黑龍江省國有農(nóng)場深化體制改革的問題及建議

張宇梁

[摘 要] 自北大荒進行大規(guī)模開發(fā)以來，黑龍江省跟隨著國家國有農(nóng)場改制大潮，先后實行了家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，國有農(nóng)場社會管理職能下放到縣等措施，目前黑龍江墾區(qū)已經(jīng)成為我國耕地規(guī)模最大、現(xiàn)代化程度最高、綜合能力最強的商品糧基地。但在改革中也存在改革成本過高、利益分配不均、權(quán)力尋租盛行、治理結(jié)構(gòu)混等問題。對此，應(yīng)強化上層機制設(shè)計，加大改革投入力度，加快農(nóng)場混合所有制經(jīng)濟建設(shè)，引入市場競爭機制，依法行政，加強法律監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞] 黑龍江??；國有農(nóng)場；體制改革；問題及建議

[中圖分類號] F270 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] B

一、黑龍江省國有農(nóng)場發(fā)展現(xiàn)狀及改革進程

（一）黑龍江省國有農(nóng)場發(fā)展現(xiàn)狀

黑龍江省國有農(nóng)場是由黑龍江省農(nóng)墾系統(tǒng)所管理，主要以糧食產(chǎn)品以及畜牧業(yè)產(chǎn)品為生產(chǎn)經(jīng)營對象，生產(chǎn)資料歸全民所有的國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織。

1947年，為鞏固解放區(qū)的根據(jù)地，并為前線提供牢固的后勤保障，中共派遣了大批部隊與干部北上黑龍江地區(qū)，會同當(dāng)?shù)卣?，?chuàng)建了寧安、趙光等國有農(nóng)場，成為了黑龍江省國有農(nóng)場建設(shè)與發(fā)展的開端。20世紀(jì)50年代中后期，為支援北大荒建設(shè)，王震將軍帶領(lǐng)10萬多轉(zhuǎn)業(yè)官兵來到黑龍江省，開始了北大荒第一次大規(guī)模的開發(fā)與建設(shè)，并相繼成立組建了東北農(nóng)墾總局、黑龍江建設(shè)兵團和黑龍江省國營農(nóng)場總局。1997年改稱黑龍江省農(nóng)墾總局，省內(nèi)國有農(nóng)場由其統(tǒng)一管理。

自1955年北大荒進行大規(guī)模開發(fā)以來，經(jīng)過60多年的開發(fā)建設(shè)，黑龍江墾區(qū)已經(jīng)成為我國耕地規(guī)模最大、現(xiàn)代化程度最高、綜合生產(chǎn)能力最強的商品糧基地和糧食戰(zhàn)略儲備基地。到2014年黑龍江省墾區(qū)已累計生產(chǎn)糧食3283.4億公斤，累計向國家交售商品糧2631.7億公斤，目前糧食綜合生產(chǎn)能力達(dá)到450億斤，提供商品糧400億斤，可保證1.2億城鎮(zhèn)人口一年的口糧供應(yīng)，為國家糧食安全提供了重要的保障。

（二）黑龍江省國有農(nóng)場改革進程

黑龍江省國有農(nóng)場作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，曾經(jīng)為我國成立初期薄弱農(nóng)業(yè)的振興、全國人民的溫飽問題與維護社會穩(wěn)定做出了無可替代的巨大貢獻(xiàn)。改革開放之前，各個農(nóng)場完全遵循著國有企業(yè)的運行模式，有盈利上交國家，虧損由國家補貼。農(nóng)場職工被分配在各個國有農(nóng)場及下屬生產(chǎn)隊里，由農(nóng)場統(tǒng)一發(fā)放工資。這種完全由國家控制的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體不可避免地陷入計劃經(jīng)濟固有的效率缺失的狀態(tài)，造成生產(chǎn)力低下，人民生活水平提高幅度有限。

1978年改革開放以后，其他各省都先后實行了家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，黑龍江省墾區(qū)也在1983年嘗試實行了小范圍的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，初步解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的問題。但由于停止向農(nóng)場職工發(fā)工資以及承包費用過高等問題，改革在黑龍江省并不是很順暢，直到2002年土地承包制才在黑龍江墾區(qū)農(nóng)場全部落實到戶，基本實現(xiàn)了“四到戶，兩自理”，即通過承包租賃的方式把土地使用權(quán)明確到戶、農(nóng)機到戶、核算到戶、盈虧風(fēng)險責(zé)任到戶；家庭農(nóng)場生產(chǎn)費和生活費全部自理。但是改革并不徹底，黑龍江省國有農(nóng)場依然保留濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。

在這之后，黑龍江省也跟隨著國家國有農(nóng)場改制大潮，產(chǎn)生過幾次改革方案，比如國有農(nóng)場社會管理職能下放到縣、農(nóng)場劃到國有控股公司中進行上市并實行內(nèi)部政企分開、加快墾區(qū)司法、衛(wèi)生、教育等改革與下放等措施，但是其社企不分，政府定位不明，國有農(nóng)場管理缺陷等問題仍不能得到很好的解決。2000年到2014年間，公有和非公有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從59.8%：40.2%變?yōu)?0.1%：39.9%，其中第一產(chǎn)業(yè)的公有和非公有經(jīng)濟從75.5%：24.5%變?yōu)?0.7%：19.3%，可以看出農(nóng)場的所有制結(jié)構(gòu)基本沒有發(fā)生改變，改革的成效并沒有在表面上凸顯出來。

二、黑龍江省國有農(nóng)場深化體制改革中存在的問題

（一）改革成本過高，利益分配不均

農(nóng)業(yè)關(guān)系國家經(jīng)濟的命脈以及國有農(nóng)場地位的特殊性與歷史性，糧食的生產(chǎn)與銷售一直由國家所控制，其體制上的控制也一直比較嚴(yán)格，因此與處于改革風(fēng)口浪尖上的國有工業(yè)企業(yè)相比，國有農(nóng)場在國企改革的整體體系中一直處于“后一批次”的隊伍中，國家所給予的經(jīng)濟扶持與政策扶持都略顯單薄，再加上國家政策所特有的時效性與間斷性特點，（也就是過了政策剛頒布時的熱潮，之后的配套跟進政策落實不到位，使得改革后勁不足，沒有達(dá)到預(yù)期效果，從而改革沒有了下文）所以體制改革一直沒有在國有農(nóng)場中順利地開展。由于這種政策邊緣化的緣故，黑龍江省國有農(nóng)場改革所必需的投入也因此打了折扣，這就在國家財政支持方面加深了改革的困難。

而與此成為鮮明對比的是國有農(nóng)場體制改革所需的巨大成本。在國有農(nóng)場進行政企分離的過程中，彌補管理層利益受損、解決社企分離過程中員工待遇問題、安置農(nóng)場職工以及解決其醫(yī)療衛(wèi)生養(yǎng)老問題等，都需要投入極大的財政資金補貼。而實際上由于委托代理關(guān)系形成的信息不對稱問題，使得改革投入資金在分配上出現(xiàn)極大的不公，下層職工的權(quán)益被忽視，農(nóng)工的收入與福利待遇增長有限，改革成本基本上都落到了下層群眾身上。

（二）權(quán)力尋租盛行，治理結(jié)構(gòu)混亂

國有農(nóng)場作為國有企業(yè)，其所有權(quán)歸全體國民所有，農(nóng)場管理者本質(zhì)上是受全體國民委托代之管理農(nóng)場的代理人，以獲得勞動回報為目的，但由于存在代理風(fēng)險，國有農(nóng)場所有者有權(quán)對管理者進行監(jiān)督，以防管理者利用信息不對稱以及管理之便侵占和損害所有者的利益。由于國有農(nóng)場地域性的特點，國家為降低管理成本，減少農(nóng)場和政府之間的內(nèi)耗，而賦予了國有農(nóng)場政府職能，黑龍江省國有農(nóng)場統(tǒng)一為農(nóng)墾總局管理。因此黑龍江省農(nóng)墾總局相當(dāng)于一個小政府，并不在省政府的管轄之內(nèi)。這種獨立出來的政權(quán)機構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督監(jiān)管機制，導(dǎo)致權(quán)力尋租問題頻頻發(fā)生。國有農(nóng)場內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)同樣混亂，其根源是權(quán)責(zé)不分和托管鏈太長，造成共同區(qū)域過大。

（三）改革動機不足，改革目標(biāo)不明endprint

體制改革一般具有明確的目的性，改革的強烈動機促使不合理的體制進行自我完善與修復(fù)，或人為主觀上進行徹底的翻新與改造。根據(jù)制度變遷理論的闡述，從深層次看，每一次制度的變革都與制度內(nèi)部矛盾的激化息息相關(guān)，矛盾越是深刻越能誘發(fā)制度的變革。而從表面上來講，制度變革的主要原因就是為了相對節(jié)約交易費用、減少交易成本與提高制度效益。因此簡單來說，每一次改革的動機都與效率的高低和利益分配是否公平有關(guān)。因此效益越高的農(nóng)場，改革進行的越是緩慢，矛盾越突出。

黑龍江墾區(qū)地處世界僅有的三大黑土帶之一，全年光照充足水資源豐富，且很少遭遇自然災(zāi)害的侵襲，可以說黑龍江省發(fā)展農(nóng)業(yè)有其得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢。黑龍江省國有農(nóng)場憑借其自然優(yōu)勢，彌補了農(nóng)場體制上的缺陷，即使體制再混亂、農(nóng)民生產(chǎn)技術(shù)再落后，國有農(nóng)場總體上卻是盈利的，農(nóng)戶一般遇不到虧損的問題。下層農(nóng)戶沒有收益上的困境，上層管理者沒有財政上的壓力，這樣就導(dǎo)了致體制變革上動機的缺失，也就是人們在意識上缺乏進行改革的目標(biāo)與激勵。底層民眾的改革訴求不積極，也就成為國家對黑龍江省國有農(nóng)場體制改革的不重視的重要原因。

三、深化國有農(nóng)場改革的建議

（一）強化上層機制設(shè)計，加大改革投入力度

體制改革需要花費巨大的經(jīng)濟成本與社會成本，單靠國有農(nóng)場自身資金實力是無法完成體制改革重任的。國家對不同行業(yè)進行國企改革的重視程度不同，給予各地方的政策與資金投入也并不平等，是造成黑龍江省國有農(nóng)場改革遲遲不往前推進的根本原因。這就要求國家應(yīng)針對黑龍江省國有農(nóng)場的突出問題，成立專門的改革小組，提供持續(xù)不間斷的改革方案與意見，以強化政策的連續(xù)性和貫徹落實的可靠程度，并加大財政方面的支持力度，緩解國有農(nóng)場各層面的改革阻力。

（二）加快農(nóng)場混合所有制經(jīng)濟建設(shè)，引入市場競爭機制

計劃經(jīng)濟色彩濃厚是黑龍江省國有農(nóng)場發(fā)展進度緩慢的一大弊端，要想加快國企改革進度，必須引進更加自由開放的市場經(jīng)濟模式來調(diào)節(jié)計劃經(jīng)濟陳舊落后的發(fā)展方式。但由于國家在考慮到糧食安全而不肯完全放開農(nóng)場的自由競爭市場環(huán)境，所以需要加大混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展力度，使國有農(nóng)場全方位引進外來資本。這不僅能夠有效的解決改革資金缺乏問題，而且有利于改變不合理的產(chǎn)權(quán)制度，為國有農(nóng)場的發(fā)展注入新鮮血液。

（三）依法行政，加強法律監(jiān)督

對于管理層的權(quán)力尋租問題，不僅是黑龍江省，而是整個國家，甚至在世界上都是一個棘手的難題。只有加強法律監(jiān)督，提高人民的法律意識，才能提高官員尋租的成本，減少權(quán)力尋租發(fā)生的概率。只有在官員選拔上更加注重道德品質(zhì)的因素，才能從根源上減少貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。因此，依法治國、依法行政是加快黑龍江省國有農(nóng)場國企改革的重要法律約束依據(jù)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]唐正星.國有農(nóng)場制度變遷[J].理論探討，2009（10）：104-107

[2]李萬奎.關(guān)于國有農(nóng)場政企分開問題的思考[J].中國農(nóng)墾，2011（1）：37-38

[3]李高峰，張襄棣.關(guān)于推進黑龍江省地方國有農(nóng)場分離辦社會職能改革的思考與探索[J].2014（3）：21-22

[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint