借助PPP模式推進(jìn)西成新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

呂向公　鹿璐

摘要：西成新區(qū)作為首個(gè)以“創(chuàng)新城市發(fā)展方式”為主題的國家級(jí)新區(qū).承擔(dān)著建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶重要支點(diǎn)、-我國向西開放重要樞紐、西部大開發(fā)新引擎和中國特色新型城鎮(zhèn)化范例”的重大戰(zhàn)略任務(wù)。這意味著在未來～-f-年新區(qū)需要繼續(xù)加大對基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)資金的投入，但是傳統(tǒng)的土地財(cái)政難以為繼，新區(qū)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求，需要改變以往主要由財(cái)政資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的舊有模式，探索采用新型投融資模式。本文提出了借助PPP模式推進(jìn)西成新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思路，在簡要介紹PPP概念和國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討了該模式在新區(qū)經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性三類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的應(yīng)用，分析了新區(qū)發(fā)展PPP模式面臨的法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)品定價(jià)、私人融資等諸多問題.并提出了應(yīng)對措施與相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式：基礎(chǔ)設(shè)施融資：西成新區(qū)

中圖分類號(hào)：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2015（8）-0024-04

一、PPP的概念、運(yùn)作模式及發(fā)展情況

（一）PPP的概念及運(yùn)作模式。PPP模式即英文Public-Private-Partnership的字母縮寫，即公私合作伙伴模式，是指公共部門和私人部門之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而在公共與私人部門之間達(dá)成伙伴關(guān)系，簽署合同明確雙方的權(quán)利與義務(wù)以確保項(xiàng)目的順利完成。PPP基本特征包括伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在這種制度安排中，PPP更能夠?qū)崿F(xiàn)政府與企業(yè)的“共贏”，同時(shí)為社會(huì)提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

PPP運(yùn)作模式：公共部門與私人部門進(jìn)行合作，私人部門通過申請或競標(biāo)來獲得政府授予建設(shè)該項(xiàng)目的特許權(quán)，私人部門自己完成籌資和項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，政府給予該私人部門一定年限的經(jīng)營維護(hù)權(quán)以收回建設(shè)成本并獲得合理利潤。在此過程中，私人部門占主導(dǎo)地位并對項(xiàng)目具有決策控制權(quán)，而代表政府利益的公共部門主要行使對項(xiàng)目的監(jiān)管權(quán)。將PPP模式運(yùn)用到西咸新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，可以大量引入民間資本、技術(shù)和人才，提高基礎(chǔ)設(shè)施完備程度和運(yùn)營效率，提高招商引資與產(chǎn)業(yè)孵化的效果，使新區(qū)突破限制自身發(fā)展的難題。

（二）國內(nèi)外PPP模式的發(fā)展情況。PPP模式興起于英國，在隨后的二十多年里，這種公共產(chǎn)品供給的新模式在全球范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用。英國財(cái)政部是PPP的主管部門，負(fù)責(zé)為PPP項(xiàng)目政府參與方提供支持，包括設(shè)計(jì)合同管理戰(zhàn)略、市場測試、合同變更、再融資等，從1992年至2012已有717個(gè)項(xiàng)目簽署了PPP協(xié)議，合同金額547億英鎊，其中648個(gè)項(xiàng)目處于運(yùn)行階段，代表項(xiàng)目有倫敦地鐵，涉及學(xué)校、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、住房、廢物廢水處理設(shè)施等領(lǐng)域。加拿大是國際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國家之一，組建了國家層級(jí)的PPP中心，該中心是一個(gè)國有公司，專門負(fù)責(zé)協(xié)助政府推廣宣傳PPP模式并參與具體PPP項(xiàng)目開發(fā)和實(shí)施，1991-2013年加拿大累計(jì)啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過630億美元，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。澳大利亞財(cái)政局商務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理小組是PPP的主管部門，主要負(fù)責(zé)制定政策與規(guī)章、審核項(xiàng)目適用性、評估項(xiàng)目成本與預(yù)算及提供咨詢意見等，其PPP項(xiàng)目主要集中在公共建筑、水處理、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、學(xué)校等，代表項(xiàng)目是悉尼奧運(yùn)會(huì)主體育場。截至2013年底，共簽署23個(gè)項(xiàng)目合同，總投資156.4億美元，其中14個(gè)項(xiàng)目開始提供服務(wù)。

中國自上世紀(jì)80年代就開始探索利用外資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行合作，大致經(jīng)歷三個(gè)階段：2002年前，國內(nèi)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施采取PPP模式特許經(jīng)營類的BOT為主，社會(huì)資本方以外資為主，代表項(xiàng)目有香港合和電力（中國）有限公司和深圳特區(qū)電力開發(fā)公司采取合作經(jīng)營方式建設(shè)沙角B電廠，為中國第一個(gè)實(shí)際意義上的BOT項(xiàng)目：2003-2008年，“非公經(jīng)濟(jì)36條”提出“允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”，這在很大程度上推動(dòng)了各地市政公用領(lǐng)域PPP模式的推進(jìn)，期間代表項(xiàng)目有國家體育場、北京地鐵四號(hào)線以及威立雅水務(wù)公司、新奧燃?xì)狻⒏廴A燃?xì)獾仍诟鞯貐^(qū)投資的水務(wù)、燃?xì)忭?xiàng)目；2009年以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)的投融資職能主要由融資平臺(tái)公司承擔(dān)，項(xiàng)目運(yùn)作方式以政府委托代建、BT模式為主，社會(huì)資本在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的參與度有所下降，發(fā)展處于調(diào)整階段。2013年，隨著中央政府對PPP模式的重視和推廣，預(yù)計(jì)未來三年P(guān)PP模式將進(jìn)入快速增長期。

二、西咸新區(qū)已開始探索發(fā)展PPP模式

（一）PPP模式在新區(qū)已具備實(shí)施基礎(chǔ)。一是新區(qū)運(yùn)用BOT方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施已有近5年的時(shí)間，參與各方對其運(yùn)作方法已不陌生。二是新區(qū)已按照“試點(diǎn)先行、分級(jí)推進(jìn)”的思路，加快利用PPP模式支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。2015年4月，西咸新區(qū)獲批海綿城市首批試點(diǎn)城市，其中采用PPP模式的項(xiàng)目比例達(dá)到40%。

（二）緊密結(jié)合實(shí)際，優(yōu)選PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。新區(qū)財(cái)政局積極組織開展PPP試點(diǎn)項(xiàng)目的篩選工作，選取政府投資、公益性或準(zhǔn)公益性、有收費(fèi)權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，擇優(yōu)上報(bào)省財(cái)政廳項(xiàng)目庫。目前，已完成PPP項(xiàng)目的初選工作，并上報(bào)了交通基礎(chǔ)設(shè)施、地下管網(wǎng)設(shè)施、雨水利用設(shè)施、供水供暖設(shè)施、污水處理設(shè)施等一批公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其中部分項(xiàng)目已啟動(dòng)PPP模式前期論證工作。

（三）開展PPP專題業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，大力加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。新區(qū)通過開展內(nèi)部培訓(xùn)和印發(fā)學(xué)習(xí)資料，重點(diǎn)對政府和社會(huì)資本合作（PPP）的內(nèi)涵、特點(diǎn)和適用領(lǐng)域，以及如何化解政府和社會(huì)資本合作（PPP）實(shí)施中遇到的體制機(jī)制等問題進(jìn)行了專題學(xué)習(xí)。同時(shí)，利用網(wǎng)站平臺(tái)，對PPP模式積極進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，增進(jìn)政府、社會(huì)與市場主體共識(shí)，提高公眾對PPP模式的認(rèn)可度。

三、PPP模式在西咸新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

（一）應(yīng)用于經(jīng)營性項(xiàng)目。經(jīng)營性項(xiàng)目一般由私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤，如灃東宜家家居商場、秦漢張?jiān)Ｈ鹉浅潜ぞ魄f、空港太平鎮(zhèn)、灃西絲綢之路風(fēng)情城、涇河樂華城等項(xiàng)目。這類經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT、TOT、BLOT、DBFO等模式。同時(shí)，考慮到經(jīng)營性項(xiàng)目收益較高，可將該類項(xiàng)目與準(zhǔn)經(jīng)營性或非經(jīng)營性項(xiàng)目以“捆綁打包”方式面向社會(huì)公開招標(biāo)投資人，這樣既可穩(wěn)定社會(huì)資本的投資回報(bào)，又可優(yōu)化資源配置，促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。

（二）應(yīng)用于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。準(zhǔn)經(jīng)營性投資項(xiàng)目主要包括競爭性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和競爭性公益項(xiàng)目。如各新城自來水廠、污水處理廠、垃圾處理廠、發(fā)電廠、收費(fèi)公路等公用事業(yè)；灃河、渭河綜合治理，濕地公園等水利項(xiàng)目；科研應(yīng)用、基礎(chǔ)教育，醫(yī)療機(jī)械等其它產(chǎn)業(yè)。這類項(xiàng)目具有可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設(shè)周期長、投資多、風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長等特點(diǎn)，單靠市場機(jī)制難以達(dá)到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營?？刹捎肞PP模式，通過政府授予特許經(jīng)營附加部分補(bǔ)貼或參股投資等措施，采用BOT、BOO、DBO、DBTO等模式，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)投資者和貸款方的利益，使社會(huì)資本進(jìn)入該類項(xiàng)目成為可能。

（三）應(yīng)用于非經(jīng)營性項(xiàng)目。非經(jīng)營性項(xiàng)目是指在實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)，為社會(huì)公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)的非營利性投資項(xiàng)目。如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生保健等社會(huì)公益項(xiàng)目；河道生態(tài)治理與防洪治理、城市景觀等項(xiàng)目；城市道路、雨污水泵站等市政設(shè)施。這些項(xiàng)目的顯著特點(diǎn)是提供公共服務(wù)但不收取費(fèi)用或只收取少量費(fèi)用。對于沒有使用者付費(fèi)的這類非經(jīng)營性項(xiàng)目，可以采用政府購買服務(wù)、EPC（工程總承包）、BRT（建設(shè)一維護(hù)一轉(zhuǎn)移）等模式。比如城市道路采用BRT方式建設(shè)，新區(qū)財(cái)政只需每年支付社會(huì)資本相應(yīng)的維護(hù)費(fèi)，相當(dāng)于回購期延長至20-30年，此方式可大幅降低新區(qū)每年財(cái)政支出壓力，政府債務(wù)規(guī)模可以得到有效控制，同時(shí)公共產(chǎn)品的效益和質(zhì)量也會(huì)得到提升。

四、西咸新區(qū)發(fā)展PPP模式面臨的問題及應(yīng)對措施

（一）面臨問題。一是缺乏專門的適用于PPP模式的法律法規(guī)。國家雖然出臺(tái)了一些關(guān)于BOT的法律法規(guī)，但還沒有成文的關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)，在實(shí)際操作中主要表現(xiàn)在項(xiàng)目立項(xiàng)審批復(fù)雜而耗時(shí)，政策或法律法規(guī)含糊、矛盾以及彈性過大或過小，現(xiàn)行法律以及政策法規(guī)可能引發(fā)資產(chǎn)方面的問題或糾紛。二是PPP項(xiàng)目通常投資大、耗時(shí)長，一般在15-20年甚至更長，對于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測管理和分擔(dān)機(jī)制都是PPP項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵，但公共與私人部門經(jīng)常就風(fēng)險(xiǎn)分配難以達(dá)成一致，大大延長了雙方談判的時(shí)間和增加了交易成本。三是公共服務(wù)和產(chǎn)品定價(jià)存在客觀矛盾。公眾期望質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共服務(wù)和產(chǎn)品，投資者期望獲得更多的利潤，存在著提高公共服務(wù)和產(chǎn)品價(jià)格的沖動(dòng)。四是合同是規(guī)范PPP項(xiàng)目合作各方權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范性文本，對于PPP項(xiàng)目的運(yùn)作至關(guān)重要。但合同方面主要面臨的問題包括合同文本的規(guī)范性、合同執(zhí)行中的連續(xù)性以及合同條款的約束力等。五是私人部門融資存在障礙。私人部門在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資成本高以及融資規(guī)模小的缺陷，使其在參與公共事業(yè)建設(shè)中處于不利地位。六是專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才缺乏。PPP在我國尚處于起步階段，對其關(guān)注和研究的人數(shù)不多，而一個(gè)PPP項(xiàng)目包含設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營和融資幾個(gè)專業(yè)方面，必須依靠一支專業(yè)化的隊(duì)伍才能運(yùn)作。

（二）應(yīng)對措施。建立專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP試點(diǎn)工作。一是成立西咸新區(qū)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組及聯(lián)席會(huì)議辦公室可設(shè)在西咸新區(qū)管委會(huì)，辦公室主任由新區(qū)管委會(huì)分管副主任擔(dān)任。工作會(huì)議由各聯(lián)席會(huì)議成員單位和相關(guān)單位派員參加，協(xié)調(diào)解決PPP項(xiàng)目建設(shè)的具體問題。二是成立西咸新區(qū)PPP事務(wù)中心。事務(wù)中心可作為管委會(huì)授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)PPP項(xiàng)目的識(shí)別、前期評估論證、篩選與建庫、專家委員會(huì)組建、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、全過程監(jiān)管、招標(biāo)采購、合同簽訂和管理、合作期滿移交等工作。

拓展視野，深入研究，積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP試點(diǎn)工作。一是依托西咸研究院成立PPP研究工作小組，倡導(dǎo)并組織相關(guān)專家詳細(xì)研究其他國家、尤其是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)并加以利用。研究內(nèi)容主要有PPP模式的理論基礎(chǔ)、政策支持系統(tǒng)、實(shí)施組織機(jī)構(gòu)、磋商過程及合同文本、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、項(xiàng)目評估、分行業(yè)的案例研究、財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管等。二是優(yōu)先啟動(dòng)一批基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，例如供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、地下綜合管廊、醫(yī)療等公共事業(yè)項(xiàng)目。新區(qū)可以首批試點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，帶動(dòng)區(qū)域PPP戰(zhàn)略合作的全面推進(jìn)，打造出在全省乃至全國具有示范效應(yīng)的PPP項(xiàng)目，也為新區(qū)未來的PPP項(xiàng)目提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

為PPP項(xiàng)目運(yùn)作提供技術(shù)支持。一是建立規(guī)范化的PPP項(xiàng)目評價(jià)流程和決策程序。在對PPP成功案例進(jìn)行分析歸納的基礎(chǔ)上，建立一套適合新區(qū)執(zhí)行的評價(jià)與決策標(biāo)準(zhǔn)程序，明確必須通過哪些步驟來評估項(xiàng)目合理性和可行性，評估結(jié)果可作為項(xiàng)目可行或不可行的決策依據(jù)。二是建立較為全面的PPP項(xiàng)目評價(jià)體系。新區(qū)財(cái)政部門可會(huì)同相關(guān)部門建立項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)必要性、PPP模式適用性、特許經(jīng)營者資質(zhì)、財(cái)政承受能力以及價(jià)格合理性等方面，對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，確?！拔镉兴怠?。

設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一是發(fā)揮稟賦優(yōu)勢。由于PPP項(xiàng)目參與者掌握的資源不同，應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯不同，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最適宜的一方來承擔(dān)。例如：國家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)和最低需求風(fēng)險(xiǎn)可由公共部門承擔(dān)，市場風(fēng)險(xiǎn)可由公共部門和私營部門按比例共同承擔(dān)，商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)可由私營部門承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)可轉(zhuǎn)移給第三方保險(xiǎn)公司來承擔(dān)。二是風(fēng)險(xiǎn)和收益要匹配?？晌械谌綑C(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性評估，按照“高風(fēng)險(xiǎn)高收益、低風(fēng)險(xiǎn)低收益”原則，對PPP項(xiàng)目盈利性進(jìn)行合理設(shè)計(jì)。三是量力而行。承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要和參與方的能力相適應(yīng)，需要設(shè)定上限，如果承擔(dān)了無法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)缺乏控制能力。

建立三方滿意的PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制。PPP項(xiàng)目運(yùn)營期較長，在運(yùn)營期內(nèi)項(xiàng)目各種因素的影響將會(huì)導(dǎo)致價(jià)格與補(bǔ)貼需要調(diào)整，何時(shí)調(diào)整、如何調(diào)整才能保證政府、企業(yè)、公眾三方滿意，這需要構(gòu)建一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)模型。該模型可通過PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵影響因素構(gòu)建指標(biāo)體系，以指標(biāo)對三方的影響權(quán)重為系數(shù)，運(yùn)用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)理論，研究關(guān)鍵項(xiàng)目目標(biāo)之間的聯(lián)系，找到PPP模式下三方利益平衡的內(nèi)生反饋循環(huán)，然后基于項(xiàng)目目標(biāo)體系和目標(biāo)反饋機(jī)制，設(shè)計(jì)出PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制。

優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，為民間資本融資提供服務(wù)。一是設(shè)立專業(yè)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)提高用于PPP項(xiàng)目的信用擔(dān)保額度。同時(shí)，建立企業(yè)信譽(yù)檔案，規(guī)范企業(yè)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)的行為，為PPP項(xiàng)目融資創(chuàng)造良好的環(huán)境。二是設(shè)立西咸新區(qū)民間資本投融資服務(wù)中心，組建服務(wù)平臺(tái)，吸收銀行、保險(xiǎn)、融資擔(dān)保、小額貸款、風(fēng)險(xiǎn)投資公司、會(huì)計(jì)、律師事務(wù)所、信用評級(jí)、評估公司等各類機(jī)構(gòu)為會(huì)員單位，為民間資本投融資提供服務(wù)。三是根據(jù)國家和陜西省關(guān)于保護(hù)投資者合法權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)，制定西咸新區(qū)保護(hù)投資者合法權(quán)益的規(guī)定或?qū)嵤┺k法，最大程度使區(qū)域內(nèi)投資者權(quán)益得到合法有效的保護(hù)，使投資者樂于進(jìn)入新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。四是轉(zhuǎn)變行政觀念，壓縮立項(xiàng)、環(huán)評等審批程序，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款提供便利和更多支持。

加強(qiáng)PPP專業(yè)人才培養(yǎng)。一是與西安交通大學(xué)、西北工業(yè)大學(xué)等知名高等院校合作，開展PPP人才培養(yǎng)計(jì)劃并且支持相關(guān)的科研項(xiàng)目。二是對在職的相關(guān)工作人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，有條件的情況下可到其他地區(qū)、國家進(jìn)行實(shí)地考察，培養(yǎng)一批復(fù)合型、開拓型PPP人才，積累工程項(xiàng)目融資經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高PPP人才的綜合素質(zhì)。