農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題、影響及對(duì)策

王建華

摘 要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提條件，但同時(shí)也對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多方面的影響。本文以HJ村為例，在闡述農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的積極影響，包括提升專業(yè)化人力資本、形成多元化經(jīng)營(yíng)模式等，并解析農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，例如形成土地精英集團(tuán)、擴(kuò)大農(nóng)戶收入差距以及村集體“尋租”等，最后提出具體的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；專業(yè)化人力資本；糧食安全

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2015）05-0009-05

根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，已占家庭承包耕地總面積的28.8%。黨的十八屆三中全會(huì)指出，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)權(quán)能，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)解決“誰(shuí)來(lái)種地、如何種地”的問(wèn)題，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、推進(jìn)小規(guī)模農(nóng)業(yè)向大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的必由之路。然而，隨著土地流轉(zhuǎn)的加速推進(jìn)，“非糧化”、“非農(nóng)化”以及“非效率化”趨勢(shì)較為明顯，對(duì)糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。另外，由于土地由多數(shù)人向少數(shù)人進(jìn)行集中，農(nóng)戶身份相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，打破了原有的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，引發(fā)新的農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題。本文以HJ村為例，探討土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的影響，并針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題提出具體對(duì)策。

一、HJ村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展及現(xiàn)狀

HJ村位于JX縣TL鎮(zhèn)東部，距JX縣高新技術(shù)開發(fā)區(qū)大約2公里，人口總數(shù)為1000人左右，耕地面積大約900畝，主要以玉米和小麥等糧食作物為主。HJ村農(nóng)民人均收入居于TL鎮(zhèn)中等水平，非農(nóng)收入是其主要來(lái)源，包括務(wù)工、經(jīng)商等，種糧收入所占比例較小，并且呈逐年下降的態(tài)勢(shì)。

從土地流轉(zhuǎn)發(fā)展過(guò)程來(lái)看，HJ村土地流轉(zhuǎn)主要分為兩個(gè)階段：第一階段（2008年前），土地流轉(zhuǎn)初步發(fā)展時(shí)期；第二階段（2009年至今），土地流轉(zhuǎn)迅速發(fā)展時(shí)期。兩個(gè)階段在流轉(zhuǎn)模式、流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)對(duì)象等方面存在較為明顯的差異。

第一階段，土地流轉(zhuǎn)初步發(fā)展時(shí)期，主要特征表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)的自發(fā)性，通過(guò)非市場(chǎng)手段進(jìn)行交易。在這一階段，土地流轉(zhuǎn)的主要對(duì)象是農(nóng)戶親屬或村內(nèi)其他農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)雙方主要通過(guò)直接面談簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。在土地租金方面，按照每畝糧食產(chǎn)量的一定比例計(jì)提租金，一般情況下，土地流轉(zhuǎn)方收取200斤/畝的糧食作為流轉(zhuǎn)土地的補(bǔ)償。土地流轉(zhuǎn)期限相對(duì)較短，基本形式是一年一簽，決定土地是否繼續(xù)流轉(zhuǎn)。另外，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)方主要是從事商業(yè)活動(dòng)無(wú)法從事種植的農(nóng)戶，所占比例較小，同時(shí)，由于農(nóng)戶承包土地較為分散，流轉(zhuǎn)地塊也呈現(xiàn)較零碎的特征，難以形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)形態(tài)。由于流轉(zhuǎn)雙方的主要目標(biāo)是避免土地閑置而非盈利，流轉(zhuǎn)土地主要種植糧食作物。

第二階段，土地流轉(zhuǎn)迅速發(fā)展時(shí)期，主要特征表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)自愿性較強(qiáng)，通過(guò)規(guī)范的合同方式簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。在這一階段，土地流轉(zhuǎn)的主要對(duì)象是村內(nèi)或村外的種養(yǎng)大戶。首先，土地承包者根據(jù)自愿、有償原則，向村委會(huì)表達(dá)土地流轉(zhuǎn)意愿，村委會(huì)向流轉(zhuǎn)方傳遞土地流轉(zhuǎn)信息。然后，在村委會(huì)組織下，雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，確定流轉(zhuǎn)期限、土地租金以及支付方式等。土地流轉(zhuǎn)期限一般為6年，土地租金大約800元/畝，并規(guī)定按照糧食價(jià)格變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，租金主要通過(guò)現(xiàn)金方式支付，每年支付一次，避免因糧食價(jià)格變化過(guò)大導(dǎo)致的合同糾紛。土地流轉(zhuǎn)面積越來(lái)越大，截止2013年底，HJ村流轉(zhuǎn)土地大約300畝，約占耕地面積的1/3。更為重要的是，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)較明顯，流轉(zhuǎn)方主要租賃成片流轉(zhuǎn)土地，基本放棄零碎的土地流轉(zhuǎn)的努力。另外，流轉(zhuǎn)方主要種植林木和蔬菜，糧食種植面積所占比例越來(lái)越小，作物種植結(jié)構(gòu)不合理趨勢(shì)日益顯著。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響效應(yīng)及存在問(wèn)題

（一）積極影響

1.有利于轉(zhuǎn)換土地的功能屬性，提高土地要素的收益功能。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“平分土地”賦予農(nóng)戶擁有土地的公平權(quán)利，同時(shí)也為農(nóng)戶提供穩(wěn)定的社會(huì)保障基礎(chǔ)，成為農(nóng)戶社保體系的“安全閥”。因此，土地具有較強(qiáng)的保障功能屬性，其收益屬性通常處于次級(jí)地位。如果不能使收益屬性大于保障功能，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能面臨較大阻礙。如果按照每個(gè)家庭4個(gè)人進(jìn)行計(jì)算，HJ村家庭平均占有土地面積3畝左右，在不扣除自身勞動(dòng)投入的條件下，除去購(gòu)買化肥、農(nóng)藥以及種子等生產(chǎn)資料費(fèi)用，每畝土地（按種植小麥和玉米計(jì)算）可以獲得800元左右的收益，在扣除自身勞動(dòng)投入的條件下，僅能獲取500元/畝左右的收益。相反，如果農(nóng)戶把土地向少數(shù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，土地租金維持在800元/畝左右，高于農(nóng)戶自身耕種土地收益，有利于提高土地要素收益功能在土地總收益的比重，促進(jìn)土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

2.有利于改善農(nóng)戶的時(shí)間資源配置，提升農(nóng)戶專業(yè)化人力資本。農(nóng)戶行為受時(shí)間因素的限制，對(duì)時(shí)間要素進(jìn)行最合理的配置是家庭行為最大化的必要條件。假設(shè)農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩種活動(dòng)，擁有農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩種技能，在時(shí)間要素不變的條件下，農(nóng)戶總收益取決于農(nóng)業(yè)活動(dòng)和非農(nóng)活動(dòng)之間的時(shí)間配置。比較優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為，應(yīng)按照比較或相對(duì)有效率的原則，把農(nóng)戶資源配置到各種活動(dòng)上。如果從事非農(nóng)活動(dòng)擁有比較優(yōu)勢(shì)，就應(yīng)增加對(duì)非農(nóng)活動(dòng)的投資，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)使非農(nóng)技能專業(yè)化；如果從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)擁有比較優(yōu)勢(shì)，就應(yīng)增加對(duì)農(nóng)業(yè)活動(dòng)投資使其農(nóng)業(yè)技能專業(yè)化。從HJ村土地流轉(zhuǎn)情況來(lái)看，一方面，更多的農(nóng)戶從農(nóng)業(yè)活動(dòng)中脫離出來(lái)，專心于非農(nóng)活動(dòng)，利用經(jīng)驗(yàn)和投資提高非農(nóng)活動(dòng)技能，例如從事編織袋制作、鋼鐵零售等非農(nóng)活動(dòng)，增加非農(nóng)技能專業(yè)化收益，進(jìn)而型塑非農(nóng)技能發(fā)展的路徑依賴；另一方面，種養(yǎng)農(nóng)戶主要從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，包括農(nóng)產(chǎn)品銷售、種植以及加工等，培育農(nóng)業(yè)活動(dòng)相關(guān)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，型塑農(nóng)業(yè)技能發(fā)展的路徑依賴，逐漸向職業(yè)農(nóng)民演化?？梢哉f(shuō)，土地流轉(zhuǎn)有利于誘導(dǎo)農(nóng)戶按比較優(yōu)勢(shì)原則合理配置時(shí)間要素，進(jìn)一步深化農(nóng)戶技能的專業(yè)化分工，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和時(shí)間生產(chǎn)效率。

3.有利于突破單一的家庭經(jīng)營(yíng)形式，形成多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。土地流轉(zhuǎn)以后，流轉(zhuǎn)方在勞動(dòng)力來(lái)源、管理方式、資金來(lái)源以及產(chǎn)品用途等方面與家庭經(jīng)營(yíng)存在根本區(qū)別（表1），意味著新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開始逐漸形成，有利于打破單一的家庭經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)發(fā)展多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體具有非常重要的意義。

（二）存在的問(wèn)題

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于形成土地精英集團(tuán)，可能阻礙村民自治進(jìn)程的推進(jìn)。土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)直接影響是土地向少數(shù)農(nóng)戶集中，形成依靠土地食利的土地精英。一般情況下，土地?cái)?shù)量的多少代表著農(nóng)戶在村莊的政治地位，擁有較多土地的農(nóng)戶通常享有較高的政治威望，在村莊治理中具有較強(qiáng)的影響力，如果他們利用其感召力干涉村莊事務(wù)，可能阻礙村民自治進(jìn)程的有序推進(jìn)。首先，土地精英可能與土地承包農(nóng)戶形成新的利益聯(lián)盟，削弱村民自治制度的治理功能。在簽訂流轉(zhuǎn)合同以后，流轉(zhuǎn)雙方以土地流轉(zhuǎn)關(guān)系為核心構(gòu)建新的農(nóng)戶群體利益共享機(jī)制，任何一方違約都可能損害另一方的利益。因而，他們可能聯(lián)合起來(lái)操縱選票，選舉符合自身利益的代言人，壟斷村莊事務(wù)處理，使民主決策程序和監(jiān)督制度流于形式，擾亂村民自治制度的順利推進(jìn)。其次，土地精英與雇傭農(nóng)戶之間的雇傭關(guān)系可能瓦解農(nóng)戶之間原有的利益體系和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成以雇傭關(guān)系為基礎(chǔ)的土地精英—雇傭農(nóng)戶組織。從HJ村情況來(lái)看，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)雖然釋放了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，但同時(shí)也擴(kuò)大了勞動(dòng)力需求，在繁忙時(shí)節(jié)流轉(zhuǎn)方雇傭部分農(nóng)戶進(jìn)行耕種、灌溉或拔草等農(nóng)作活動(dòng)，并按照一定標(biāo)準(zhǔn)支付報(bào)酬，在長(zhǎng)期保持雇傭關(guān)系的情況下，流轉(zhuǎn)方可以通過(guò)游說(shuō)、漲工資等方式對(duì)雇傭農(nóng)戶施加影響，使其在村級(jí)事務(wù)處理中與土地精英利益保持一致，從而使村莊治理失去應(yīng)有的公平與公正。最后，如果土地精英與村委會(huì)聯(lián)合起來(lái)，村民自治制度可能成為損害農(nóng)民利益的有力工具。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能威脅糧食安全，對(duì)農(nóng)作物結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)不利影響。從農(nóng)作物種植情況來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)以前，HJ村主要以糧食種植為主，蔬菜和果木等其他作物所占比例不及1%。土地流轉(zhuǎn)以后，種植作物結(jié)構(gòu)改變較為明顯。HJ村流轉(zhuǎn)土地共300畝左右，從作物種植情況來(lái)看，無(wú)花果占土地流轉(zhuǎn)面積的15%左右，苗木為50%左右，蔬菜為30%左右，糧食種植面積不足5%。在糧食種植技術(shù)無(wú)法取得突破的條件下，如果糧食需求持續(xù)增長(zhǎng)，糧食種植面積縮減勢(shì)必對(duì)糧食安全帶來(lái)威脅。另外，從經(jīng)濟(jì)作物結(jié)構(gòu)來(lái)看，無(wú)花果、蔬菜和苗木等比例失調(diào)較嚴(yán)重，苗木種植面積過(guò)多，種植的無(wú)序性及盲目性不僅增加流轉(zhuǎn)方的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也造成土地資源浪費(fèi)和地力的過(guò)分使用，最終損害農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)在促進(jìn)農(nóng)戶專業(yè)化分工的同時(shí)，可能擴(kuò)大農(nóng)戶之間的貧富差距。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶收入差距的關(guān)系來(lái)看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)至少在三個(gè)方面擴(kuò)大農(nóng)戶收入之間的差距：準(zhǔn)入歧視效應(yīng)；逆向補(bǔ)貼效應(yīng)；收入差別效應(yīng)。準(zhǔn)入歧視是指由于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)投入較大而限制擁有經(jīng)營(yíng)意愿但無(wú)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶進(jìn)入。從HJ村土地流轉(zhuǎn)情況來(lái)看，土地租金按照“每畝土地租金=上一年糧食價(jià)格×平均畝產(chǎn)量”的公式計(jì)算，2013年HJ村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格約為1000元/畝，流轉(zhuǎn)方承包200畝地需要支付20萬(wàn)元土地承包費(fèi)。假設(shè)流轉(zhuǎn)方種植苗木，每畝土地投資1500元/年，需要投資30萬(wàn)元，承包費(fèi)和苗木費(fèi)共需投資50萬(wàn)元，即農(nóng)戶必須具備50萬(wàn)元/年以上的籌資能力才可以進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從HJ村家庭收入來(lái)看，中等收入家庭的年平均收入約為4萬(wàn)元，在缺乏有效金融市場(chǎng)支持的前提下，依靠自身資金積累的農(nóng)戶可能面臨嚴(yán)重的融資困難。即使擁有經(jīng)營(yíng)土地的需求，也可能由于融資能力限制而無(wú)法進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，形成所謂的“準(zhǔn)入歧視效應(yīng)”。其次，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策偏向可能形成逆向補(bǔ)貼效應(yīng)，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大部分流入流轉(zhuǎn)方，形成“救濟(jì)富者”的現(xiàn)象。為鼓勵(lì)農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)，政府為土地流轉(zhuǎn)設(shè)計(jì)專門的補(bǔ)貼政策和優(yōu)惠政策。假設(shè)政府提供200元/畝/年的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，流轉(zhuǎn)方承包200畝土地，平均每年可以獲取4萬(wàn)元的補(bǔ)貼收入，加上良種補(bǔ)貼、大型機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼等，流轉(zhuǎn)方僅依靠政府補(bǔ)貼就可以獲得豐厚的收益。因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)存在“準(zhǔn)入歧視效應(yīng)”，流轉(zhuǎn)方通常具有較強(qiáng)的融資能力，因而容易形成補(bǔ)償富者的逆向補(bǔ)貼效應(yīng)，拉大農(nóng)戶之間的收入差距。最后，人力資本質(zhì)量是決定農(nóng)戶收入高低的重要因素。如果將農(nóng)戶人力資本劃為商業(yè)技能（以做生意為主）、技術(shù)技能（以手工技術(shù)為主）和務(wù)工技能（以勞動(dòng)力為主），從HJ村情況來(lái)看，技能差異是導(dǎo)致家庭收入差距擴(kuò)大的重要來(lái)源。以同一年齡階段（40-50歲）的農(nóng)戶為例，商業(yè)技能較高的農(nóng)戶收入高于技術(shù)技能較高的農(nóng)戶，技術(shù)技能較高的農(nóng)戶高于務(wù)工技能較高的農(nóng)戶。例如，從事橡膠生意的個(gè)體戶年均家庭收入可達(dá)10萬(wàn)元以上，而以務(wù)工為主的農(nóng)戶年均收入在3-5萬(wàn)元之間，兩者存在較大的差距。另外，即使同屬技術(shù)技能的農(nóng)戶群體，擁有不同技術(shù)的農(nóng)戶收入也有著較為顯著的差別。農(nóng)戶人力資本質(zhì)量差異與收入差距的關(guān)系側(cè)面表明，人力資本質(zhì)量的提高是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基本保障。

4.村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能產(chǎn)生新的“尋租”行為，增加農(nóng)村土地改革阻力。從HJ村農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序來(lái)看，首先，流轉(zhuǎn)方向村委會(huì)明確表達(dá)土地需求，由村委會(huì)負(fù)責(zé)向農(nóng)戶發(fā)布土地需求信息，然后，擁有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶向村委會(huì)提供土地供給信息，包括價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限等，最后，在村委會(huì)的協(xié)調(diào)下流轉(zhuǎn)方和農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村委會(huì)起著信息提供者、談判者以及監(jiān)督者的作用，特別是作為土地市場(chǎng)供需信息的提供者發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，村委會(huì)“新的角色”有其內(nèi)在的局限性：第一，村委會(huì)提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)供需信息，無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地供需雙方的直接對(duì)話，可能阻礙土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育；第二，在供需雙方信息不對(duì)稱的條件下，村委會(huì)可能利用擁有的信息優(yōu)勢(shì)“尋租”。例如，村委會(huì)可以根據(jù)自身利益需求設(shè)置供需條件與選擇流轉(zhuǎn)方，限制土地供需雙方的選擇權(quán)利。另外，作為供需信息服務(wù)的提供者，村委會(huì)可能收取相關(guān)費(fèi)用補(bǔ)償時(shí)間和服務(wù)成本，增加市場(chǎng)交易成本。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議相關(guān)規(guī)定，村委會(huì)按土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的一定比例提取服務(wù)費(fèi)用。例如，2013年村委會(huì)按照200元/畝的標(biāo)準(zhǔn)收取服務(wù)費(fèi)用，占每畝土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的20%。這可能進(jìn)一步增加村委會(huì)控制土地流轉(zhuǎn)供需信息的動(dòng)力，從而阻礙土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育，構(gòu)成事實(shí)上的“尋租”行為，增加農(nóng)村土地改革阻力。

5.農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建管體系提出新的要求，可能引發(fā)新的灌溉矛盾。HJ村農(nóng)田灌溉的主要方式是利用機(jī)井泵抽取地下水，通過(guò)田間溝渠引流到地塊為農(nóng)作物提供水源。在這個(gè)過(guò)程中，完善的灌溉設(shè)施系統(tǒng)和充足的地下水資源是提高灌溉效率的基本條件。從HJ村的灌溉管理現(xiàn)狀來(lái)看，機(jī)灌井、田間溝渠等灌溉設(shè)施歸屬集體所有。由于具有較強(qiáng)的公共品性質(zhì)，基本處于無(wú)人管護(hù)的狀態(tài)，大部分田間溝渠廢棄或被開發(fā)為田地，失去輸水功能。由于缺乏嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)界定和管理制度，地下水資源屬于“無(wú)人管理、無(wú)償使用”的狀態(tài)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能進(jìn)一步加劇灌溉管理的內(nèi)在矛盾。首先，農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)灌溉設(shè)施使用權(quán)的“權(quán)利轉(zhuǎn)移”問(wèn)題。從產(chǎn)權(quán)角度來(lái)看，村集體擁有灌溉設(shè)施的所有權(quán)，農(nóng)戶擁有使用權(quán)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)以后，流轉(zhuǎn)方擁有土地使用權(quán)，但是，灌溉設(shè)施使用權(quán)是否隨土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移而發(fā)生轉(zhuǎn)移并未明確界定，如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)灌溉設(shè)施使用權(quán)轉(zhuǎn)移，受讓方無(wú)權(quán)獲得灌溉設(shè)施使用權(quán)，因而無(wú)法使用村集體的灌溉設(shè)施。反之，如果灌溉設(shè)施使用權(quán)隨土地流轉(zhuǎn)而發(fā)生轉(zhuǎn)移，流轉(zhuǎn)方應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的灌溉設(shè)施管護(hù)費(fèi)用，否則可能對(duì)其他農(nóng)戶帶來(lái)負(fù)外部效應(yīng)。另外，即使受讓方承擔(dān)相關(guān)的管護(hù)費(fèi)用，由于受作物種類、種植面積等因素影響，受讓方在灌溉設(shè)施使用次數(shù)、范圍等更大一些，同樣對(duì)其他農(nóng)戶使用灌溉設(shè)施帶來(lái)不利影響。其次，從地下水資源使用情況來(lái)看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)新的用水沖突。第一，從種植作物種類來(lái)看，受讓方主要種植苗木和蔬菜等需水量較大的作物，水資源使用具有競(jìng)爭(zhēng)性，一個(gè)用戶從水利設(shè)施中提取水資源，就會(huì)減少其他用水戶從設(shè)施中得到的收益。因而，在缺乏嚴(yán)格的水權(quán)界定和管理制度下，流轉(zhuǎn)方使用過(guò)多的水資源可能影響其他用水戶的用水需求，引發(fā)新的用水糾紛。第二，即使界定水權(quán)，在流轉(zhuǎn)方增加用水量的情況下，也可能導(dǎo)致水資源的過(guò)度使用，影響水資源的可持續(xù)利用，最終損害其他農(nóng)戶的用水利益。

三、推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對(duì)策分析

（一）樹立糧食生產(chǎn)底線和導(dǎo)向思維，確保糧食安全。糧食安全（數(shù)量和質(zhì)量安全）是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系國(guó)家的長(zhǎng)治久安。確保國(guó)家糧食安全需要建立從農(nóng)戶到政府一體化的糧食安全體制。首先，保障家庭糧食供給安全是國(guó)家糧食安全的前提，應(yīng)積極培育農(nóng)戶糧食安全意識(shí)，劃定家庭糧食供給紅線，防止因追求土地收益最大化而盲目改變土地種植結(jié)構(gòu)的做法。其次，根據(jù)區(qū)域功能定位需要，合理規(guī)劃村莊土地功能用地，既注重推進(jìn)農(nóng)業(yè)集聚發(fā)展，也堅(jiān)持糧食生產(chǎn)面積的最低標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化糧食生產(chǎn)土地供給保障體系。最后，政府應(yīng)堅(jiān)持以糧食安全為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)發(fā)展基本政策，鼓勵(lì)以糧食生產(chǎn)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、行業(yè)和地區(qū)的平衡發(fā)展。同時(shí)，探索農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)掛鉤的政府補(bǔ)貼機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性，增加糧食生產(chǎn)者的補(bǔ)貼力度。一方面，在完善糧食直補(bǔ)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合糧食最低保護(hù)價(jià)制度，運(yùn)用補(bǔ)貼形式建立糧食最低收益保障制度，保證糧食生產(chǎn)的比較收益，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶種糧積極性。另一方面，調(diào)整新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼政策，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向生產(chǎn)糧食的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜，使種糧收益不低于其它“非糧化”經(jīng)營(yíng)收益，牢牢掌握糧食安全的主動(dòng)權(quán)。

（二）積極探索多種形式的土地收益分配制度，提高農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)收入水平。保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，是促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)和縮小收入差距的基礎(chǔ)保障。第一，完善土地確權(quán)認(rèn)證工作，賦予農(nóng)戶穩(wěn)定的土地使用權(quán)能，強(qiáng)化農(nóng)戶的土地使用權(quán)權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)提供基本保障。第二，積極探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、土地信托以及合作經(jīng)營(yíng)等多種土地流轉(zhuǎn)模式，建立農(nóng)民收入增長(zhǎng)與土地增值收益分配聯(lián)結(jié)機(jī)制，包括土地保底和按收益分紅、底金+分紅+勞務(wù)收入等多種分配方式，在堅(jiān)持效率優(yōu)先的基礎(chǔ)上，發(fā)揮土地要素參與收入分配的調(diào)節(jié)功能，在農(nóng)戶收入與土地增值收益關(guān)系中找到平衡和包容。第三，推動(dòng)相關(guān)政策和制度建設(shè)，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，為建立多方兼容的土地增值收益分配制度提供合乎義理的法理基礎(chǔ)。

（三）完善村民自治制度，構(gòu)建“三權(quán)分置”下的村莊治理新體系。首先，尊重農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的自由選擇權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)戶作為土地流轉(zhuǎn)主體的地位。在“所有權(quán)—承包權(quán)—經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”框架下，完善土地確權(quán)頒證工作，明確農(nóng)戶“有保障的承包權(quán)”，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供“一張長(zhǎng)期使用的可靠契約”，奠定土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育的基礎(chǔ)。其次，合理界定村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中的參與權(quán)，健全村委會(huì)的服務(wù)職能，強(qiáng)化村委會(huì)在制定規(guī)則、監(jiān)督土地用途以及提供公共服務(wù)等方面的職責(zé)，適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)村發(fā)展新常態(tài)。最后，積極吸收新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與村莊治理，提高村集體的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，為村民自治注入新的治理元素，提升村委會(huì)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下村莊治理能力。

（四）推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施管理制度改革，建立與土地流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的農(nóng)田水利設(shè)施建管制度。首先，嚴(yán)格界定水資源產(chǎn)權(quán)，水費(fèi)收取制度，合理利用水資源。其次，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與農(nóng)田水利設(shè)施建管，協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者之間的沖突。最后，政府積極發(fā)揮在農(nóng)田水利設(shè)施建管中的主導(dǎo)地位，瞄準(zhǔn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，構(gòu)建政府、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶三者結(jié)合的合作機(jī)制，提高農(nóng)田水利設(shè)施監(jiān)管水平。

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（責(zé)任編輯：肖訓(xùn)生）