市場失靈型金融排斥的治理

摘要：金融排斥深層次原因是利率管制和市場失靈，我國應(yīng)該把重點放在治理市場失靈型的金融排斥上。以美國為代表的西方國家在20世紀(jì)70年代發(fā)展起來的社區(qū)發(fā)展金融是治理市場失靈型金融排斥的有效模式，社區(qū)發(fā)展金融在西方已經(jīng)發(fā)展了近半個世紀(jì)，在治理市場失靈型金融排斥上取得了很好的效果和經(jīng)驗，可以為我國治理市場失靈型金融排斥提供很好的啟示。

關(guān)鍵詞：市場失靈型金融排斥；美國社區(qū)發(fā)展金融；經(jīng)驗；啟示

中圖分類號：F831.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：0257-5833（2015） 06-0043-10

作者簡介：馬榮華，電子科技大學(xué)中山學(xué)院副教授、中山大學(xué)嶺南學(xué)院訪問學(xué)者（廣東 中山 528402）

一、引言

金融排斥是金融地理學(xué)派的一個概念，指弱勢群體（窮人、小微企業(yè)和落后社區(qū)）不能以負(fù)擔(dān)得起的價格得到主流金融的服務(wù)。金融排斥會造成經(jīng)濟(jì)排斥和社會排斥，帶來社會不公平，加劇貧富兩極分化，使國家失去潛在經(jīng)濟(jì)增長機(jī)會，所以全球各國都在探索如何治理金融排斥。金融排斥的具體原因可能很多，但深層次的原因無非是兩個：利率管制和市場失靈。利率管制是指主流金融機(jī)構(gòu)服務(wù)部分群體成本和風(fēng)險比較大，金融機(jī)構(gòu)需要較高的利率才能覆蓋它們服務(wù)這部分群體的成本和風(fēng)險，但是因為利率被政府管制，有上限，主流金融機(jī)構(gòu)無法通過提高利率來服務(wù)這部分高成本和高風(fēng)險客戶，造成這部分群體被主流金融排斥。所謂市場失靈，是指金融市場和其他市場一樣，是不完美的，導(dǎo)致完全依靠金融市場來配置資金也會出現(xiàn)效率和公平問題。金融市場的不完美主要表現(xiàn)為信息不對稱和外部性問題。信息不對稱是指主流金融機(jī)構(gòu)不了解借款人情況，帶來逆向選擇和道德風(fēng)險，進(jìn)而導(dǎo)致金融市場的信貸配給，外部性問題是指主流金融機(jī)構(gòu)獲取某些弱勢群體借款人的信息所得到的私人收益小于社會收益，導(dǎo)致市場上獲取這部分借款人信息的行為太少，進(jìn)而導(dǎo)致整個社會福利損失。我國最近大力發(fā)展小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，實質(zhì)是希望通過放開利率管制來治理金融排斥，這種治理金融排斥的思路是有問題的，第一，這種方法只能治理因為利率管制導(dǎo)致的那部分金融排斥；第二，利率管制導(dǎo)致的金融排斥可以部分通過我國的民間金融來解決，我國蓬勃發(fā)展起來的民間金融其實就是通過利率浮動

收稿日期：2015-03.13

*本文系國家社科基金重大項目“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控模式研究”（項目編號：14ZDA020））的階段性成果。

來解決部分被主流金融排斥的借款人的信貸需求問題；第三，通過利率自由化來解決金融排斥有潛在發(fā)生金融危機(jī)的風(fēng)險。社會資金有兩類，一類是投資型的，一類是投機(jī)型的，在利率管制情況下，投機(jī)型資金受到抑制①，一旦放開官方利率管制，等于承認(rèn)了投機(jī)型資金的合法性，社會投機(jī)型資金數(shù)量會急劇放大，如果監(jiān)管跟不上，很可能會引發(fā)金融危機(jī)。前幾年美國的次貸危機(jī)，印度的小額信貸危機(jī)和我國溫州地區(qū)的民間金融危機(jī)就是例子；第四，放開利率管制解決不了金融排斥造成的公平性問題，由于獲取窮人信息困難和窮人缺乏抵押和擔(dān)保，窮人就要承受高利率，這是不公平的，因為信息困難和缺乏抵押并不是窮人的過錯，窮人沒有做錯事，卻要承擔(dān)高利率懲罰，這是一種經(jīng)濟(jì)不公平現(xiàn)象，而且，太高的利率窮人負(fù)擔(dān)不起。因此，我國應(yīng)該把重點放在治理市場失靈型金融排斥上。以美國為代表的西方國家在20世紀(jì)70年代發(fā)展起來的社區(qū)發(fā)展金融就是治理市場失靈型金融排斥的有效模式，社區(qū)發(fā)展金融在西方已經(jīng)發(fā)展了近半個世紀(jì)，在治理市場失靈型金融排斥上取得了很好的效果和經(jīng)驗，可以為我國治理市場失靈型金融排斥提供很好的啟示。

二、市場失靈型金融排斥的原因分析

（一）信息不對稱

窮人和小企業(yè)由于缺乏歷史交易記錄，主流銀行很難獲得他們的信息和了解他們的風(fēng)險收益狀況，如果主流銀行提高利率，那么風(fēng)險水平相對低的客戶會退出借貸市場，留在市場內(nèi)的都是風(fēng)險相對高的客戶，導(dǎo)致主流銀行在高利率水平的貸款預(yù)期收益下降，這就是信息不對稱帶來的逆向選擇問題。以高利率獲得信貸的客戶有改變資金原先計劃用途的沖動，可能會把信貸資金用在更高風(fēng)險項目上去投機(jī)，因為一旦冒險成功，借款人可以獲得巨大收益，而冒險失敗也只要承當(dāng)部分損失②，這就是信息不對稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險。信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險使主流銀行只愿意把利率水平提高到一定程度（有一個上限），對愿意在這個利率上限水平之上的借款人一律拒絕貸款，出現(xiàn)所謂的信貸配給現(xiàn)象，導(dǎo)致一些窮人和小企業(yè)哪怕愿意支付高利率也會被主流銀行排斥。

（二）外部性

標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)分析告訴我們，當(dāng)競爭條件在市場中存在，由此產(chǎn)生的價格促使企業(yè)和個人往往以社會福利最大化方式分配資源。然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們也認(rèn)識到各種偏離理想市場的條件，稱為市場失靈，可以抑制資源有效配置。在一個稱為社區(qū)外部性類型的市場失靈中，一個人的行為影響到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)別人的健康或經(jīng)濟(jì)福利，但采取行動的個體沒有承當(dāng)這些行動的全部成本，也沒有收獲全部好處。因為個人不承擔(dān)所采取行動的全部后果，他或她可能不會以一個整體社區(qū)最佳經(jīng)濟(jì)利益方式行事。這種類型的市場失靈被稱為信息外部性。一個地區(qū)關(guān)于經(jīng)濟(jì)機(jī)會的信息有可能使許多投資者受益，當(dāng)收集這個信息很昂貴時，一個信息外部性就可能會出現(xiàn)。因此，沒有一個潛在的投資者可能會發(fā)現(xiàn)獲取數(shù)據(jù)是有利可圖的。例如，平均而言，低收入地區(qū)比高收入地區(qū)有更少的私人住房和記錄更少的購房貸款，在那些領(lǐng)域降低交易活動使得準(zhǔn)確計量財產(chǎn)價值和評估信用風(fēng)險更加困難，這可能會抑制信貸供給。另外，低收入的人可能有短或更不規(guī)則的信貸歷史，使他們的個人信用評估更加困難和昂貴。因為承擔(dān)獲取服務(wù)不足社區(qū)數(shù)據(jù)成本的潛在投資者只可以獲得一部分經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致這些數(shù)據(jù)可能仍然未收集。

三、美國社區(qū)發(fā)展金融概況

（一）社區(qū)發(fā)展金融的含義

社區(qū)發(fā)展金融是在主流金融體系之外發(fā)展起來的一種另類金融方式。1973年，一群相信那

①只能通過民間金融形式表現(xiàn)出來。

②銀行要承擔(dān)部分損失。

些受金融排斥的人、企業(yè)和地區(qū)是可以成為值得銀行服務(wù)對象的企業(yè)家接管了美國南岸銀行，成為美國社區(qū)發(fā)展金融的起源。20世紀(jì)60-70年代社區(qū)發(fā)展金融在美國興起，90年代以來快速發(fā)展，成為美國主流金融體系的一個有益替代。

社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)（CDFIs）是提供社區(qū)發(fā)展金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)，具體地講，就是致力于幫助被主流金融體系排斥在外的窮人、初創(chuàng)企業(yè)、小微企業(yè)和落后社區(qū)獲得金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。CDFls在很多關(guān)鍵方面不同于主流金融機(jī)構(gòu)。CDFls是社會企業(yè)，具有解決金融排斥的社會使命，同時在財務(wù)上要實現(xiàn)自我維持和可持續(xù)發(fā)展，它們可以有盈利，但是不以盈利為目標(biāo)，盈利只是為了更好地實現(xiàn)社會使命。CDFIs培養(yǎng)它們服務(wù)社區(qū)的專業(yè)知識，與它們的顧客和社區(qū)領(lǐng)袖建立深厚關(guān)系，這轉(zhuǎn)化為一個在個性化服務(wù)上花費(fèi)時間和由主流金融機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)往往耗時太長或昂貴的專門對弱勢群體提供金融服務(wù)的程序，CDFIs和主流銀行是相輔相成的，因為它們與主流銀行共享一個以市場為基礎(chǔ)的方法來服務(wù)社區(qū)，CDFls經(jīng)常與主流銀行合作，開發(fā)創(chuàng)新的方法來提供貸款、投資和金融服務(wù)給陷入困境的社區(qū)。

（二）社區(qū)發(fā)展金融的歷史與現(xiàn)狀

CDFI行業(yè)起源于20世紀(jì)初。第一批CDFIs是存款機(jī)構(gòu)，為了獲得對社區(qū)貸款的資本，從它們服務(wù)的社區(qū)收集儲蓄。那時，信用合作社和銀行主導(dǎo)該領(lǐng)域。到了20世紀(jì)60年代和70年代，出現(xiàn)了社區(qū)發(fā)展公司和社區(qū)發(fā)展貸款基金，它們?yōu)樾⌒推髽I(yè)和保障性住房開發(fā)商提供資金。到了20世紀(jì)90年代，該行業(yè)顯著增長，該行業(yè)20%的組織是在這十年建立的。在過去的十到十五年，就新CDFIs的增長而言，該行業(yè)似乎減緩，主要是在鞏固和發(fā)展現(xiàn)有CDFls。根據(jù)CDFIData Project①，從2003到2008年，有22家新CDFIs啟動它們的融資活動，但是在1997-2002年，出現(xiàn)了72家新CDFIs啟動融資。此外，最近該行業(yè)經(jīng)歷了一系列并購，尤其是社區(qū)發(fā)展信用合作社。四種CDFIs類型有不同的歷史和發(fā)展軌跡，其中社區(qū)發(fā)展銀行和信用合作社最成熟，這些機(jī)構(gòu)可以追溯到20世紀(jì)初。在過去的幾十年，它們緩慢而穩(wěn)定地增長。社區(qū)發(fā)展貸款基金比較新，73 %的社區(qū)貸款基金是在20世紀(jì)80-90年代開始融資的，14%的貸款基金是在2000年之后開始融資。

據(jù)CDFI Data Project （2008）估計。目前美國有1295家CDFIs，在美國50個州、哥倫比亞特區(qū)和波多黎各的低收入社區(qū)活動。另據(jù)CDFI基金②，截至2010年11月30日，美國有907家認(rèn)證的CDFIs，包括572家非營利性貸款基金，197家信用合作社，72家社區(qū)發(fā)展銀行，41家銀行控股公司，25家風(fēng)險基金。CDFI Data Project （2008）統(tǒng)計了495家樣本CDFIs的總資產(chǎn)是29，407，094，127美元，總資本是28，182，905，675美元，融資總額是20，456，783，825美元，其中直接融資總額是20，366，778，853美元。

（三）社區(qū)發(fā)展金融的服務(wù)對象

社區(qū)發(fā)展金融的典型客戶是那些被主流金融排斥，同時又受掠奪性貸款侵害的經(jīng)濟(jì)上弱勢的人群、小企業(yè)和社區(qū)，主要是在金融服務(wù)不足社區(qū)的貧困人群和小微企業(yè)，它們一般沒有抵押品和業(yè)務(wù)記錄，需要貸款資金的額度小，涉及的事務(wù)多，成本高，風(fēng)險大。社區(qū)發(fā)展金融的服務(wù)對象可以分為四類：一是個人，滿足低收入社區(qū)居民健康、教育、應(yīng)急、債務(wù)償還、運(yùn)輸和其他用途的貸款需求。CDFIs還為消費(fèi)者提供非貸款類的金融知識培訓(xùn)和鼓勵儲蓄。二是微型企業(yè)，指五個以下員工的企業(yè)，對其貸款或投資的最大額度是35000美元。通常是滿足微型企業(yè)啟動或擴(kuò)張業(yè)務(wù)、營運(yùn)資金或設(shè)備購買的融資需求?？蛻敉ǔＪ堑褪杖牖蛑械仁杖牒吞幵谠缙诎l(fā)展階段的小企業(yè)。大多數(shù)CDFIs通過提供實質(zhì)性的技術(shù)援助，比如創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和網(wǎng)絡(luò)機(jī)會來協(xié)助微型企業(yè)。三是業(yè)務(wù)發(fā)展，指給5個以上員工或者融資需求大于35000美元的企業(yè)提供貸款和股

①參見 www.opportunityfinance.net的FY 2008 CDFI Data Project Report。

②參見 http：//www.cdfifund.gov/。

權(quán)投資。滿足低收入社區(qū)企業(yè)業(yè)務(wù)擴(kuò)張、營運(yùn)資金、設(shè)備購買/租賃、商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)或改進(jìn)的融資需求，對于這類融資，CDFls要考慮融資的社會好處，比如將會創(chuàng)造多少就業(yè)崗位、工資和福利，業(yè)務(wù)是否位于服務(wù)不足社區(qū)，以及業(yè)務(wù)對環(huán)境的影響。四是住房，CDFIs住房融資包括對房地產(chǎn)開發(fā)商的融資和直接為低收入個人的抵押貸款融資。房地產(chǎn)開發(fā)商的融資主要是為前期開發(fā)、收購、建設(shè)、改造、營運(yùn)資本和抵押貸款。這些貸款支持住房租賃、住房服務(wù)、住房改造和住房過渡。五是社區(qū)服務(wù)，滿足低收入社區(qū)的個人和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、倡導(dǎo)組織、文化設(shè)施、宗教組織、衛(wèi)生保健提供者、兒童保健中心和教育提供者的融資需求。

（四）社區(qū)發(fā)展金融的組織方式

1.社區(qū)發(fā)展銀行。通過提供有針對性的貸款和投資來重建低收入社區(qū)的經(jīng)濟(jì)，它們是盈利性企業(yè)，有社區(qū)代表在董事會。根據(jù)各自的公司章程，這些銀行主要接受聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），美國聯(lián)邦儲備理事會，貨幣監(jiān)理署辦公室，美國儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局和州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)某種形式的組合監(jiān)管。它們的存款由聯(lián)邦存款保險公司保險。其借款人一般是非營利性社會組織、個人、企業(yè)主、小型企業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)商。資金來源于個人存款、機(jī)構(gòu)和政府。為抵押貸款、家居裝飾、商業(yè)企業(yè)、非營利組織、學(xué)生和消費(fèi)者提供融資和其他金融服務(wù)。

2.社區(qū)發(fā)展信用合作社。是由其成員擁有和控制的金融合作社，給其會員提供儲蓄和貸款。每個信用合作社的社員都有一個共同特征，這個特征決定誰能加入該組織。共同特征可能是生活或工作在同一地區(qū)，工作于同一雇主或?qū)儆谕粎f(xié)會，比如教堂或工會。該組織的目的是促進(jìn)社區(qū)資產(chǎn)和儲蓄增加，為低收入者特別是少數(shù)民族社區(qū)提供負(fù)擔(dān)得起的信用卡和零售金融服務(wù)，吸收存款，只向會員發(fā)放貸款。服務(wù)對象是信用合作社成員。資金來源于會員存款和有限的社會投資者和政府的非會員存款。提供個人銀行服務(wù)①。信用合作社受國家信用合作社管理局（NCUA）監(jiān)管，大多數(shù)社區(qū)發(fā)展信用合作社的存款由國家信用社管理局（NCUA）保險。

3.社區(qū)發(fā)展貸款基金。該組織的目的是從個人和社會投資者那里獲得資本，這筆錢主要再以低于市場的利率貸給城市和農(nóng)村低收人群體，主要是非盈利的住房開發(fā)人員。服務(wù)對象主要是非營利性社會組織，社會服務(wù)提供設(shè)施和小型企業(yè)。資金主要來源于基金會、銀行、宗教組織、企業(yè)、政府、保險公司和個人。為客戶提供建設(shè)、前期開發(fā)、設(shè)施、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展貸款，以及貸款交易之前，期間和之后的廣泛指導(dǎo)。社區(qū)發(fā)展貸款基金是不受監(jiān)管的實體。幾乎所有（99%）社區(qū)發(fā)展貸款基金是非營利組織，社區(qū)發(fā)展貸款基金由帶有社區(qū)代表的董事會管理。

4.社區(qū)發(fā)展風(fēng)險資本。該組織的目的是為中型企業(yè)提供股權(quán)投資和有股權(quán)特性的債券，創(chuàng)造使低收入人群和社區(qū)受益的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和財富。投資那些承諾會保持快速增長的陷入困境的社區(qū)的中小型企業(yè)。資金來源于基金會、公司、個人和政府。提供商業(yè)股權(quán)投資和帶有股本功能的貸款，對投資組合內(nèi)的公司提供廣泛的技術(shù)援助，包括占據(jù)它們的董事會席位。社區(qū)發(fā)展風(fēng)險資本是不受監(jiān)管的實體。大多數(shù)社區(qū)發(fā)展風(fēng)險資本是營利性的。

5.微型企業(yè)發(fā)展貸款基金。該組織通過向非常小的企業(yè)、個體經(jīng)營者和無法訪問主流信貸的低收人人群提供貸款和技術(shù)援助來促進(jìn)社會和商業(yè)發(fā)展。服務(wù)對象是低收入個人和企業(yè)，資金來源于基金會和政府，服務(wù)于小業(yè)務(wù)啟動和擴(kuò)張，在社會和業(yè)務(wù)發(fā)展上提供大量的培訓(xùn)和技術(shù)援助。

6.社區(qū)發(fā)展公司。通過提供保障性住房重振社區(qū)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，為低收入社區(qū)提供社會服務(wù)，服務(wù)對象是企業(yè)家、房主、小企業(yè)主和社區(qū)居民聯(lián)盟，資金來源于銀行、基金金、公司、其他私人支持者和政府。提供股權(quán)投資、抵押貸款、債務(wù)融資、聯(lián)合存款和個人發(fā)展賬戶，同時對客戶在市場營銷、商業(yè)計劃、業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)改進(jìn)方面提供支持。

①如儲蓄賬戶、支票兌現(xiàn)、個人貸款、房屋改造貸款、信用咨詢和業(yè)務(wù)規(guī)劃服務(wù)。

四、美國社區(qū)發(fā)展金融治理金融排斥的績效

CDFls的社會業(yè)績主要表現(xiàn)在創(chuàng)造或維持的工作機(jī)會，提供負(fù)擔(dān)得起的住房數(shù)量，社區(qū)設(shè)施數(shù)量，對低收入和低財富的人提供金融服務(wù)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)機(jī)會。據(jù)CDFI Data Project，353家樣本CDFIs在2004-2008的五年時間的資助總額的復(fù)合年增長率（CAGR）為每年11%①，CDFI客戶52%是女性，58%是少數(shù)民族，68%是低收入者。2005-2008年之間CDFIs的社會業(yè)績見表1。

表1 2005-2008年之間CDFls的社會業(yè)績

數(shù)據(jù)來源：www.opportunityfinance.net的FY 2008 CDFI Data Project Report。

五、美國社區(qū)發(fā)展金融治理金融排斥的經(jīng)驗

（一）采取社會企業(yè)的組織形式

社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)最大的特點是它具有社會目標(biāo)和財務(wù)目標(biāo)雙重低線，從本質(zhì)上講，它不是為了利潤，通過業(yè)務(wù)經(jīng)營產(chǎn)生一些或所有它們運(yùn)作所需要的資金。業(yè)務(wù)經(jīng)營產(chǎn)生的利潤不支付給業(yè)主或股東，而是用于支持組織的社會使命。社會企業(yè)是“從事支持使命的商業(yè)活動的非盈利組織”（Kerlin，2006）③。與營利性企業(yè)不同④，對于社會企業(yè)，“社會目的和利潤動機(jī)并不互相沖突，而是互補(bǔ)的，構(gòu)成一個雙重底線”⑤。這遠(yuǎn)比企業(yè)社會責(zé)任多，在這個意義上，社會企業(yè)整體存在的理由是其社會目標(biāo)，社會企業(yè)構(gòu)成了越來越多的創(chuàng)造性企業(yè)，關(guān)注公眾利益作為它們業(yè)務(wù)使命的一部分。傳統(tǒng)的不是為了利潤的企業(yè)是一個社區(qū)部門組織，依靠政府、行業(yè)或慈善資金，并且不會生成任何自己的收入。社會企業(yè)模式的一個關(guān)鍵優(yōu)勢是能夠不依賴外部資金來源，因此更不容易遭受政治變革，如政府和政策改變；改變一個此前曾同情和財務(wù)上支持一個特定組織的公司董事會或首席執(zhí)行官，但現(xiàn)在不再是；經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變使慈善基金更難獲得支持。

（二）政府對社區(qū)發(fā)展金融進(jìn)行鼓勵和支持

1.社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)法。1994年，美國政府創(chuàng)建了社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)法，給予CDFIs直接

①CAGR（復(fù)合年增長率）衡量每年投資增長速度是否在以穩(wěn)定的速度增長。我們使用的復(fù)合年增長率，而不是實際的 年增長率來演示數(shù)據(jù)的趨勢。

②這個數(shù)字相對于美國所有金融機(jī)構(gòu)該年的投資總額是很小的，但是由于CDFls的客戶都是被主流金融認(rèn)為是不值得銀行服務(wù)并被它們拒絕了的弱勢群體，所以這個投資總額很不容易。

③Kerlin，J.，“Social Enterprise in the United States and Europe： Understanding and Learning from the Differences”，International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，Vol.（2006）17，pp.247-263.

④它們支持社會事務(wù)通常只能在企業(yè)社會責(zé)任的合理基礎(chǔ)上。

⑤Cornelius，N.，Todres，M.，Janjuha-Jivraj，S.，Woods，A.，&Wallace，J.，"Corporate Social Responsibility and the Social”，Enterprise Journal of Business Ethics，2008 （81），pp.355-370.

融資，促進(jìn)銀行子公司再投資社區(qū)。

2.社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)基金（CDFI Fund）。CDFI Fund的目的是促進(jìn)CDFls獲得資本，通過支持和培訓(xùn)CDFls，刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，并通過旨在鼓勵私人投資進(jìn)入CDFIs的稅收抵免計劃（NMTC）），促進(jìn)稅收抵免。CDFI基金由銀行企業(yè)獎（BEA）計劃，為銀行提供了一個投資當(dāng)?shù)谻DFIs、專家支持和資助原住民CDFIs的激勵。CDFI基金支持弱勢社區(qū)的融資活動：保障性住房貸款、保障性住房開發(fā)貸款和相關(guān)項目投資；教育貸款；家裝貸款；商業(yè)不動產(chǎn)貸款及相關(guān)項目的投資；小企業(yè)貸款和相關(guān)項目投資。自CDFI基金成立以來，已給CDFIs投資超過7億美元，通過其NMTC倡議，吸引了超過80億美元的社會投資。CDFIs基金旨在建立各個CDFIs的財務(wù)狀況能力來支撐它們開始的能力，擴(kuò)大和改善它們的程序，因此加強(qiáng)和擴(kuò)大全國CDFIs網(wǎng)絡(luò)。該基金設(shè)在美國財政部，理事長由總統(tǒng)任命。咨詢委員會有15人，成員是六個政府代表（農(nóng)業(yè)、商業(yè)、住房、城市發(fā)展部、財政部以及SBA管理員）和9名市民（兩個CDFI代表，兩個代表被保險人保管處，兩個國家公共利益代表，兩個社區(qū)發(fā)展專家，一個美國原住民社區(qū)發(fā)展代表）。

3.里格爾社區(qū)發(fā)展銀行和金融機(jī)構(gòu)法（1994）。1993年，比爾·克林頓就職總統(tǒng)后不久，提議立法使聯(lián)邦支持社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)服務(wù)低收入社區(qū)客戶。與克林頓政府密切合作，CDFI聯(lián)盟幫助最終形成立法，以確保它能幫助構(gòu)建CDFI，鼓勵傳統(tǒng)銀行加強(qiáng)它們在服務(wù)不足社區(qū)的投資。里格爾社區(qū)發(fā)展銀行和金融機(jī)構(gòu)法（1994）在國會兩院獲得兩黨的廣泛支持，并于1994年9月24日有克林頓總統(tǒng)簽署形成法律，里格爾社區(qū)發(fā)展銀行和金融機(jī)構(gòu)法（1994）的主要目的是創(chuàng)建一個CDFI基金，通過該基金投資和協(xié)助CDFIs促進(jìn)經(jīng)濟(jì)振興和社會發(fā)展。CDFIs可以使用這個金融援助，支持的社區(qū)發(fā)展活動，包括低收入者的住房，低收人人群開辦的企業(yè)，基本金融服務(wù)，商業(yè)設(shè)施，推動創(chuàng)造和保留就業(yè)或（和）技術(shù)支持。

4.CDFI聯(lián)盟。CDFI聯(lián)盟自1992年成立以來一直倡導(dǎo)CDFIs。作為全國CDFIs的主要聲音，聯(lián)盟積極在政策、立法和社區(qū)發(fā)展金融監(jiān)管規(guī)則等問題上倡導(dǎo)社會和政府的支持。聯(lián)盟也是CDFI基金的主要倡導(dǎo)者和CDFIs可用資金的最大提供者。CDFI聯(lián)盟的工作集中在管理，代表國會議員和其他政策制定者管理CDFIs。其主要工作是：直接在國會代表CDFls的聲音和關(guān)切；促進(jìn)CDFls和國會議員的接觸，使國會議員對CDFIs知情和參與社區(qū)發(fā)展金融立法、政策、監(jiān)管和CDFI基金撥款；與CDFI聯(lián)盟成員定期聯(lián)系和討論問題。該聯(lián)盟已經(jīng)取得的成就有：協(xié)助創(chuàng)建CDFI基金；帶來對CDFI基金超過9.42億美元的撥款；當(dāng)政府試圖關(guān)閉CDFI基金時，努力說服政府維持它；在新市場稅收抵免計劃出臺上發(fā)揮了重要作用。

5.社區(qū)再投資法（CRA）。社區(qū)再投資法案于1977年由國會制定，旨在鼓勵存款機(jī)構(gòu)幫助滿足所在社區(qū)的信貸需求。CRA要求聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)在它們對存款機(jī)構(gòu)的檢查中，要評估機(jī)構(gòu)的CRA表現(xiàn)。機(jī)構(gòu)幫助滿足其社區(qū)信貸需求的表現(xiàn)由機(jī)構(gòu)（能力、約束和商業(yè)策略）、它的社區(qū)（人口和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，貸款、投資和服務(wù)機(jī)會）、它的競爭對手和同行的信息來評估，在CRA檢查完成時，使用四級評級系統(tǒng)進(jìn)行CRA評級。評級等級為：優(yōu)秀、滿意、需要改善和大量不服從。CRA評級不好將會影響銀行的社會聲譽(yù)，這促使美國的社區(qū)銀行關(guān)注對所在社區(qū)的貸款和投資，美國很多銀行自己不善于在低收入社區(qū)貸款和投資，它們對社區(qū)的貸款和投資是通過CDFIs來進(jìn)行的。20世紀(jì)90年代①，美國聯(lián)邦政府加強(qiáng)了CRA的規(guī)定和執(zhí)行。特別是1995年CRA關(guān)于CDFIs的條例，規(guī)定在對銀行的CRA活動排位時，要考慮其對CDFIs的貸款和投資情況，這導(dǎo)致了銀行對CDFIs貸款和投資活動的增加，使銀行進(jìn)一步成為CDFls的關(guān)鍵資本來源②。48

①1977年社區(qū)再投資法案把責(zé)任放在存款機(jī)構(gòu)放貸，投資和服務(wù)所有的社區(qū)，他們接收來自客戶的存款。

②美聯(lián)儲理事Elizabeth A.Duke在2009年2月24日說：“一個普遍的誤解是認(rèn)為CRA只有對在低收入社區(qū)的中低收入 借款人的抵押貸款。作為前社區(qū)銀行家，我知道CRA對小農(nóng)場和企業(yè)的需求的影響同樣重要，因此，它對于創(chuàng)造就業(yè) 機(jī)會和作為全國城鄉(xiāng)的催化劑是有價值的?！?/p>

（三）社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)財務(wù)實現(xiàn)自我維持

CDFIs的服務(wù)對象是高風(fēng)險的個人、企業(yè)和社區(qū)，CDFIs善于通過堅固的資本結(jié)構(gòu)和貸款損失準(zhǔn)備金，密切監(jiān)測的投資組合，并提供技術(shù)援助管理風(fēng)險。圖l顯示了CDFIs整個行業(yè)的貸款損失率①，從2003到2005年下降，2006年略有增加，2007和2008年大幅增加。2005-2008年之間CDFIs和FDIC保險的金融機(jī)構(gòu)的貸款損失率對比和拖欠率見表2和表3。從2005-2008年的數(shù)據(jù)來看，CDFIs的凈貸款損失率要優(yōu)于被FDIC保險的主流金融機(jī)構(gòu)。CDFIs的拖欠率也相對較低，整體來看，CDFIs的財務(wù)狀況是完好的，基本上可以實現(xiàn)財務(wù)上的自我持續(xù)發(fā)展。

圖1 凈貸款損失率：2000-2008

表2 2005-2008年之間CDFls和FDIC保險的金融機(jī)構(gòu)的貸款損失率對比

數(shù)據(jù)來源：CDFI Data Project。

（四）社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)本地化

CDFIs一般是嵌入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和保持本地化，它們長期專注于服務(wù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的某類群體，CDFIs把諸如政府撥款或社會投資的基金貸放到一個區(qū)域內(nèi)循環(huán)，盡管CDFIs可以創(chuàng)造利潤，它會在一個社區(qū)有一個社會目標(biāo)。在區(qū)域內(nèi)的儲戶和借款人身上賺錢，保持資金在一個地區(qū)或場所內(nèi)循環(huán)，CDFIs批準(zhǔn)的貸款是利用該地區(qū)借款人償還的資金再貸款，進(jìn)行資本運(yùn)作，實現(xiàn)財富增殖，這樣使CDFIs通過經(jīng)營循環(huán)貸款最小化風(fēng)險，最大化社會影響。這意味著捐資可以針對CDFIs，因為它們將試圖確保它們收到的資金在當(dāng)?shù)匮h(huán)。通過這種方式，CDFIs可以在很大程度上擔(dān)負(fù)一系列治理金融排斥的政策目標(biāo)。CDFIs與本地公共部門、私人和志愿行業(yè)合作，為小企業(yè)、個人消費(fèi)、住房項目和社會企業(yè)提供資金。通過這種本地化運(yùn)作，CDFIs了解當(dāng)?shù)厥袌鲂?/p>

①美聯(lián)儲2004年一份關(guān)于CDFI的研究報告顯示，CDFI投資組合的壞賬率與作為一個整體的銀行業(yè)非常接近。

要，開發(fā)可以幫助衡量和控制風(fēng)險的每個社區(qū)的知識，減少逆向選擇和道德風(fēng)險。例如，CDFLs使用專門評估師評估在一個特定社區(qū)的財產(chǎn)，產(chǎn)生更可靠的貸款抵押品估計價值，追求保持資金在區(qū)域內(nèi)循環(huán)的經(jīng)濟(jì)效益。為當(dāng)?shù)乇唤鹑谂懦獾膫€人和企業(yè)提供為它們量身定制的金融產(chǎn)品，解決當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)需要，使許多當(dāng)?shù)乇恢髁鹘鹑谡J(rèn)為是不可服務(wù)者變?yōu)榭煞?wù)者，解決當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需要。

（五）社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化

隨著美國CDFls在貧困地區(qū)和服務(wù)不足社區(qū)的運(yùn)作，它們可以在不同時間把自己嵌入到不同的網(wǎng)絡(luò)以獲得各種資金，以維持它們的運(yùn)營和服務(wù)它們的市場。它們甚至在當(dāng)?shù)丨h(huán)境和網(wǎng)絡(luò)中把自己嵌入到其他國家（或國際）組織的網(wǎng)絡(luò)中。這使它們可以方便地訪問各種信息，為了一個特定的使命共同工作。網(wǎng)絡(luò)化不受限于地理限制，可以有多個地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)①。CDFIs可以嵌入自己到三個類型的網(wǎng)絡(luò)：第一，資金網(wǎng)絡(luò)；第二，不發(fā)達(dá)市場；第三，訪問客戶和獲得建議的業(yè)務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)?？傊?，美國CDFIs坐落在多樣和復(fù)雜化的網(wǎng)絡(luò)之中，使它們在某些社區(qū)的金融產(chǎn)品設(shè)計和提供上是有效的。在此基礎(chǔ)上，美國CDFIs正在通過所在的和嵌入的落后社區(qū)創(chuàng)造新的融資模式。美國CDFI網(wǎng)絡(luò)組成如下：投資者/支持者、其他CDFI、行業(yè)協(xié)會、政府（本地、地區(qū)、國家）、董事會人員、中介機(jī)構(gòu)（包括銀行、會計師、券商）和客戶。這些網(wǎng)絡(luò)成員以各種方式②與CDFIs聯(lián)系。網(wǎng)絡(luò)之間的聯(lián)系是通過在許多不同的方式和地點正式和非正式的交流，這取決于最初的關(guān)系是如何建立的。例如，工作聯(lián)系可以通過參加融資活動，友誼網(wǎng)絡(luò)可以在工作環(huán)境外建立。然而，只有在它們是積極的和/或相關(guān)時，這些關(guān)系才存在。美國CDFI董事會成員在服務(wù)社區(qū)中有一個獨特的作用，通過自己的網(wǎng)絡(luò)和技能，他們可以為他們的CDFI聯(lián)系潛在的融資機(jī)會和客戶。CDFIs可以使用它們的董事會成員的知識和經(jīng)驗保持業(yè)務(wù)專注和發(fā)展得更廣泛。一些CDFls似乎專注于CDFI的經(jīng)濟(jì)而不是社會或社區(qū)的成功，這或許解釋了它們效率之間的平衡。一些CDFIs通過投資位于弱勢區(qū)域或雇傭被金融排斥的人的中小企業(yè)實現(xiàn)服務(wù)達(dá)到深度③。因此，CDFIs的目標(biāo)市場很大程度上依賴于其接觸的網(wǎng)絡(luò)。此外，CDFI網(wǎng)絡(luò)是活躍的和可以根據(jù)資金的來源和用途而改變。

圖2 CDFI網(wǎng)絡(luò)

CDFI網(wǎng)絡(luò)作為融資、操作建議、招聘和客戶推薦的機(jī)會，結(jié)合了CDFI操作過程的每一部

①Ettlinger，N.，"Cultural Economic Geography and a Relational and Microspace Approach to Trusts，Rationalities，Networks，andChange in Collaborative Workplaces"，JournaL of Economic Geography，2003，3 （2），pp.145-171.

②取決于資金來源和利用。

③ Nicholson，B.，" CDFI Routes to Sustainabilities"，Paisley University，F(xiàn)inancing Regional Economy Seminar，12th May 2005.

分，跨越了公共和私人領(lǐng)域。例如，CDFls往往與商業(yè)銀行競爭。圖2演示了CDFIs如何接觸網(wǎng)絡(luò)內(nèi)被用作收集關(guān)于業(yè)務(wù)市場、推薦和性能的戰(zhàn)略信息機(jī)會。一個組織的工作人員和聲譽(yù)在網(wǎng)絡(luò)上也重要，同樣重要的是用于創(chuàng)建新聯(lián)系人和產(chǎn)生新網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)作為學(xué)習(xí)工具，可以開發(fā)最佳CDFI實踐，同時也適應(yīng)不斷變化的市場，平衡經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)能否持續(xù)。重要的是要記住CDFI網(wǎng)絡(luò)是時間，空間，人們和價格的具體化。例如，資金有時間限制，人們是瞬變的，操作限制于服務(wù)剝奪的地理區(qū)域，利率水平根據(jù)每個CDFI和服務(wù)市場來決定。美國CDFI融資環(huán)境是動態(tài)的，最終，是資金控制操作和CDFIs市場。在此基礎(chǔ)上，CDFIs可以投機(jī)取巧和利用信息作為一種機(jī)制來創(chuàng)造機(jī)會。CDFIs為了有效地操作，需要一致推薦流。銀行的聯(lián)系可以作為推薦機(jī)制和傳遞客戶給拒絕了貸款的CDFIs。CDFls試圖與其他業(yè)務(wù)支持機(jī)構(gòu)合作。地方當(dāng)局、業(yè)務(wù)支持機(jī)構(gòu)、企業(yè)機(jī)構(gòu)、主流金融服務(wù)和私人業(yè)務(wù)支持部門的網(wǎng)絡(luò)工作與CDFIs作為推薦的來源，了解社區(qū)的需求，并確保瞄準(zhǔn)遭受金融排斥者和達(dá)到目標(biāo)。

（六）社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)貸款業(yè)務(wù)采取傳統(tǒng)關(guān)系銀行的方法

CDFIs評估貸款申請的可行性依據(jù)商業(yè)計劃書和借款人的特點，采取傳統(tǒng)關(guān)系銀行的方法，盡職調(diào)查，以減少信息不對稱和逆向選擇①。這種方法可以減少驚喜，而不是風(fēng)險，因為CDFls是彌補(bǔ)主流銀行不會批準(zhǔn)的企業(yè)資金缺口，和/或客戶沒有一個可行的信用歷史。CDFIs強(qiáng)調(diào)定期與客戶保持聯(lián)系，以了解當(dāng)?shù)厥袌鲂枨蟮闹匾?。CDFIs依賴關(guān)系銀行和商業(yè)計劃書來評估貸款可行性取決于CDFI信貸員和客戶之間的親密關(guān)系被開發(fā)。在與弱勢地區(qū)的新興經(jīng)濟(jì)體交易時，與使用信用評分法相比，在評估申請的可行性、切實了解客戶的業(yè)務(wù)、訪問營業(yè)場所和面試企業(yè)的所有者是與關(guān)系銀行更相關(guān)的。CDFIs采用風(fēng)險投資家的貸款方式，盡職調(diào)查，通過關(guān)系銀行和信息獲取減少風(fēng)險。銀行和CDFI的貸款主要的區(qū)別是貸款過程依賴于銀行和與借款人之間的信任。

（七）社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)與公共部門、私人和志愿行業(yè)合作

CDFLs使用公共和私人信用是為了增加借款人獲得貸款的能力和分散在一個私人債權(quán)人和其他資金提供者的混合資金中相關(guān)的信用風(fēng)險。CDFIs與公共部門、私人和志愿行業(yè)合作，為業(yè)務(wù)、社會企業(yè)、個人消費(fèi)和住房項目提供資金。CDFIs通過這種合作，了解當(dāng)?shù)厥袌鲂枰?，使許多排除在外的個人和企業(yè)變?yōu)橹档勉y行服務(wù)的。在資金方面，CDFIs與政府和私人銀行合作，政府提供啟動資金，CDFIs負(fù)責(zé)尋找借款人和貸款回收，私人銀行負(fù)責(zé)后續(xù)資金，因為有CDFls的運(yùn)作，私人銀行對窮人的投資收益不會差，也可以說，政府和私人銀行負(fù)責(zé)資金，CDFIs負(fù)責(zé)信息和產(chǎn)品設(shè)計，政府，CDFIs和私人三方合作，使得以前是不被銀行服務(wù)者最終成為被銀行服務(wù)者。

六、美國經(jīng)驗與啟示

美國的經(jīng)驗證明社會型企業(yè)是治理市場失靈型金融排斥的有效組織，我國應(yīng)該大力組建和發(fā)展這種兼有社會使命和財務(wù)目標(biāo)的社會型金融組織。我國可以首先把一些現(xiàn)有的類似社會企業(yè)的金融組織改造成我國的社會型金融組織，比如我國現(xiàn)有的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)、農(nóng)村資金互助社和農(nóng)村金融服務(wù)站。其次，我國應(yīng)該大力發(fā)展一些新型社會型金融組織，這類組織的社會使命就是治理我國的市場失靈型金融排斥，專門對被主流金融拒絕的個人和企業(yè)提供信貸等金融服務(wù)，同時，這類組織在財務(wù)上要自我維持，不能依靠政府補(bǔ)貼或者慈善捐助生存，它們在選擇借款人，發(fā)放信貸和貸款回收方面都按照市場機(jī)制運(yùn)作。我國政府應(yīng)該出臺政策支持和鼓勵這類組織的建立和發(fā)展。政府可以在以下幾方面采取措施：

①M(fèi)ayo，E.，T.Fisher，P.Conaty，J.Doling and A.Mullineaux，Small is BankabLe： Community Reinvestment in，the UK.York Joseph Rowntree Foundation，1998.

（一）立法方面

出臺類似美國社區(qū)再投資法（CRA）之類的法律。通過立法來強(qiáng)制要求我國的主流金融機(jī)構(gòu)必須對貧困農(nóng)村和城市落后社區(qū)投資，當(dāng)然，主流金融機(jī)構(gòu)對落后農(nóng)村和社區(qū)的投資可以通過社會型金融組織來進(jìn)行，即主流金融機(jī)構(gòu)把資金提供給社會型金融組織，社會型金融組織再把資金提供給被主流金融排斥的借款人。政府根據(jù)主流金融機(jī)構(gòu)對落后農(nóng)村和社區(qū)提供資金的情況對它們進(jìn)行評級，并且把評級結(jié)果和情況及時向全社會公布，對于向落后農(nóng)村和社區(qū)投資表現(xiàn)好的金融機(jī)構(gòu)給予稅收和其他方面的優(yōu)惠，對于這方面表現(xiàn)不好的金融機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)的處罰。

（二）資金方面

一方面，政府應(yīng)該對社會型金融組織提供啟動資金，政府可以成立一個類似美國CDFI基金之類的基金，通過這個基金來給我國的社會型金融組織提供啟動資金，同時，該基金每年對社會型金融組織的表現(xiàn)進(jìn)行評級，根據(jù)評級結(jié)果給它們提供后續(xù)資金。另一方面，政府還應(yīng)該引導(dǎo)主流金融機(jī)構(gòu)資金和社會資金流向社會型金融組織，比如，可以對于主流金融機(jī)構(gòu)和其他企業(yè)對于社會型金融組織的投資減免稅收。

（三）政府扶持方面

社會型金融組織是專門治理金融排斥，解決我國金融外部性問題的金融組織，同時，因為它們不以利潤最大化為目的，在財務(wù)自我維持方面比其他純粹追求利潤的企業(yè)相對要困難一些，因此政府應(yīng)該在政策方面給予它們大力扶持。特別是對于處于初始發(fā)展階段的社會型金融組織，更需要政府在稅收、資金、信息、辦公場所、行業(yè)協(xié)會和監(jiān)管方面給予它們大力扶持和優(yōu)惠。