義務教育非均等化問題及對策探究

張奕華

摘 ? ?要： 通過對當前基礎教育領域的理論分析和實踐研究，得出實現(xiàn)義務教育均等化的首要任務是縮小校際差距。具體措施是：建立完善的義務教育財政投入體制;加強教育監(jiān)管制度，建立透明的學校財務制度;統(tǒng)一學校建設標準，推進小學標準化建設;提高教師準入門檻，加強師資建設;建立人才培養(yǎng)與流動機制;放低民間資本投資私立學校的門檻。

關鍵詞： 義務教育 ? ?校際差距 ? ?均等化 ? ?教育公平

近年來，隨著我國教育改革的不斷深入，教育公平性問題越來越突出，引起專家學者和社會大眾的廣泛關注。學術(shù)界對于義務教育公平性的研究范圍主要包括對區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間、群體間教育現(xiàn)象的研究。校際差距，是指在同一區(qū)域內(nèi)同一類型學校中同一層次的學校之間由于財政投入不均等而出現(xiàn)的學校在人力資源、物力資源及財力資源等方面的差距。本文以S省為例進行研究，意在結(jié)合現(xiàn)實情況進行分析、求證，了解S省義務教育均等化的程度和存在的問題，并為促進該省教育公平提供政策建議，最終實現(xiàn)義務教育均等化。

一、存在的問題

從S省義務教育生源數(shù)量與社區(qū)附近的學校數(shù)量的滿足程度看，絕大部分居民表示滿意，但是仍有近半數(shù)居民希望將自己的子女送往知名小學就學，并且有35%左右的家長順利將子女送入知名小學。大部分家長對學校的教學環(huán)境、師資力量及教學質(zhì)量滿意表示，同時，家長對知名學校的滿意度比對普通學校滿意度高。通過縱向比較發(fā)現(xiàn)，近幾年學校的設施、師資力量、教學質(zhì)量及其他方面都在顯著提高，但是，普通學校和知名學校還存在一定差距。知名學校經(jīng)常出現(xiàn)供不應求的情況，一定程度上會加大兩類學校的差距，影響教育資源分配。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有超過半數(shù)的學生家長對普通學校的師資力量、教學設施、教學質(zhì)量和教育管理存在意見。從橫向比較方面，同一個省內(nèi)的不同地市間的教育資源、教師素質(zhì)等方面也存在較大差距。

根據(jù)本次調(diào)查和相關研究分析，筆者認為導致校際差距的原因主要有以下六點：（1）國家對教育的財政投入不足。（2）有關部門對學校的各種收費現(xiàn)象監(jiān)管力度不夠。（3）由于沒有制定學校統(tǒng)一的建設標準，不同學校在各方面相距甚大。（4）對教師的準入要求過低，導致師資差距過大。（5）沒有建立完善的教職人員人才流動機制，致使沒有形成良好的人才資源流動。（6）由于相關政策的不完善，因此民間資本對教育的貢獻不足。

二、對策探討

結(jié)合S省的調(diào)查結(jié)果和中國目前義務教育階段存在的問題，本文提出如下建議。

（一）建立完善的義務教育財政投入體制。

1.增加政府對教育的財政投入。

教育投入不足制約著我國教育事業(yè)的發(fā)展，雖然我國各級政府對教育的投入不斷增加，但國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一直偏低，2012年我國教育財政投入才達到4%，而早在2010年肯尼亞每的年教育經(jīng)費就已經(jīng)達到了國內(nèi)生產(chǎn)總值的7%，遠遠高于我國。根據(jù)2010年的數(shù)據(jù)，在國家財政性教育投入上，世界平均水平為7%左右，其中發(fā)達國家達到9%左右，經(jīng)濟欠發(fā)達國家投入比例約為4%①。因此我國要加快建立完善的義務教育財政投入體制，加大教育投入，優(yōu)化教育資源配置，縮小校際差距，促進義務教育均等化。

2.切實落實地方政府責任。

2005年12月《國務院關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》發(fā)布，決定從2006年起，“要明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、逐步將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制”②。2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》也明確規(guī)定，“義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。農(nóng)村義務教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務院的規(guī)定分項目、按比例分擔”③。相關政策和法規(guī)都已提出地方政府在義務教育中的責任，但是，地方政府落實這些政策的效果不是太理想，義務教育經(jīng)費很大程度上還依賴于中央財政。因此，制定明確的懲罰措施，提高政策法規(guī)的強制性和執(zhí)行力，在當前具有重大意義。

（二）加強教育監(jiān)管制度，建立透明的學校財務制度。

義務教育校際差距主要表現(xiàn)在對不同學校教育資源配置的政策傾斜上。例如，在教育經(jīng)費方面，由于其配置的不合理，因此教育水平上的差距不斷拉大，直接導致中小學“擇校熱”、“多收費”、“亂收費”現(xiàn)象的產(chǎn)生。2010年12月24日中國教育部公布《教育部關于修改和廢止部分規(guī)章的決定》，該決定刪除了《小學管理規(guī)程》中第十二條中的“并可按有關規(guī)定收取借讀費”。其中，“集資辦學”也從《普及義務教育評估驗收暫行辦法》中刪除④。但是一項措施的出臺到推廣需要一段時間，并且必須立即出臺后續(xù)政策。因此應加強教育監(jiān)管機制，取消變相收費，建立透明的學校財務制度。一方面可以防止教育腐敗，另一方面監(jiān)督學校的收費制度，可以杜絕一些學校的亂收費現(xiàn)象，逐步縮小校際間教育資源的差距，促進義務教育均等化。

（三）統(tǒng)一學校建設標準，推進小學標準化建設。

1.改造薄弱學校，整合城市教育資源。

校際教育資源配備不合理的現(xiàn)象，導致一些學校生源越來越少，教學難以維持，造成資源浪費。針對這些薄弱學校政府要進行整合，這樣不但有利于教育改革創(chuàng)新，減輕其他學校的教學負擔，節(jié)約資源，而且有利于實現(xiàn)教育公平。根據(jù)發(fā)達國家教育的經(jīng)驗，如美、韓經(jīng)驗，表明政府對教育資金投入的目的并不在于全面承攬教育的開支，而是要解決教育的不均等問題⑤。改造薄弱學校有利于改善教育不均等現(xiàn)象，是各級政府及教育行政部門實施區(qū)域基礎教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略的首要工作。

2.推進中小學標準化建設。

由于各省市經(jīng)濟基礎不一致，因此不能要求教育資源分配完全相同，這樣既不合理更不現(xiàn)實。但是，應該認識到政府政策在應對市場經(jīng)濟所帶來的負面社會效果方面的作用不應該被弱化。許多國家在義務教育階段都以強調(diào)資源的均衡化配置為原則，大力推進中小學標準化建設。我國應該借鑒國外成功經(jīng)驗，在經(jīng)濟發(fā)展水平近似的區(qū)域內(nèi)，努力追求教育資源的均衡配置;在扶持城市薄弱學校的同時推進小學標準化建設。

（四）提高教師準入門檻，加強師資建設。

所有從事義務教育工作的人員，都必須具備國家規(guī)定的任職資格，所有學校不得聘用無教師資格的人員作專任教師。但是，在此基礎上，不同學校對教師的準入標準仍存在較大差別。越是好的學校、重點學校，教師的準入標準越高，一般學校對教師的要求相對較低，而且存在好老師跳槽到好學校的現(xiàn)象，這就使得校際教師水平差距不斷拉大。一所學校的教師素質(zhì)是決定學校辦學水平和教育質(zhì)量的最重要因素，也是學生家長選擇學校時考慮的首要因素。目前，校際發(fā)展不均衡的一個重要原因就是師資水平存在差距，要想盡快縮小校際間的差距促進區(qū)域內(nèi)教育均衡發(fā)展，必須著重抓好教師隊伍建設。因此，一般學校也要適當提高教師準入標準，并對教師進行培訓、引進人才，提高教師水平。同時，教育部門要采取相應措施幫助“弱勢”學校留住人才、加強師資隊伍建設。

（五）建立人才培養(yǎng)與流動機制。

要辦好一所學校，校長的作用不容忽視，因此要加強對校長的培訓和要求，重視校長的信譽和經(jīng)歷，并采取輪換制，如日本曾提出，校長任期2年，連任者，需在校際之間輪換。

教師是學校重要的人力資源，對教育資源分配的公平有很大影響，因此要加強對教師的培訓，提升教師職業(yè)水平。并且，在校際間采取教師定期輪換流動，也有利于實現(xiàn)教育資源的公平分配。日本、韓國早已實行了類似制度。日本教育法規(guī)定：每個教師每4—5年必須流動一次。韓國教育政策規(guī)定：每個教師每4年必須流動一次⑥。這兩國都認為，實行教師流動制，能保證校際間師資和教育水平的相對均衡。我國校際間教師流動性機制的實施還處于初級階段，實施這一制度顯得尤為必要和迫切。

（六）放低民間資本投資私立學校的門檻。

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡和教育財政投入不均使得教育公平性問題日益突出，因此在有限的財政投入水平下，要解決這個問題就必須發(fā)展民辦教育事業(yè)進行補充。我國民辦教育在基礎教育領域里所占比重并不大，到2013年底，我國民辦小學僅5407所，在校生6286015人，占全國小學生人數(shù)的6.7%;民辦中學4535所（職業(yè)中學除外），在校生4623482人，占全國中學在校生總數(shù)的10.4%⑦。而根據(jù)聯(lián)合國巴黎教育計劃署的資料，民辦教育的比例：在發(fā)達國家小學平均為18%，中學為21.5%，即使在發(fā)展中國家中民辦教育的比例小學為16%，中學為31.3%⑧。因此政府應該創(chuàng)造有利于民辦教育發(fā)展的政策環(huán)境，放低民間資本投資私立學校的門檻，確保民辦學校兼具盈利性和公益性，從而促進教育公平。

縮小義務教育階段校際教育資源的差距是促進教育公平的重要內(nèi)容，同時我們必須認識到，推進教育均衡發(fā)展必須充分認識我國當前的經(jīng)濟水平和教育發(fā)展水平。根據(jù)翟博對義務教育均衡階段的劃分，我國目前的義務教育均已進入初級均衡階段，即推進教育體制改革，追求教育過程和教育條件的均等階段⑨。因此，我們要正視當前教育存在的不均等現(xiàn)象，承認義務教育均衡發(fā)展的階段性，根據(jù)教育發(fā)展規(guī)律制訂教育改革方案，逐步推進教育公平，最終實現(xiàn)義務教育均等化。

注釋：

①肯尼亞教育經(jīng)費投入達世界平均水平[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/edu/2010-12/06/c_12852244.htm，2010-12-06.

②國務院辦公廳：國務院關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知[EB/OL].中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zwgk/2006-02/07/content_181267.htm.2006-2-7.

③中華人民共和國義務教育法[EB/OL].教育部門戶網(wǎng)站，http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/

moe_619/200606/15687.html.

④教育部關于修改和廢止部分規(guī)章的決定[EB/OL].中央政府門戶網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/flfg/2010-12/24/content_17

72345.htm，2010-12-24.

⑤鞏真.教育均等化政策對收入差異影響的國際比較——美、韓經(jīng)驗借鑒和中國問題分析[J].陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2006（2）.

⑥周洪宇.實行教師流動制度促進教育均衡發(fā)展[J].中國教育網(wǎng)，http：//paper.jyb.cn/zgjyb/html/2009-08/10/content_1

6101.htm，2009-8-10.

⑦中華人民共和國教育部：2013年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報.2014-5.

⑧任佳.國際中小學管理研究熱點述要基礎教育研究[J].基礎教育研究，2002（10）.

⑨翟博.樹立科學的教育均衡發(fā)展觀[J].教育研究，2008（1）.