湖北沙洋首開全國先河整縣推進按戶連片耕種的土地確權(quán)模式研究

楊宏銀

摘 要：安徽省小崗村改革開放初期推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，主要依據(jù)距離遠近、土質(zhì)肥瘦、水源好壞來分地。這種方式雖然解決了公平的問題，但由此導致土地“分散化”、“碎片化”的弊端日益突出，不利于效率的提高。沙洋縣在不違背現(xiàn)行法規(guī)政策的前提下，結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，推行按戶連片耕種，是有效且具有可復制性的舉措，不僅具有重大的現(xiàn)實意義，也具有重大的理論意義，是完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的重大制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)；按戶連片耕種；“沙洋模式”

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）05-0004-05

安徽省小崗村的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革實踐探索揭開了中國農(nóng)村改革的序幕，但遠不是“句號”。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，以距離遠近、土質(zhì)肥瘦、水源好壞搭配給農(nóng)民土地，“分散化、碎片化”的弊端日益顯現(xiàn)，導致“兩個矛盾”日益突出：一是因其“碎片化”，不利于農(nóng)業(yè)機械化程度的提高，制約了先進生產(chǎn)力的發(fā)展；二是“分散化”致使農(nóng)業(yè)用工需求剛性化，不適應農(nóng)村青壯年勞動力減少的客觀實際。

2015年，沙洋縣根據(jù)中央和湖北省、荊門市的安排部署，在完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)（以下簡稱土地確權(quán)）登記頒證這個“規(guī)定動作”的基礎(chǔ)上，在全國首開先河，整縣推進“按戶連片耕種”這個“自選動作”。自2015年5月28日啟動至9月30日，通過縣委、縣政府的強力推動，全縣連片面積84.14萬畝，總體連片率已達89.53%。農(nóng)村大局十分穩(wěn)定，人民群眾特別擁護，社會反響非常之好，《人民日報》、《光明日報》等數(shù)十家媒體網(wǎng)站作了推介，報道沙洋縣成功地探索出了土地確權(quán)的“沙洋模式”，為全國解決土地“分散化”、“碎片化”殺出了一條“血路”。

一、土地確權(quán)“沙洋模式”的基本內(nèi)涵

“沙洋模式”可歸納為“確權(quán)帶連片：三穩(wěn)定，一調(diào)整，兩集中”。

“確權(quán)帶連片”是指順應民意、主動作為、勇于擔當，與土地確權(quán)同步部署“按戶連片耕種”。所謂“按戶連片耕種”是在落實土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定家庭承包權(quán)的前提下，以灌溉水源等為基本參考依據(jù)，由村委會領(lǐng)導，充分尊重農(nóng)戶的意愿，通過村民小組內(nèi)部的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包權(quán)互換和承包地重分三種辦法，使農(nóng)戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”，在每戶耕種土地面積基本不變的條件下，實現(xiàn)農(nóng)戶對土地最大規(guī)模的經(jīng)營?！叭€(wěn)定”指家庭承包方式、面積、期限穩(wěn)定?！耙徽{(diào)整”指農(nóng)戶經(jīng)營的地塊調(diào)整。“兩集中”指經(jīng)營權(quán)連片且不插花向單個農(nóng)戶集中，向新型經(jīng)營主體集中。

二、土地確權(quán)“沙洋模式”的形成過程

在2015年之前，沙洋有不少的村均不同程度地開展過按戶連片耕種的積極探索。其中以三坪村、鄂冢村、童沙村、馬新村最具典型示范意義。土地確權(quán)“沙洋模式”形成經(jīng)歷了以下三個階段。

（一）三坪村歷時6年的積極探索

三坪村地處江漢平原西北和荊山余脈東南的山崗丘陵過度地帶，耕地2070畝，塘堰500畝，荒山600畝；全村230戶，1009人；以水稻種植為主，是典型的農(nóng)業(yè)村。三坪村推行按戶連片耕種分為四個階段，一是搶抓時機。率先于一輪承包期即將結(jié)束二輪延包即將開始的1997年啟動土地按戶連片耕種工作，重點對包括在外務工村民在內(nèi)的全村230戶進行動員，宣傳發(fā)動全覆蓋，1998年形成共識，農(nóng)戶全部簽訂土地按戶連片耕種的協(xié)議。二是打牢基礎(chǔ)。1998年至2000年的3年時間里，集中力量解決用水和用電的問題，啟動公用設(shè)施建設(shè)，為連片承包奠定基礎(chǔ)。三是集中民意。1999年開始制定方案，召開群眾會議近100次，挨家挨戶征求意見，收集關(guān)于面積劃分、水源灌溉等意見1000余條，于2002年形成方案出臺。四是穩(wěn)步實施。2002年秋全村5個組制定各組方案，啟動土地丈量工作，對每塊地地名、面積等編輯成冊，對抗旱設(shè)備使用等一系列問題形成決議，記錄在案，然后通過抓鬮的方式來確定地塊，在方案上簽字確認，核發(fā)證件，確權(quán)到戶。自2002年至今，全村土地問題實現(xiàn)“零上訪”。

（二）2014年試點鄂冢村等3個村的經(jīng)驗積累

2014年湖北省全面啟動土地確權(quán)頒證試點工作。沙洋縣積極落實全省的統(tǒng)一部署，在完成確權(quán)、頒證等規(guī)定動作的基礎(chǔ)上，試水推廣三坪村的做法，將土地確權(quán)頒證工作與推動按戶連片耕種結(jié)合起來。沙洋縣土地確權(quán)登記頒證試點有3個村，官垱鎮(zhèn)鄂冢村、馬良鎮(zhèn)童沙村和拾橋鎮(zhèn)馬新村。試點時間從2014年4月30日開始，9月30日結(jié)束。三個試點村的按戶連片耕種工作均取得了成功。

1.鄂冢村的做法。鄂冢村有6個村民小組，296戶農(nóng)戶，耕地2100畝。經(jīng)村民集體協(xié)商，鄂冢村按戶連片耕種主要采取農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保留原土地承包權(quán)的辦法，土地按戶連片耕種面積達到1989畝，完成率94.71%（見圖1）。

2.童沙村的做法。童沙村有12個村民小組，818戶農(nóng)戶，耕地4855畝。童沙村根據(jù)絕大多數(shù)村民意愿和先行先試的原則，按戶連片耕種主要采取依據(jù)家庭人口數(shù)量重新分配土地的辦法，土地按戶連片耕種面積達到4817畝，完成率99.21%（見圖2）。

3.馬新村的做法。馬新村有15個村民小組，753戶農(nóng)戶，耕地6347畝。馬新村按戶連片耕種主要采取農(nóng)戶間互換土地承包經(jīng)營權(quán)的辦法，土地按戶連片耕種面積達到6095畝，完成率96.04%（見圖3）。

（三）2015年的整縣推進

在2015年沙洋整縣推進按戶連片耕種工作中，全縣連片面積84.14萬畝，總體連片率已達89.53%（見表1），全縣取得了巨大的成功。在實現(xiàn)路徑上主要有以下4種類型。

1.以水源為主要參照的按戶連片耕種。將同一水渠、同一個堰塘或同一個水井灌溉的田塊連片地向1個或數(shù)個農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體集中。例如：五里鋪鎮(zhèn)許場村1-5、7-10、12-14組等。

2.以住房為主要參照的按戶連片耕種。對于農(nóng)戶分散居住度大的地方，以農(nóng)戶的住房為中心，將農(nóng)戶耕種的地塊連片。例如：拾回橋鎮(zhèn)楊場村1、2組和4-6組等。

3.以最大田塊為主要參照的按戶連片耕種。根據(jù)大塊優(yōu)先的原則，以農(nóng)戶耕種田塊中最大的一塊為中心，對農(nóng)戶耕種的田塊連片集中。例如：后港鎮(zhèn)的唐臺村、殷集村等。

4.以產(chǎn)業(yè)為主要參照的按戶連片耕種。田塊有冷浸田、沙土田等之分，以不同的種植作物為參考依據(jù)，得出的等級不完全相同，種植水稻是一類田，但搞稻蝦共生可能會是二類田，在具體實踐中，根據(jù)地塊適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)為依據(jù)，對地塊進行連片。例如李市鎮(zhèn)董場村2、3組等。

三、土地確權(quán)沙洋模式的保障措施

（一）順應群眾意愿

在沙洋縣2015年整縣推進按戶連片耕種入戶征求意見階段，首次入戶全縣的同意率即達81%，五分之四以上村的同意率在90%以上。這項工作順應了老百姓的意愿。

（二）符合現(xiàn)行政策

沙洋縣的改革符合現(xiàn)行的所有政策，是通過“一主一輔一不得”來實現(xiàn)按戶連片耕種的?！耙恢鳌奔匆粤鬓D(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)為主?！耙惠o”即以互換承包權(quán)為輔，符合中發(fā)2014[61]文件中“鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題”的精神，2015年沙洋互換承包權(quán)的74776畝、占耕地總面積的8%?！耙徊坏谩奔床坏谜宕騺y重分?！掇r(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi)，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！鄙逞罂h嚴格把握這一條規(guī)定，對于因南水北調(diào)興隆樞紐建成后導致漢江沿岸崩岸加劇導致農(nóng)戶土地消失等需要進行調(diào)整的，嚴格遵循村民會議三分之二以上成員或者三分之二以村民代表同意的規(guī)定，并按程序報批。2015年，沙洋全縣少數(shù)村的少數(shù)組根據(jù)實際情況、尊重群眾意愿、嚴格遵循程序，重分31055畝、占耕地總面積的3%。

（三）改革成本較低

在沙洋整縣推進按戶連片工作中，并沒有拿出專項資金來用于開展這項工作，所付出的成本是干部動員的成本。沙洋縣以“干部多吃一點苦，群眾少流一點汗”為工作總基調(diào)，以強有力的行政動員推動這項工作的開展。對于政府來說，必須處理好以下關(guān)系：

1.處理好“敢”和“穩(wěn)”的關(guān)系。對于地方政府來說，如果“穩(wěn)”字當頭，持消極的穩(wěn)定觀，怕推動按戶連片耕種這項工作影響穩(wěn)定，必然裹足不前。按戶連片耕種合乎民心，必須“敢”字當頭。沙洋的實踐證明，與土地確權(quán)同步安排這項工作，不僅不會影響穩(wěn)定，反而有利于穩(wěn)定，在推動按戶連片耕種工作期間，沙洋縣無一起越級上訪事件發(fā)生。

2.處理好“挺”與“壓”的關(guān)系。干部是完成這項工作的關(guān)鍵。對于積極支持參與這項工作的干部，沙洋縣委、縣政府對其予以精神上的鼓勵和支持，策略是“挺”；對于被動應付這項工作的干部，沙洋縣委、縣政府始終保持著高壓態(tài)勢，全縣有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村支書的工資拿出2000元來用于考核結(jié)賬，完不成任務的予以扣減，用于獎勵成績突出的村，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還將完不成這項順民心工作的村干部按為官不為問責，策略是“壓”。

3.處理好“愿”與“誘”的關(guān)系。對于支持按戶連片耕種的群眾，沙洋縣委、縣政府積極滿足群眾的這一愿望。對于部分尚不理解按戶連片耕種好處的農(nóng)戶，沙洋縣的做法是反復誘導。確實不支持，也不強迫，尊重群眾的意見。

四、土地確權(quán)“沙洋模式”的現(xiàn)實好處

（一）化解了土地承包經(jīng)營制度“僵”的困境。土地“分散化、碎片化”的弊端日益突出，農(nóng)民對按戶連片耕種的意愿日益強烈，而《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)不得收回承包地和承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地”。政策要遵守。廣大分散經(jīng)營的農(nóng)戶在政策規(guī)定和現(xiàn)實需求的沖突中徘徊不前。沙洋縣按照“一主一輔一不得”（“一主”即以流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)為主；“一輔”即以互換承包權(quán)為輔，“一不得”即不得整村打亂重分）的辦法，基本完成了按戶連片耕種，很好解決了這兩者之間的矛盾。

（二）化解了農(nóng)活勞動強度“大”的困境。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，農(nóng)村年輕勞動力大量轉(zhuǎn)移，留守農(nóng)村的大多是婦女兒童和上了年紀的老人，是“386199”部隊，農(nóng)活的勞動強度相對來說是很大的。按戶連片耕種后，機械化作業(yè)率大幅度提高，農(nóng)活勞動強度相對大的困境迎刃而解。

（三）化解了規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)“差”的困境。由于土地分散化、碎片化，在流轉(zhuǎn)土地邁向規(guī)模經(jīng)營的進程中，有兩個難以解決的問題：一是與為數(shù)眾多的農(nóng)戶打交道，致使交易成本增加；二是由于農(nóng)戶土地是分散的，流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民往往只是部分土地被流轉(zhuǎn)，而仍有分散化的土地無法流轉(zhuǎn)出去，致使農(nóng)民仍被附著在土地上，降低了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的欲望，加大了土地流轉(zhuǎn)的難度。

（四）化解了公共設(shè)施管、建“難”的困境。一是“管”的困境。按戶連片耕種前，萬方大堰灌一畝田因無人及時監(jiān)管，“一夜底朝天”的現(xiàn)象時有發(fā)生，“公地悲劇”蔓延，按戶連片耕種后，公共設(shè)施責任主體便于明確，理清了公共設(shè)施管護關(guān)系，避免了“公地悲劇”的發(fā)生。二是“建”的困境。農(nóng)戶有修建機耕道便于機械作業(yè)的愿望，但因土地等協(xié)調(diào)難而擱置，通過按戶連片耕種，可以有效解決機耕道用地協(xié)調(diào)難的問題；

（五）化解了利益糾紛“多”的困境。一是化解了社會管理糾紛。按戶連片耕種前水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施分散使用、效率低，同一片區(qū)農(nóng)戶用水、用電的時間和數(shù)量不一致，浪費嚴重，糾紛時有發(fā)生。按戶連片耕種后，農(nóng)戶關(guān)聯(lián)協(xié)商對象減少，糾紛概率大幅降低。村民張功才用“三個一”（一根水管、一個水泵、一根電線）就解決了用水用電的難題。二是化解了“遠近”利益糾紛。對于城郊村和鎮(zhèn)郊村，農(nóng)地征用的潛在可能性是按戶連片耕種的不利因素。農(nóng)民既有強烈的按戶連片耕種“近期意愿”，但擔心改變承包權(quán)后影響以后土地征收補償?shù)摹斑h期利益”。承包權(quán)不變，流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)按戶連片耕種的辦法兼顧了兩方面的利益。

（六）化解了種田綜合成本“高”的困境。一是降低了費用成本。村民嚴昌龍，種有13畝地，與3戶流轉(zhuǎn)后，13畝地歸并在一片。以前田太散、太小，收割機不去小田收割，只能請人幫忙，人難請、費用高、耗時長。連成一片后，收割機大小田一起作業(yè)，且收割費用由120元/畝降到100元/畝。二是節(jié)約了時間成本。村民王維林，種有16畝地，分散在6處，通過與5戶流轉(zhuǎn)后，現(xiàn)只有兩片。以前種植需3天，據(jù)測算，現(xiàn)可縮短為1天。

（七）化解了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度“小”的困境。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，由于農(nóng)戶土地是分散化和碎片化的，推廣“稻蝦共生”等高效稻田綜合種養(yǎng)模式時流轉(zhuǎn)土地時的談判對象多，協(xié)調(diào)難度增加，導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度小。按戶連片之后，相鄰的農(nóng)戶既可以聯(lián)合共建防逃等公共設(shè)施實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也可以以更低的交易成本實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（八）化解了農(nóng)村社會化服務體系底子“虛”的困境。同一片區(qū)，農(nóng)戶種植的品種不一致，成熟期不一致，所得的病蟲害也不一致，不能用同一種藥去解決不同的病蟲害，這是“統(tǒng)防統(tǒng)治”等社會化服務化體系難以推進的根本原因。實行按戶連片耕種之后，農(nóng)戶自己的好統(tǒng)一，因關(guān)聯(lián)對象少，鄰近的也好協(xié)調(diào)。

五、土地確權(quán)“沙洋模式”的推廣價值

“沙洋模式”符合國家現(xiàn)行所有的政策，具有可復制性，已經(jīng)被實踐證明是正確有效的，且推行起來對農(nóng)村大局穩(wěn)定釋放的是“正能量”，可以在全國推廣。

（一）價值意義

1.承包權(quán)追求公平。土地承包權(quán)必須公平，一輪承包時，按照距離遠近、土質(zhì)肥瘦、水源好壞將土地搭配到戶，保證了農(nóng)民的合法權(quán)益。二輪延包時，繼承了公平確地的思路，今后仍應公平確定承包權(quán)。

2.經(jīng)營權(quán)追求效率。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后，流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和按戶連片耕種，都是為了提高效率，讓土地創(chuàng)造更大的價值。

（二）實踐意義

1.土地流轉(zhuǎn)的目標取向由單一向多元化轉(zhuǎn)變。土地流轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的目標取向是土地向新型經(jīng)營主體集中的規(guī)模經(jīng)營，是將大面積成片土地流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體，是為了發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。按戶連片耕種探索賦予了土地流轉(zhuǎn)新的目標取向，通過農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)促按戶連片耕種，是為了優(yōu)化分散經(jīng)營。

2.規(guī)模經(jīng)營和分散經(jīng)營將長期并存。一方面，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地面積越大，關(guān)聯(lián)的農(nóng)戶就越多，因農(nóng)業(yè)抵御自然災害和市場風險的能力脆弱，一旦經(jīng)營主體失敗，無法支付土地流轉(zhuǎn)費用，形成的是社會問題，綁架的是政府。因此，理性的政府應控制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。另一方面，生產(chǎn)力發(fā)展是一個緩慢而逐步提升的過程，分散經(jīng)營在短期內(nèi)不可能消失。由此，我們可以判斷，分散經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營將長期并存。要全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，難點在于如何使分散經(jīng)營符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。通過按戶連片耕種，破解了當前分散經(jīng)營土地“分散化、碎片化”的矛盾，為全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

3.土地流轉(zhuǎn)由“賤價”流轉(zhuǎn)向合理流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。部分農(nóng)民有流轉(zhuǎn)土地的打算，因承包地“分散化、碎片化”，或難以找到承接主體，或土地流轉(zhuǎn)價格較低。按戶連片耕種后，流轉(zhuǎn)價格趨于合理。據(jù)沙洋縣農(nóng)村經(jīng)營管理局初步調(diào)查，分散的土地流轉(zhuǎn)價格在400元/畝左右，連片的土地流轉(zhuǎn)價格在700元/畝左右。

（三）制度意義

1.由“誰來種地”到“如何輕松種地”。推動了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離，是小崗村的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的歷史貢獻，它解決了“由誰來種地”的問題。按戶連片耕種在落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)的前提下，放活了經(jīng)營權(quán)，解放了生產(chǎn)力，適應了生產(chǎn)關(guān)系，解決了“如何輕松種地、如何高效種地”的問題，是對“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”在新形勢、新條件下一種創(chuàng)造性的完善提升。

2.“強制性”與“誘致性”相結(jié)合的制度變遷方式。沙洋縣在土地按戶連片耕種工作中采取了“強制性”與“誘致性”相結(jié)合的制度變遷方式。強制性變遷是指按戶連片耕種首先在政府有意識的領(lǐng)導下進行的，政府是推動按戶連片耕種工作的主體；誘致性變遷是指在變遷的過程中也存在著農(nóng)民群眾的自發(fā)自愿行為。

雖然沙洋縣試水結(jié)合土地確權(quán)整縣推進按戶連片云耕種工作取得了巨大的成功。但有兩點需要進一步完善：一是要進一步讓“按戶連片耕種”的觀念深入人心；二是要在后續(xù)工作中捆綁涉農(nóng)項目資金有序解決農(nóng)村機耕道修建、防澇抗旱用電設(shè)備升級等問題。

（責任編輯：石大立）