行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題探討

蔡玲

【摘 要】預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理中的重要組成部分，對于優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，節(jié)約成本，提高資金使用效率具有十分重要的作用。本文在分析行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理的重要性基礎(chǔ)上，深入分析了行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問題；然后從預(yù)算方案的編制、預(yù)算過程的管控、預(yù)算執(zhí)行力度3個方面就如何規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算管理提出了相應(yīng)的對策和建議，以期為行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理提供有價值的借鑒。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；財務(wù)管控

一、引言

行政事業(yè)單位一方面是社會公共事務(wù)的管理者、監(jiān)督者、服務(wù)者；另一方面又是消費者。受長期計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，行政事業(yè)單位預(yù)算管理較為粗獷，認(rèn)為不產(chǎn)生“利潤”，對“投入產(chǎn)出”比不關(guān)心。而事實上，隨著社會的進(jìn)步，市場調(diào)節(jié)已深入到各行各業(yè)中。行政事業(yè)單位作為社會公共事業(yè)的服務(wù)者，財政資金取之于民用之于民，其資金的使用更應(yīng)經(jīng)得起社會公眾的監(jiān)督，而提高資金的使用效率、杜絕鋪張浪費、腐敗是公眾更加關(guān)注的問題。同時，加強預(yù)算管理，也是建立“節(jié)約型”社會的客觀要求，在日常的經(jīng)濟(jì)活動中，用盡可能少的資源去創(chuàng)造盡可能多的財富。因此，提高預(yù)算管理水平，通過預(yù)算管理對未來進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)當(dāng)前、服務(wù)民眾是社會發(fā)展的客觀要求，具有重要的戰(zhàn)略意義。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問題

預(yù)算是對未來一段時間內(nèi)收支安排的預(yù)測、計劃，對行政事業(yè)單位的運作產(chǎn)生著重要的影響。隨著對預(yù)算管理工作的日益重視和不斷改革完善，行政事業(yè)單位預(yù)算在規(guī)范財政資金分配、使用上取得了一定成效。一是規(guī)范了財政資金支出行為。通過預(yù)算將財政預(yù)算內(nèi)外資金納入預(yù)算管理，按規(guī)范的審批程序分配到各預(yù)算單位和具體的支出項目中去，克服了以往資金安排的隨意性。二是通過對預(yù)算單位的資金審核，嚴(yán)格按預(yù)算安排支出，規(guī)范了單位的支出行為。三是實行預(yù)算制度對資金統(tǒng)籌安排，擴(kuò)大了政府可調(diào)控資金范圍，增強了政府宏觀調(diào)控能力。四是與國庫集中支出改革、政府采購等制度相配套，實現(xiàn)了對財政資金運行的全程監(jiān)控，提高了財政資的使用效益，降低了運行成本，在一定程度上遏制了套取財政資金、腐敗等行為。但是受長期計劃經(jīng)濟(jì)的影響，部分預(yù)算仍不夠重視預(yù)算管理工作，執(zhí)行和監(jiān)管力度不強，導(dǎo)致預(yù)算管理制度推行緩慢，政策落實不到位，影響了預(yù)算管理功能的發(fā)揮。本文從預(yù)算編制、資金使用、預(yù)算執(zhí)行3個方面分析預(yù)算管理存在的問題，具體主要體現(xiàn)在以下方面：

1.預(yù)算編制中存在的問題

（1）思想上不夠重視

在行政事業(yè)單位，相對于企業(yè)而言無需考慮“利潤”二字，容易忽視資金的成本效益原則，在行政事業(yè)單位通常無預(yù)算概念，習(xí)慣了有多少花多少。思想上沒有認(rèn)識到預(yù)算的重要性，也就不能積極推動預(yù)算的執(zhí)行。

（2）預(yù)算編制方法單一

在行政事業(yè)單位預(yù)算編制中通常使用的方法是“基數(shù)+變動”法。就是簡單的用上一年的數(shù)據(jù)加減因人員變動發(fā)生的工資福利的變動。預(yù)算編制沒有調(diào)研、沒有規(guī)劃，填上上一年的數(shù)據(jù)就完成。這必然會使得資金的實際使用與預(yù)算脫節(jié)，資金的使用隨意性大，失去了預(yù)算管控的意義。

2.預(yù)算資金在使用過程的管控中存在的問題

（1）管控力度不夠，預(yù)算流于形式，實際開支與預(yù)算脫節(jié)

預(yù)算資金的使用過程中通常出現(xiàn)兩種極端情況，一種是“激進(jìn)”型，資金“先花了再說”，不是按工作、項目的輕重緩急來安排，這種情況往往是還未到年底資金已用完，正常的日常工作都無法開展；另一種是“保守”型，資金執(zhí)行緩慢，在年底“突擊花錢”。這兩種現(xiàn)象的后果都是造成了財政資金的浪費，是財政資金未合理分配利用的表現(xiàn)。

（2）“其他收入”在預(yù)算管控之外

其他收入是預(yù)算單位資金使用監(jiān)控的“盲區(qū)”。只要有其他收入，預(yù)算單位可以“想怎么花就怎么花”，不利于資金的統(tǒng)籌安排，其他收入成為了財政預(yù)算內(nèi)資金的調(diào)劑，削弱了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。

（3）“成本控制”意識薄弱

行政事業(yè)單位較企業(yè)而言沒有競爭的壓力，通常也就無成本核算，在資金使用過程中缺乏主人翁意識，必然導(dǎo)致不必要的浪費和損失。

3.預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

（1）預(yù)算執(zhí)行力度不夠

在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算編制約束力不夠，近年來隨著對“三公經(jīng)費”監(jiān)管力度的增強，預(yù)算執(zhí)行正在一步步規(guī)范，但除“三公經(jīng)費”以外的其他經(jīng)費仍存在隨意調(diào)劑現(xiàn)象，失去了預(yù)算編制的意義。

（2）預(yù)算執(zhí)行與國庫集中支付脫節(jié)

國庫集中支付是預(yù)算執(zhí)行的“出口”，把好了“出口”關(guān)，也就是保證了預(yù)算的執(zhí)行。而在現(xiàn)行國庫集中支付制度下，只是把好了“總額”關(guān)，而授權(quán)支付比例較高、政府采購范圍不廣、監(jiān)管不到位等等都是導(dǎo)致預(yù)算不能嚴(yán)格執(zhí)行的重要因素。

三、加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策措施

顯然，當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理雖然取得了一些成績，但仍存在一些問題制約著其功能的充分發(fā)揮，針對這些問題建議從以下方面采取措施加以改善：

1.預(yù)算編制方面

（1）加強對預(yù)算管理的認(rèn)識，增強預(yù)算法制觀念

預(yù)算管理論量個系統(tǒng)工程，不僅僅是財務(wù)部門的工作，而且是整個單位內(nèi)部各項資源的最優(yōu)整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性需要行政事業(yè)單位全體人員參與，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)以身作則，做好帶頭作用，實現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化。

（2）改進(jìn)預(yù)算編制方法

預(yù)算編制實際上是一項較復(fù)雜的工作，牽涉部門多，它即要掌握單位本身的實際情況，又要著眼于年度需求，即要考慮歷史，又要預(yù)測未來，即要滿足單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，也要考慮財政財力。所以預(yù)算編制方法應(yīng)是多樣的，即要盡可能準(zhǔn)確，又要講求效益，不能簡單的用（基礎(chǔ)+變動），也不能每年拋棄歷史預(yù)算情況，不參照過去單純的使用“零基法”。編制預(yù)算，首先是要“摸清家底。在編制預(yù)算時，先想清楚今年財政撥款是多少，其他收入是多少，有什么不可持續(xù)的因素，大至確定資金總量；然后是要定好調(diào)子。根據(jù)預(yù)算總量，按業(yè)務(wù)的緩急輕重安排資金，先保證日常的工作運轉(zhuǎn)，在編制日常的工作運轉(zhuǎn)經(jīng)費時，全面考慮人員變動情況，業(yè)務(wù)量增長情況，以及物價上漲等因素。所以在編制預(yù)算時，應(yīng)采用“基礎(chǔ)+變動”法與“零基法”相結(jié)合。盡量準(zhǔn)確的編制預(yù)算，滿足工作開展需求，又同時尊重歷史，有所參考，不盲目增大或減小開支。

2.預(yù)算資金在使用過程中的管控方面

（1）加強財務(wù)制度建設(shè)，嚴(yán)格經(jīng)費支出管理

在現(xiàn)階段除“三公”經(jīng)費嚴(yán)禁超支、必須公開外，其他資金的管理也應(yīng)加強，做到?？顚Ｓ茫按蜥u油的錢不能買醋”。強化開支的計劃性，“無計劃，不開支”，花每一筆錢都“心中有數(shù)”。合理安排項目經(jīng)費，確保人員經(jīng)費，基本支出中的日常運行經(jīng)費，然后再按照輕重緩急安排其他項目支出。嚴(yán)格經(jīng)費支出管理，杜絕浪費，建立嚴(yán)格的經(jīng)費開支審批制度，對于每項開支都必須按規(guī)定的權(quán)限審批后方可報銷，并不得超過預(yù)算額度。

（2）擴(kuò)大預(yù)算資金范圍

擴(kuò)大預(yù)算資金范圍，改變“其他收入”的預(yù)算管理模式。在現(xiàn)行的財務(wù)制度下，其他收入較財政預(yù)算資金而言，本單位可自由支付，不受國庫集中支付的監(jiān)管，因此隨意改變資金用途的現(xiàn)象非常普遍，成為行政事業(yè)單位資金監(jiān)管的盲區(qū)。在進(jìn)行賬務(wù)處理時，因為資金用途界限不清，也會導(dǎo)致財務(wù)處理混亂。要加強“其他收入”資金的預(yù)算管理，應(yīng)該充分利用“國庫集中支付”平臺，將其他收入通過“國庫集中支付系統(tǒng)”進(jìn)行支付，加強了資金的監(jiān)管。體現(xiàn)了單位的實際收入與支出數(shù)。

（3）引入企業(yè)管理模式，強化成本觀念

企業(yè)投入了資金就要實現(xiàn)盈利，否則就會被淘汰；行政事業(yè)單位撥付了財政資金，就要看到社會效應(yīng)，否則就會受到輿論的譴責(zé)。因此“成本”的控制不論是對企業(yè)還是行政事業(yè)單位都是舉足輕重的。財務(wù)部門應(yīng)加大成本控制力度，及時統(tǒng)計、公布日常公用經(jīng)費，專項經(jīng)費的使用情況、使用進(jìn)度，出現(xiàn)超支或進(jìn)度放緩的現(xiàn)象要及時查找原因，真正做到動態(tài)了解資金開支情況，并及時調(diào)整。同時建立相應(yīng)的考核機制，先明確考核對象，以預(yù)算目標(biāo)為核心，評價“投入-產(chǎn)出”比，考核經(jīng)費使用是否落到實處，是否遵循了“成本節(jié)約”原則，是否收到成效，最后按執(zhí)行情況給予獎勵或批評，改變節(jié)不節(jié)約一個樣，管不管理一個樣的現(xiàn)象。

3.預(yù)算執(zhí)行方面

（1）加大“國庫集中支付”管控力度，把好預(yù)算執(zhí)行關(guān)

國庫集中支付制度將所有財政資金納入國庫單一賬戶體系管理，每筆支出都由相關(guān)職能部門審核通過后從國庫支出，在行政事業(yè)單位國庫集中支付制度下，有利于財政部門及時、全面地了解財政資金的流向和流量情況，減少了撥款環(huán)節(jié)，實行收支直達(dá)，提高了資金支付效率，通過加強對單位每項支出的審核，將預(yù)算單位所有資金的走向全部納入依法治理、規(guī)范治理的軌道，在提高資金使用透明度的同時，有效控制不合理和違規(guī)支出。但在實際操作中，支付中心在審核單位支出時，只能從業(yè)務(wù)摘要及預(yù)算單位的自行描述來判斷手續(xù)是否齊全，支出是否符合開支標(biāo)準(zhǔn)、有無預(yù)算指標(biāo)等進(jìn)行把握。而對業(yè)務(wù)的真實性、支出的合理性很難把握。尤其對授權(quán)支付，往往“申請支付內(nèi)容”與“實際支付內(nèi)容”文不對題、牛頭不對馬嘴，從而導(dǎo)致預(yù)算與實際支付不一致。要很好的利用國庫集中支付這個平臺把好預(yù)算的“出口”關(guān)，必須加強國庫存集中支付的管理，增加財政資金的直接支付，減小授權(quán)支付比例，大力推行公務(wù)卡制度以及擴(kuò)大政府采購范圍等等，都是把好預(yù)算“出口“關(guān)的有力舉措。使得資金分配在哪里，流向哪里都可以利有國庫集中支付的平臺一目了然。

（2）擴(kuò)大經(jīng)費公開范圍，財政資金全面接受社會的監(jiān)督

“三公經(jīng)費”的公開取得了很好的預(yù)算執(zhí)行效果，但范圍較小，僅僅是接待費、出國經(jīng)費和交通費。應(yīng)擴(kuò)大經(jīng)費公開范圍，各項經(jīng)費都有預(yù)算數(shù)與決算數(shù)的比較，避免各項經(jīng)費之間互相擠占，隱瞞、漏報現(xiàn)象。

綜上所述，只有從預(yù)算編制、預(yù)算過程、預(yù)算執(zhí)行3個方面同時加強管控力度，才能有效考核財政資金的使用率利，提高財政資金的投入產(chǎn)出比，將預(yù)算管理真正落到實處，降低資金使用的隨意性，實現(xiàn)預(yù)算管理意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉美榮.行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的有關(guān)問題 [J].新選擇，2010（02）.

[2]孫淑婭.淺談部門預(yù)算改革[J].山東審記，2009（09）.

[3]黃亞明.對部門預(yù)算的思考[J].江蘇水利，2010（07）.