦不高。以中國、印度、巴西、俄羅斯和南非為代表的發(fā)展中國家因經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長而被高盛稱為金磚國家。截至2012年底，巴西政府債務(wù)達(dá)3.01萬億雷亞爾，占GDP的比重為68.50%，越南政府債務(wù)約為676億美元，占GDP的比重為50.00%，印度政府債務(wù)占GDP的比重為67.57%，南非政府債務(wù)占GDP的比重為39.90%，俄羅斯政府債務(wù)占GDP的比重為10.60%。新興經(jīng)濟(jì)體的政府負(fù)債率比發(fā)達(dá)國家普遍要低。這是因為新興經(jīng)濟(jì)體GDP和財政收入增長快，同時新興經(jīng)濟(jì)體政府債務(wù)評級相對更低，政府融資成本相對更高，社會保障制度不完善。

3 中國地方政府不會破產(chǎn)

沒有適用政府的破產(chǎn)法律，也不具備企業(yè)破產(chǎn)的法定條件。從法律上來看，中國只有《企業(yè)破產(chǎn)法》，并沒有政府破產(chǎn)法，沒有適用的破產(chǎn)法律，《企業(yè)破產(chǎn)法》中規(guī)定了申請破產(chǎn)的主體只能是企業(yè)法人?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》從債務(wù)人和債權(quán)人的角度分別提出破產(chǎn)的條件：債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或明顯缺乏清償能力時，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具備破產(chǎn)條件。只要債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，無需考慮資不抵債問題，債權(quán)人就可以向人民法院提出破產(chǎn)申請。

目前中國政府并不存在資不抵債的情況或有債權(quán)人申請政府破產(chǎn)。參照《企業(yè)破產(chǎn)法》的破產(chǎn)條件，關(guān)注政府債務(wù)時不僅要關(guān)注政府債務(wù)總量，還需要關(guān)注政府資產(chǎn)。

中國政府擁有外國政府羨慕的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，如土地、國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)以及依靠發(fā)行債券建立的公共基礎(chǔ)設(shè)施（公路、鐵路、機(jī)場和地鐵）等。根據(jù)農(nóng)民日報報道顯示，2012年中國土地出讓金收入已超過3.15萬億元，此外，政府還有非?？捎^的中央企業(yè)利潤上繳收入和政府性基金收入。中國也擁有世界上最大的外匯儲備，截至2013年3月31日，中國外匯儲備為3.44萬億美元。中國的財政收入平均每年以兩位數(shù)的比率增長，2012年達(dá)到117209.75億元。中國地方政府不存在資不抵債問題，所以從法律上來說，中國地方政府沒有破產(chǎn)的可能性。

4 中國政府債務(wù)主要是內(nèi)債

負(fù)債率高并不必然會引起債務(wù)危機(jī)，因為內(nèi)債和外債給一個國家?guī)淼娘L(fēng)險是不同的。史上著名的拉美國家債務(wù)危機(jī)主要是由于無法償還到期的公共外債本息引起的，而日本雖然債臺高筑，但仍然未爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，這是因為日本債券市場開放度較低，投資者主要來自國內(nèi)，而且經(jīng)常項目長期盈余，大量資金回流國內(nèi)，支撐著國債的發(fā)行和續(xù)存。當(dāng)然也要注意內(nèi)債對經(jīng)濟(jì)的破壞性，當(dāng)政府資金鏈斷裂，可能會造成銀行壞賬上升，企業(yè)破產(chǎn)。目前中國政府債務(wù)資金主要來源于銀行貸款和發(fā)行債券，因而債務(wù)風(fēng)險最壞的可能性是被限定在有限的經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)，不會導(dǎo)致全局性風(fēng)險，政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。

四、中國政府債務(wù)的影響因素及存在的問題

中國政府債務(wù)的影響因素包括：一是經(jīng)濟(jì)周期。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于繁榮階段，政府資產(chǎn)價值增值，企業(yè)利潤上升，企業(yè)所得稅上繳增多，個人收入增長，個人所得稅也增加，財政收入增加，同時就業(yè)增加，需要政府救濟(jì)的人數(shù)減少，政府負(fù)債也較少，目前新興經(jīng)濟(jì)體都處于經(jīng)濟(jì)繁榮階段，負(fù)債率較低。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于衰退階段，企業(yè)和個人上繳利稅減少，財政收入減少，同時符合政府救濟(jì)條件的人數(shù)增加，政府面臨較大的財政壓力，需要發(fā)行債券彌補(bǔ)赤字。二是通貨膨脹。政府實際債務(wù)水平是政府名義債務(wù)剔除價格因素之后的值，即利用名義債務(wù)量除以價格平減指數(shù)，當(dāng)一個國家通貨膨脹水平較高的時候，其實際債務(wù)水平被高估，通貨膨脹目標(biāo)決定了政府利用量化寬松的規(guī)模。當(dāng)政府和民眾可以接受較高的通貨膨脹率時。政府可以通過發(fā)行超額貨幣償還債務(wù)。目前中國廣義貨幣M2超過100萬億元，政府通過發(fā)行貨幣獲取“鑄幣稅”的空間有限。三是稅收。增加政府當(dāng)期可支配資金有增加稅收和發(fā)行債券兩個渠道。李嘉圖定理表明增加稅收和發(fā)行債券融資的效果是一樣的。從表面上看，以稅收籌資和以債券籌資并不相同，但政府的任何債券發(fā)行都體現(xiàn)將來的償還義務(wù)。從而在將來償還的時候會導(dǎo)致更高的稅收。如果人們意識到這一點，他們會把相當(dāng)于未來額外稅收的那部分財富積蓄起來，結(jié)果此時人們可支配財富的數(shù)量與征稅的情況一樣。目前稅收和負(fù)債等價的關(guān)系尚未得到實證結(jié)果的支持，但這個理論告誡我們在發(fā)行債券的時候要考慮賦稅代價公平的問題。

中國政府雖然并沒有出現(xiàn)像美國底特律那樣的財政危機(jī)，但這并不代表中國政府債務(wù)沒有問題。中國政府債務(wù)主要存在以下問題。

1 地方政府債務(wù)信息不透明，中央政府對地方政府債務(wù)缺乏有力監(jiān)督

地方政府債務(wù)信息不透明的主要原因有：一是對地方政府債務(wù)監(jiān)管的缺位和滯后，目前由于《預(yù)算法》沒有賦予地方政府舉債權(quán)，所以沒有對地方政府舉債進(jìn)行規(guī)范。因此，地方政府無需向公眾公布政府債務(wù)的財務(wù)狀況和披露相關(guān)事項以及政府的償還能力。二是地方政府為逃避《預(yù)算法》的規(guī)定，采取很多隱蔽的方式進(jìn)行融資。如采取信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT（建設(shè)一移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資。

2 政府債務(wù)可持續(xù)性問題日益突出，土地財政政策難以為繼

中國政府債務(wù)可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為：一是目前經(jīng)濟(jì)處于下行，財政收入放緩。中國經(jīng)濟(jì)整體上仍處于經(jīng)濟(jì)繁榮階段，但經(jīng)濟(jì)增長速度開始放緩，財政收入增速有所下降，因此，要警惕財政收入增長放緩和企業(yè)利潤增速下降對政府債務(wù)償還能力的影響。二是土地財政政策難以為繼。中國地方政府債務(wù)大多數(shù)以土地作為抵押物，但目前土地財政政策難以為繼，一方面，部分城市房地產(chǎn)價格處于高位，政府需要對于房地產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控，未來地方政府土地出讓金收人穩(wěn)定性和持續(xù)性都存在不確定性。另一方面，土地供求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題，部分城市土地財政收入有限。雖然在北上廣等一線城市土地拍賣價格屢創(chuàng)新高，土地出讓金收入持續(xù)走強(qiáng)，但在部分二三線城市，房地產(chǎn)泡沫初現(xiàn)，鬼城頻出，部分城市需要靠大規(guī)模地出讓土地才能獲得預(yù)期收入，甚至某城市公務(wù)員工資依靠企業(yè)代發(fā)，土地財政穩(wěn)定性較差。審計署2013年第24號公告表明政府債務(wù)可持續(xù)性較差：36個城市總體債務(wù)規(guī)模增長12.94%，而且部分城市存在新債還舊債的情況：依賴土地出讓收入償債現(xiàn)象嚴(yán)重，出讓土地收入占這些地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%。

3 政府債務(wù)可能投入到產(chǎn)能過剩、高污染高消耗項目

隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的放緩，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題凸顯，公共利益實體游說政府將資金投入某些產(chǎn)能過剩行業(yè)。因而政府應(yīng)該警惕政府債務(wù)資金的流向。目前國內(nèi)鋼鐵、水泥和煤炭等行業(yè)產(chǎn)能過剩，政府不能融資支持這些行業(yè)，因為這會催生更大的泡沫，帶來更大的風(fēng)險。另外，也要警惕政府債務(wù)資金流向高污染高消耗項目，目前中國經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展方式主要依靠投資驅(qū)動，而地方政府為了增加政績，啟動了不少高污染高消耗項目，這與中央政府調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、提高經(jīng)濟(jì)增長效率和質(zhì)量的目標(biāo)背道而馳。

4 中國或有負(fù)債規(guī)模不容忽視

根據(jù)Brixi財政風(fēng)險矩陣所闡述的內(nèi)容，中國政府或有負(fù)債規(guī)模不容忽視。最典型的是銀行倒閉時的救助，目前中國利率市場化已經(jīng)啟動，未來銀行經(jīng)營風(fēng)險可能進(jìn)一步加大，而中國并沒有相應(yīng)的銀行存款保險制度，當(dāng)銀行破產(chǎn)或倒閉時，政府需要對此兜底，這屬于政府或有負(fù)債。影子銀行系統(tǒng)事實上的政府隱性擔(dān)保①造成了政府或有負(fù)債。中國影子銀行系統(tǒng)迅猛發(fā)展，管理極不規(guī)范，目前部分銀行理財產(chǎn)品已有違約風(fēng)險，如華夏銀行涉及中鼎投資產(chǎn)品，最后在政府監(jiān)管部門干預(yù)下而得以告終，此次事件造成的沖擊巨大，但政府監(jiān)管部門的干預(yù)暗示政府對于此類影子銀行所產(chǎn)生的風(fēng)險承擔(dān)部分責(zé)任，這是政府的隱性或有負(fù)債。

五、政府債務(wù)管理的政策建議

1 財務(wù)、審計等微觀管理方面的政策建議

第一，審計機(jī)關(guān)應(yīng)該利用其信息化優(yōu)勢將政府債務(wù)納入聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)。聯(lián)網(wǎng)審計是運(yùn)用現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)與辦公自動化系統(tǒng)的連接實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的審計管理。結(jié)合審計機(jī)關(guān)在全國范圍內(nèi)推廣的聯(lián)網(wǎng)審計，可以將政府債務(wù)有關(guān)科目納入到聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)。一是技術(shù)上具有可行性。只需要在原有審計系統(tǒng)中加入有關(guān)政府債務(wù)的模塊即可，這樣可以很容易地對政府債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行查詢、分析和管理。二是實現(xiàn)即時審計。審計人員通過網(wǎng)絡(luò)訪問被審計單位財政財務(wù)信息數(shù)據(jù)庫?？s短了檢查活動的相隔期間和檢查時間，對于具體的財政財務(wù)收支事項，既可以在該事項結(jié)束后進(jìn)行審計，也可以在該事項進(jìn)行過程中適時進(jìn)行審計，從而實現(xiàn)了事后審計與事中審計的結(jié)合，靜態(tài)審計與動態(tài)審計的結(jié)合。三是提高政府債務(wù)審計效率和質(zhì)量，推動審計方法的改進(jìn)。將政府債務(wù)項目納入聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)可以降低審計風(fēng)險，利用信息化的手段將政府債務(wù)碎片化管理模式調(diào)整為專管模式，可以輕而易舉地對政府債務(wù)實現(xiàn)“逐項逐筆”審計，節(jié)省大量人力、時間和資金。

第二，在對地方政府進(jìn)行債務(wù)審計時，結(jié)合群眾路線，調(diào)動群眾的積極性，從群眾角度了解地方政府債務(wù)的情況。中國現(xiàn)行《預(yù)算法》不允許地方財政出現(xiàn)赤字，而地方政府會采取多種手段進(jìn)行舉債，地方政府債務(wù)信息極度不透明。目前部分地方政府通過信托貸款、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出，而且由于金融創(chuàng)新和技術(shù)水平提高，地方政府可能會采取更為隱蔽甚至造假的方式逃避債務(wù)監(jiān)管。因此，審計人員除了保持應(yīng)有的關(guān)注和職業(yè)懷疑態(tài)度外，還要充分調(diào)動群眾的積極性，在了解被審計單位階段和實現(xiàn)審計程序過程中讓群眾有機(jī)會和可能提供有關(guān)政府債務(wù)的線索，這樣可以全天候、多維度地了解和識別地方政府債務(wù)的情況。

第三，從合并財務(wù)報表角度科學(xué)公允地計算和反映政府債務(wù)。要想科學(xué)公允地反映政府債務(wù)，就必須合并被審計單位內(nèi)部各單位的財務(wù)報表，因為有些科目從整體上看是可以合并抵消的，如城投公司與其子公司之間的應(yīng)收應(yīng)付款等。一般而言，政府債務(wù)的合并處理都是同一控制下的合并。在合并報表時，首先確定會計主體，然后將屬于同一會計主體各單位之間的債權(quán)債務(wù)合并抵消。審計時厘清被審計單位組織結(jié)構(gòu)框架，特別是涉及到融資平臺的時候要注意關(guān)聯(lián)方關(guān)系。在審計被審計單位財務(wù)報表時，重點審計被審計單位合并底稿，以防止會計主體的同一賬務(wù)被重復(fù)多次計算，進(jìn)而防止被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿其債務(wù)。

第四，對現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行微觀審慎管理，防止債務(wù)風(fēng)險蔓延和擴(kuò)散。雖然目前中國債務(wù)風(fēng)險總體可控，但如果處理不好，債務(wù)風(fēng)險可能蔓延和擴(kuò)散。在審計中要妥善處理好開建項目，對債務(wù)融資項目進(jìn)行分類管理，將項目分為優(yōu)質(zhì)項目、一般性項目和禁止性項目。優(yōu)質(zhì)項目指社會發(fā)展急需、未來資產(chǎn)價值預(yù)期升值（當(dāng)舉債單位資金流出現(xiàn)困難時，項目資產(chǎn)足以抵債）且財政預(yù)算暫時未安排資金的項目；一般性項目指為推動社會發(fā)展、未來資產(chǎn)價值不確定且財政預(yù)算未安排資金的項目；禁止性項目指無益于社會發(fā)展、未來資產(chǎn)價值預(yù)期貶值且產(chǎn)能過剩、高污染高消耗的項目。因此，在政府債務(wù)審計中要針對不同的融資項目分別提出審計建議：支持優(yōu)質(zhì)項目融資并為要此類項目拓寬融資渠道，以為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出基礎(chǔ)性和支撐性貢獻(xiàn)：對于一般性項目，在審計過程中應(yīng)該要求地方政府做到量入為出、合理規(guī)劃，勿因追求短期效應(yīng)而犧牲長期利益，將風(fēng)險控制在可接受的范圍之內(nèi)：對于禁止性項目，審計機(jī)關(guān)應(yīng)該要求被審計單位立即整改，即立刻停止項目建設(shè)，妥善處理好資產(chǎn)和償還債權(quán)人債務(wù)，將風(fēng)險扼殺在搖籃之中，將損失降低到最小。

2 財政等宏觀管理方面的政策建議

第一，加強(qiáng)政府債務(wù)立法，從程序和規(guī)模上對政府債務(wù)進(jìn)行限制。一是加強(qiáng)政府債務(wù)方面的立法，加強(qiáng)發(fā)行債券的事前授權(quán)和事后監(jiān)管。通過立法明確規(guī)定政府發(fā)行債券的條件、程序和規(guī)模以及發(fā)行后對資金流向和用途的監(jiān)督。授權(quán)是發(fā)行債券管理的核心手段，它是一種核準(zhǔn)制，條件比注冊制嚴(yán)格，美國部分地方政府發(fā)行債券必須得到議會和專門委員會的同意。日本普通地方公共團(tuán)體發(fā)行債券也需要經(jīng)過議會的決議。二是政府應(yīng)該控制債務(wù)規(guī)模，適度發(fā)行債券?？刂苽鶆?wù)規(guī)模主要原因是：債務(wù)規(guī)模失控容易引發(fā)債務(wù)危機(jī)甚至是經(jīng)濟(jì)危機(jī)，如最近的希臘債務(wù)危機(jī)。所以國家應(yīng)該通過立法對債務(wù)進(jìn)行絕對數(shù)量或相對規(guī)模的控制，并設(shè)計量化指標(biāo)。對債務(wù)規(guī)模的控制要和債務(wù)的可持續(xù)性掛鉤，從債務(wù)融資方面和債務(wù)償還能力方面綜合考慮債務(wù)規(guī)模，長期來看發(fā)行債券對經(jīng)濟(jì)的影響是有限的。李嘉圖定理證明了這一點，當(dāng)代人的舉債需要下代人來還，透支了未來的消費(fèi)，有悖于代際公平。三是對債務(wù)融資獲得的資金的使用過程進(jìn)行控制。財政監(jiān)督部門應(yīng)該對債務(wù)資金的用途進(jìn)行監(jiān)督，判斷其合法合規(guī)性和真實有效性，并形成書面報告，提交政府審議，聽取意見并進(jìn)行公示。

第二，提高政府債務(wù)信息的透明度。債務(wù)信息的透明度指向公眾公布債務(wù)資金的來源結(jié)構(gòu)、用途、相關(guān)賬目、債務(wù)籌劃和償還能力。透明度要求政府公開財務(wù)收支，特別是要公開政府顯性負(fù)債、隱性負(fù)債、直接負(fù)債和或有負(fù)債情況，披露債務(wù)的會計記錄和財務(wù)報告，披露反映涉及債務(wù)資金使用的各項經(jīng)濟(jì)活動。

第三，建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。政府應(yīng)該建立一套預(yù)警指標(biāo)體系來提前偵查和測度政府債務(wù)風(fēng)險。目前用于評價政府債務(wù)風(fēng)險的主要指標(biāo)有《馬斯特里赫特條約》中的預(yù)算赤字/國內(nèi)生產(chǎn)總值和債務(wù)規(guī)模/國內(nèi)生產(chǎn)總值。另外，有些學(xué)者認(rèn)為債務(wù)余額/財政收入、新增債務(wù)額/財政收入增量、赤字額/財政收入、總負(fù)債/總資產(chǎn)和債務(wù)支出/經(jīng)常性財政收入都應(yīng)該納入預(yù)警指標(biāo)體系。

第四，財權(quán)應(yīng)該和事權(quán)相匹配。當(dāng)財權(quán)和事權(quán)不匹配時，地方政府在提供公共品方面存在著巨大的財政壓力，這樣地方政府可以通過發(fā)行債券進(jìn)行融資。因此，要么壓縮地方政府的事權(quán)，要么增加地方政府的財權(quán)。一般而言，增加地方政府的財權(quán)可行性較高，這樣可以從源頭上解決地方政府債務(wù)問題。

（責(zé)任編輯：孫艷）