新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度資產(chǎn)專用性困境及其化解

潘光輝++于大川

摘 要：新農(nóng)保制度試點推行過程中面臨的諸多困境根本原因在于該制度形成的多種類型資產(chǎn)專用性。本文運用威廉姆森的資產(chǎn)專用性理論展開分析，提出相應(yīng)的命題，并結(jié)合部分實證研究進行驗證。結(jié)果表明，多種資產(chǎn)專用性交互作用導(dǎo)致新農(nóng)保在實施時面臨雙重困境：對參保對象缺乏內(nèi)在吸引力，對村集體和地方政府也缺乏增加投入的外在驅(qū)動力?；饫Ь车姆较蚴菧p弱新農(nóng)保的資產(chǎn)專用性。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)專用性；新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；社會保險；試點

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）05-0053-06

一、問題的提出

2009年國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱新農(nóng)保）試點正式在全國開展。試點推行后，學(xué)者們跟蹤調(diào)查了廣東[1]、河南[2，3]、福建[4]、湖北[5-7]、新疆[8]、山東[9]、廣西[10，11]、寧夏[12]等地試點實施的情況，分析試點過程中存在的問題。概括起來，各地試點在推行過程中存在四個方面的問題：（1）個人繳費積極性低，表現(xiàn)為選擇最低檔次參保，青年群體參保意愿低等，養(yǎng)老權(quán)益區(qū)域間轉(zhuǎn)移難；（2）參保的補貼較低，包括集體補助不到位，財政落實難，地區(qū)間差異大；（3）推行過程中存在強制現(xiàn)象，包括強制參保、捆綁參保、經(jīng)辦服務(wù)跟不上。

除了試點地區(qū)的調(diào)研外，許多學(xué)者對這一新制度的運行也展開相應(yīng)理論分析，指出新農(nóng)保面臨的養(yǎng)老保險基金的保值增值困難、制度銜接困難[13-15]、法律保障力度低[16，17]等問題。

上述問題其實在早期試點過程中已經(jīng)存在。江蘇省南通市從2006年底開始在江蘇率先進行新農(nóng)保試點，學(xué)者們也指出江蘇新農(nóng)保試點存在諸多亟待研究的問題包括：新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、退保、續(xù)保，基金的保值增值、經(jīng)辦機構(gòu)和人員配置、續(xù)保、集體補助、失地農(nóng)民參保、新老農(nóng)保的對接[18，19]?？梢?，始于2009年的新一輪新農(nóng)保試點，同樣面臨著早期在江蘇、陜西等地試點中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)和存在的問題。

為此，有學(xué)者甚至指出，由于制度設(shè)計的不完善，新農(nóng)保制度不宜強行推動[20]。

為什么經(jīng)過一輪早期試點，在全國正式鋪開試點推行后，新農(nóng)保制度仍然存在著諸多困境？

二、資產(chǎn)專用性的定義和分類

資產(chǎn)專用性的概念由威廉姆森《資本主義經(jīng)濟制度》[21]一書中提出，用來解釋交易成本的起源，并由此來研究契約及契約治理結(jié)構(gòu)，進而比較分析各種經(jīng)濟制度及其效率差異。在《資本主義經(jīng)濟制度》中，威廉姆森指出，資產(chǎn)專用性是指“在不犧牲生產(chǎn)價值的條件下，資產(chǎn)可用于不同用途和由不同使用者利用的程度”。在《資本主義經(jīng)濟制度》中，威廉姆森將資產(chǎn)專用性分為四類：人力資本專用性，實物資產(chǎn)專用性、場地專用性、特定用途專用性。在后來的《治理機制》一書中，威廉姆森的資產(chǎn)專用性定義仍然不變：“在不犧牲其生產(chǎn)價值的條件下，某項資產(chǎn)能夠被重新配置于其他替代用途或是被替代使用者重新調(diào)配使用的程度[22]（P51）。”但是，威廉姆森增加了資產(chǎn)專用性分類，從四類增加到六類：人力資本專用性（human asset specificity）、實物資產(chǎn)專用性（physical asset specificity）、場地專用性（site specificity）、品牌資本（品牌資產(chǎn)專用性，brand asset specificity）、完全為特定協(xié)約服務(wù)的資產(chǎn)（特定用途資產(chǎn)專用性，devoted assets specificity）以及暫時性專用資產(chǎn)[22]（P113-114）。

資產(chǎn)專用性描述的是，一旦某項資產(chǎn)投入某種用途，當(dāng)其用途發(fā)生改變或由其他使用者重新配置時，該資產(chǎn)的價值會有損失，則該資產(chǎn)為專用性資產(chǎn)。這種轉(zhuǎn)變導(dǎo)致的資產(chǎn)價值損失越大，該資產(chǎn)的專用性程度就越高。資產(chǎn)專用性已經(jīng)成為制度經(jīng)濟學(xué)的一個重要概念，并與交易不確定性、交易頻率作為分析交易的三個維度得到了廣泛的使用。

三、新農(nóng)保制度的資產(chǎn)專用性分析

根據(jù)《國務(wù)院開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導(dǎo)意見》，新農(nóng)保的目的是探索建立一個由新農(nóng)保與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策共同構(gòu)成的農(nóng)村居民老年基本生活保障制度。新農(nóng)保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成，盡管來源上不同于傳統(tǒng)的雇主和雇員共同繳費形成養(yǎng)老保險基金，但從制度類型來看，它仍然是在政府主導(dǎo)下，通過先積累特定資產(chǎn)，然后用于應(yīng)對老年風(fēng)險，因而它具有資產(chǎn)專用性的特征。

下文按照威廉姆森的六個維度，對新農(nóng)保的資產(chǎn)專用性作進一步分析，以剖析這一新制度推行過程中面臨的困難。

（一）新農(nóng)保將強化參保農(nóng)民的人力資本專用性

1.農(nóng)村生活類人力資本

新農(nóng)保保障對象是農(nóng)村居民，隨著在農(nóng)村生活時間的延長，農(nóng)村居民積累的生活經(jīng)驗也越來越多，成為其人力資本的重要內(nèi)容，而一旦離開農(nóng)村到城市生活，在農(nóng)村積累的生活類人力資本的價值也就明顯下降。

命題1：在農(nóng)村生活時間越長，生活類人力資本專用性越強，參與新農(nóng)保的積極性越高。

2.農(nóng)業(yè)職業(yè)人力資本

農(nóng)村居民中一部分是農(nóng)業(yè)從業(yè)者，即職業(yè)農(nóng)民。在其他條件不變的情況下，隨著務(wù)農(nóng)年限的增長，其積累的農(nóng)業(yè)職業(yè)人力資本也在增加，而農(nóng)業(yè)職業(yè)人力資本的專用性表現(xiàn)在兩個方面：一是很難用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有非常大的不同，農(nóng)業(yè)職業(yè)人力資本很難向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；二是較難用于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源特點、生產(chǎn)環(huán)境、主要農(nóng)作物等都存在不同，特別是南北之間差異更為顯著。因而，隨著務(wù)農(nóng)年限的增長，農(nóng)業(yè)職業(yè)人力資本的專用性也在不斷增強。

命題2：務(wù)農(nóng)年限越長，農(nóng)業(yè)職業(yè)人力資本專用性越強，參與新農(nóng)保的意愿越高。

（二）新農(nóng)保具有較強的實物資產(chǎn)專用性

1.新農(nóng)保基金具有資產(chǎn)專用性

限制或禁止退保。新農(nóng)?；鹩赊r(nóng)戶繳費、集體補助、財政補貼共同構(gòu)成?；鸬挠猛緝H用于參保農(nóng)戶到了退休年齡的養(yǎng)老待遇。早期試點規(guī)定，如果中途退保，只能取回個人繳費的資金，而集體補助、財政補助均不能退到個人賬戶。后期的試點各地政府文件都正式規(guī)定了參保人不得退保。參保與退保兩者相比較，退保則損失明顯，這說明了新農(nóng)?；鸬膶Ｓ眯?。

命題3：由于新農(nóng)保具有實物資產(chǎn)專用性，越接近退休年齡的人參保率越高。

限制使用者：僅用于參保者自身的養(yǎng)老用途?；鹬Ц洞鰞H限在個人達到退休年齡時，而且個人均不能因其他的用途需要申請基金支付。養(yǎng)老待遇的使用僅限于參保者自己，不能與配偶、子女共同支配。這是新農(nóng)?；饘Ｓ眯缘牧硪环N表現(xiàn)，這種專用性與家庭儲蓄的多功能、綜合使用的通用性特征完全不同。

上述專用性的存在影響了家庭成員的參保決策。由于實物資產(chǎn)專用性，參保者家庭全部參保的激勵不足，年齡較大的家庭成員由于接近享受待遇，退保的可能性較低，因而優(yōu)先參保。一些地方為了擴大參保面，實行了父母與子女捆綁參保的做法，這一做法帶來的結(jié)果是：家庭成員結(jié)構(gòu)中，中年勞動力流動性較大，有較多機會離開新農(nóng)保而入到農(nóng)民工養(yǎng)老保險或城市居民養(yǎng)老保險，參加新農(nóng)保則會由于資產(chǎn)專用性造成損失。因而，在捆綁式參保的政策要求下，家庭成員中年齡較小和較大的兩部分人的參保率較高。

命題4：在捆綁式參保政策作用下，家庭成員參保形成分工，參保率隨年齡的分布出現(xiàn)中間低兩頭高的情況。

2.新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)的具有實物專用性

各地推行新農(nóng)保過程中，大都專門設(shè)立了新農(nóng)保機構(gòu)，機構(gòu)中配置專門的經(jīng)辦人員，專門開發(fā)了新農(nóng)保信息系統(tǒng)。這些機構(gòu)形成了專用性資產(chǎn)，很難用于其他用途或由其他部門共同使用。在人員編制和財政預(yù)算的約束下，政府缺乏通過新增機構(gòu)和新增人員來改善服務(wù)的內(nèi)在激勵。由于實物資產(chǎn)專用性，政府不愿投入太多資金用于機構(gòu)建設(shè)和人員配置，農(nóng)村的業(yè)務(wù)經(jīng)辦點太少，更談不上有效的監(jiān)督制衡機制，加上農(nóng)村金融機構(gòu)退出形成金融機構(gòu)網(wǎng)點過少，也難以通過購買服務(wù)的方式提供經(jīng)辦業(yè)務(wù)。因而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)養(yǎng)老金發(fā)放不便，即“新農(nóng)?！边\行不專業(yè)、服務(wù)力量薄弱的問題[23]。遼寧省建昌縣農(nóng)村居民對新農(nóng)保制度設(shè)計和實施過程的滿意度總體較低，并反映基層經(jīng)辦服務(wù)平臺建設(shè)薄弱，新農(nóng)保信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，農(nóng)村信用聯(lián)社經(jīng)辦服務(wù)能力不足等突出問題[24]。新農(nóng)保經(jīng)辦和服務(wù)能力不足，表現(xiàn)在現(xiàn)有經(jīng)辦服務(wù)體系結(jié)構(gòu)不合理，基層末端服務(wù)機制不順，服務(wù)遞送不暢，需要合理構(gòu)建新農(nóng)保經(jīng)辦服務(wù)機制，提升服務(wù)能力[25]。據(jù)此，本文提出以下命題：

命題5：由于專用機構(gòu)增強了實物資產(chǎn)專用性，政府部門不愿投入更多的機構(gòu)，導(dǎo)致試點地區(qū)容易出現(xiàn)經(jīng)辦機構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量不足的情況。

新農(nóng)?；鹜顿Y渠道的專用性。目前新農(nóng)?；鸬膬H能進行非常有限的保值管理，包括存定期和購買國債，與社會保險基金相對途徑受到嚴格限制，更不能參與資本市場上多樣化的投資途徑。由于參與資本市場投資需要專業(yè)機構(gòu)和人員，否則將導(dǎo)致基金的安全性問題。而新農(nóng)保保障要抵抗通貨膨脹，防止貶值，并提高實際的保障水平效，需要通過擴大保值和增值運作來擴大規(guī)模。在保值增值途徑受限制的情況下，地方政府也不愿鼓勵參保者提高繳費水平，防止出現(xiàn)貶值而需要政府財政補貼和支持。

命題6：為保證基金的資產(chǎn)專用性，新農(nóng)?；鹪鲋当Ｖ凳艿絿栏裣拗?。

當(dāng)個人賬戶養(yǎng)老基金收益率為 5%時，“中人”和“新人”的新農(nóng)保替代率達到14.15%-41.98%，其中，個人賬戶養(yǎng)老金替代率達到0.29%-28.12% [26]。對首批試點地區(qū)的調(diào)研表明，"新農(nóng)保"統(tǒng)籌層次過低導(dǎo)致農(nóng)?；痣y以進行市場化投資[27]。進一步的測算表明，雖然新農(nóng)保增進了基金積累的速度和規(guī)模，但新農(nóng)保仍實行非市場化投資管理模式，投資收益率不到3%，相應(yīng)的，參保農(nóng)村居民能獲得養(yǎng)老金的預(yù)期替代率為2.05%-34.5%。因此，新農(nóng)保基金面臨替代率過低、貶值、基金安全性較低等風(fēng)險，新農(nóng)保基金必須實行市場化投資管理[28]。上述研究指向了基金的資產(chǎn)專用性，由此本文提出以下命題：

命題7：新農(nóng)?；鸬馁Y產(chǎn)專用性越強，政府部門考核越依賴制度覆蓋面，而對制度實際保障效果越不重視。

（三）新農(nóng)保的區(qū)域特征突出了場地專用性

新農(nóng)保只在試點地區(qū)進行統(tǒng)籌，參保者的權(quán)益與地理位置捆綁，參保者在試點地區(qū)之間、試點地區(qū)與非試點地區(qū)之間的流動均會造成參保權(quán)益喪失，這是場地專用性的表現(xiàn)。

命題8：試點地區(qū)區(qū)域面積越小，場地專用性越強，參保積極性越低。

命題9：參保者就業(yè)所在地點離參保者參保地點越遠，場地專用性越強，參保積極性越低。

（四）新農(nóng)保從屬于惠農(nóng)政策的品牌資產(chǎn)專用性

新農(nóng)保是相對于老農(nóng)保而言的，盡管的資金的籌集方式和管理部門上發(fā)生了重要的變化，但對于參保農(nóng)民而言，老農(nóng)保形成了一種養(yǎng)老體系和平臺，這一平臺為老農(nóng)保的參與者所熟悉，相對而言，更容易接受這一政策。當(dāng)農(nóng)民有類似養(yǎng)老保險制度選擇時，由于這一制度（平臺）較為熟悉，也更容易選擇性質(zhì)較為相近制度。老農(nóng)保參保人數(shù)越多，參保者轉(zhuǎn)換參與其他養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)換成本就越高，對新農(nóng)保這一制度的路徑依賴性越強，新農(nóng)保的品牌資產(chǎn)專用性越強。與此相關(guān)的是，近年來中央出臺了一系列以轉(zhuǎn)移支付和補貼為主要特征的惠農(nóng)政策，新農(nóng)保是其中的一項。中央一號文件、惠農(nóng)政策形成的中央政府與農(nóng)戶間的支持和補貼契約關(guān)系，從而形成了惠農(nóng)政策的品牌效應(yīng)。新農(nóng)保僅以較為單一的方式支持養(yǎng)老，保障水平低。隨著農(nóng)民對養(yǎng)老風(fēng)險的需求不斷增加，盡管有新農(nóng)保，但依賴子女的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老仍然是農(nóng)民重要的養(yǎng)老途徑[29]。劉一偉在河南的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)保實施后子女的經(jīng)濟供養(yǎng)行為發(fā)生了改變，即新農(nóng)保新農(nóng)保制度實施對子女的經(jīng)濟供養(yǎng)產(chǎn)生擠出效應(yīng)[30]。參保農(nóng)戶從惠農(nóng)政策的角度，對新農(nóng)保寄予厚望，從子女經(jīng)濟供養(yǎng)行為的改變說明了的品牌專用性效應(yīng)發(fā)揮了作用。

命題10：老農(nóng)保試點地區(qū)的品牌資產(chǎn)專用性越強，老農(nóng)保用戶的參保率越高。

命題11：新農(nóng)保的惠農(nóng)政策品牌效應(yīng)越強，對中央財政補貼的依賴越強。

（五）新農(nóng)保屬于完全為特定協(xié)約服務(wù)的資產(chǎn)

新農(nóng)保制度將形成一個專門為農(nóng)村居民提供養(yǎng)老保障的特定資產(chǎn)。盡管我國新農(nóng)保試點的地區(qū)不斷擴大，但是由于國家對新農(nóng)保與相關(guān)制度銜接方面的政策遲遲沒有出臺，影響了制度繼續(xù)推行。李倩和張開云[31]指出新農(nóng)保將面臨一系列與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的銜接問題，王翠琴和薛惠元[32]則綜合探討新農(nóng)保與老農(nóng)保、城保、被征地農(nóng)民社會保障、計劃生育政策、農(nóng)村低保以及參保人跨地區(qū)轉(zhuǎn)移等制度銜接問題，而龍騰鑫[33]則更進一步研究了新農(nóng)保與職工養(yǎng)老保險政策銜接問題，提出要提升農(nóng)民的繳費銜接能力。上述文獻分析共同指出了新農(nóng)保存在銜接問題。參保者僅限于農(nóng)村居民，不向城市居民開放。新農(nóng)保制度所覆蓋的農(nóng)村居民也不是全部，其中失地農(nóng)民和農(nóng)民工不在強制覆蓋的范圍內(nèi)。失去土地不能參保，單獨建立一個失地農(nóng)民保障制度。而轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的農(nóng)民工還另外建立一個農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。作為農(nóng)村居民，也不能參與到城市居民的養(yǎng)老保險體系。城鄉(xiāng)分立的二元制度說明了新農(nóng)保所形成的資產(chǎn)屬于特定用途的資產(chǎn)，其專用性顯著。

命題12：完全為特定協(xié)約服務(wù)的資產(chǎn)專用性特征越高，新農(nóng)保與其他養(yǎng)老保險體系越缺乏可銜接性。

（六）新農(nóng)保的試點特征強化了暫時性專用資產(chǎn)

正式始于2009年的新農(nóng)保試點，在國務(wù)院的通知中，僅強調(diào)2020年實現(xiàn)全覆蓋，并沒有規(guī)定試點的終結(jié)期，也沒有立法給予正式支持。因而，新農(nóng)?；鹁邆鋾簳r性專用資產(chǎn)的特征。與此相關(guān)的基金運作管理遲遲未能出臺相應(yīng)的規(guī)則也說明了這是一項暫時性投資形成的資產(chǎn)。

由于新農(nóng)?；饘儆跁簳r性專用資產(chǎn)，在可持續(xù)性受質(zhì)疑的情況下，參保者參保的激勵不足，即使參保，也會選擇最低檔次，以降低暫時性資產(chǎn)專用性。據(jù)2012年江浙地區(qū)新農(nóng)保試點實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民更傾向于選擇較低繳費檔次，年齡則呈現(xiàn)“U”型線性作用關(guān)系[23]。同時，在資金有限的情況下，集體經(jīng)濟和地方財政給予參保者的支持和補貼也將以最低水平出現(xiàn)，缺乏加大支持力度的激勵機制。由于新農(nóng)保具有暫時性資產(chǎn)專用性特征，無法從新農(nóng)保獲得較高水平的養(yǎng)老保障，參保的動力不足，家庭養(yǎng)老仍發(fā)揮著重要作用，其他主體并沒有承擔(dān)起解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的責(zé)任。由此，得出：

命題13：新農(nóng)?；鸬臅簳r性資產(chǎn)專用性導(dǎo)致參保者激勵不足，在同等條件下，參保者傾向于選擇最低檔次。

命題14：新農(nóng)?；鸬臅簳r性資產(chǎn)專用性導(dǎo)致集體和地方財政的投入激勵不足，在同等條件下，兩者傾向于選擇最低投入水平。

四、簡要的結(jié)論：怎樣減弱資產(chǎn)專用性以增強新農(nóng)保的吸引力

根據(jù)前文的分析，六種類型的資產(chǎn)專用性在新農(nóng)保都有不同程度的體現(xiàn)，因而新農(nóng)保在實施時面臨雙重困境：對參保對象（農(nóng)村居民）缺乏內(nèi)在吸引力，對村集體和地方政府也缺乏增加投入的外在驅(qū)動力。因此，化解困境的方向是減弱新農(nóng)保的資產(chǎn)專用性。

（一）減輕人力資本專用性

建立靈活的不同居住地和不同職業(yè)的居民參保的轉(zhuǎn)換辦法，適用年輕勞動者高流動性（含地區(qū)流動和職業(yè)變動）的特征。轉(zhuǎn)換辦法建立起來后，強制捆綁繳費的辦法也就失去繼續(xù)實施的意義了。

（二）降低實物資產(chǎn)專用性

增加新農(nóng)?；鸬氖袌龌顿Y和管理途徑。在相互監(jiān)督制衡的治理結(jié)構(gòu)下，完全可以在新農(nóng)?；鸪惺艿娘L(fēng)險范圍內(nèi)，通過多元化的投資組合，獲得更高的投資收益[33]。

對于新農(nóng)保的經(jīng)辦機構(gòu)和服務(wù)力量不足的情況，當(dāng)前應(yīng)急的辦法是可學(xué)習(xí)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的做法，購買社會服務(wù)。長遠的解決辦法是建立統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險制度，不再因不同對象而分別設(shè)置相應(yīng)的制度。

（三）消除場地專用性

取消局部、小范圍試點的做法，建立統(tǒng)一的制度框架，加快在全國范圍內(nèi)實施新農(nóng)保，探索參保

權(quán)益自由轉(zhuǎn)移的辦法。

（四）弱化品牌資產(chǎn)專用性

為減少對中央補貼的依賴和期待，增加制度的公平性，具有中央補貼性質(zhì)的財政投入應(yīng)重點用于社會救助等領(lǐng)域用于反貧困。而社會養(yǎng)老保險則主要以個人繳費和雇主繳費為特征，否則新農(nóng)保的惠農(nóng)特征過于突出，強化了品牌資產(chǎn)專用性，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

（五）消除完全為特定協(xié)約服務(wù)的資產(chǎn)專用性

首先，建立不同養(yǎng)老保險之間的銜接通道，不再為特定群體建立養(yǎng)老保險，取消現(xiàn)有失地（被征地）農(nóng)民、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險單獨設(shè)立的做法，加快不同類型農(nóng)民養(yǎng)老保險的統(tǒng)一進程；其次，建立全國統(tǒng)籌的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險；再次，取消城鄉(xiāng)二元制度，在全國統(tǒng)一建立居民養(yǎng)老保險。2014年，國務(wù)院決定，將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，我國正在建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度。

（六）消除暫時性專用資產(chǎn)性

在國務(wù)院推行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的通知中，仍只是要求城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險逐步向省級統(tǒng)籌過度。為正式開展農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的制度建設(shè)，從省級統(tǒng)籌開始，逐步在全國范圍內(nèi)搭建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。

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