促進(jìn)廣州城鄉(xiāng)要素平等交換的思路與建議

郭艷華

摘 要：為貫徹中共十八屆三中全會(huì)“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的精神，走新型城市化發(fā)展道路，必須建立城鄉(xiāng)要素平等交換的體制機(jī)制，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的發(fā)展新格局。本文對(duì)城鄉(xiāng)要素平等交換的內(nèi)涵進(jìn)行解析，分析廣州城鄉(xiāng)要素平等交換存在的問題，并提出促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的思路與建議。

關(guān)鍵詞：廣州；城鄉(xiāng)要素；平等交換；建議

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2015）05-0029-05

一、城鄉(xiāng)要素平等交換的內(nèi)涵解析

城鄉(xiāng)要素包括諸多內(nèi)容，本研究將城鄉(xiāng)要素界定為生產(chǎn)要素（Factors of Production）。生產(chǎn)要素是指進(jìn)行社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)所需要的各種社會(huì)資源，是維系國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中所必須具備的基本因素，一般被劃分為勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)和管理五種類型，本文重點(diǎn)研究勞動(dòng)力、土地和資本。

城鄉(xiāng)要素平等交換，主要是指勞動(dòng)力、土地和資本等要素按市場(chǎng)規(guī)律等價(jià)交換，推進(jìn)城鄉(xiāng)主體權(quán)利平等化。要素平等交換關(guān)系，是指將生產(chǎn)要素通過社會(huì)分工與市場(chǎng)進(jìn)行交換，讓擁有不同要素稟賦的區(qū)域或利益主體各得其所，共同獲益[1]。城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的實(shí)質(zhì)是指要素報(bào)酬均等，維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民在勞動(dòng)力、土地和資本等要素交換上獲得平等權(quán)益，這是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重點(diǎn)，也是健全城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制的迫切要求，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大舉措[2]。

二、廣州城鄉(xiāng)要素平等交換存在的主要問題

近年來，廣州逐漸把“三農(nóng)”工作納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大戰(zhàn)略之中，對(duì)破除城鄉(xiāng)二元體制，改變農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民作為弱勢(shì)群體的地位起到了積極的促進(jìn)作用，但是二元體制所形成的城鄉(xiāng)有別的兩種制度安排產(chǎn)生的矛盾仍然存在，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素體系還未真正建立起來，城鄉(xiāng)土地、勞動(dòng)力與資本等生產(chǎn)要素處于不平等交換狀態(tài)。

（一）農(nóng)民工享受城市公共福利和待遇不對(duì)等

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、體制和政策的影響下，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力要素存在不平等交換，作為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)重要組成部分的農(nóng)民工，不僅沒有享受到與城市居民同等的國(guó)民待遇，甚至在農(nóng)民工身上還存在著一些歧視性政策，農(nóng)民工難以進(jìn)入以公有制企業(yè)為代表的勞動(dòng)力市場(chǎng)，在就業(yè)機(jī)會(huì)、勞動(dòng)報(bào)酬以及社會(huì)保障等方面，與城鎮(zhèn)居民存在明顯差別。

（二）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)

一是農(nóng)村建設(shè)用地不能進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。按照現(xiàn)行土地制度的安排，農(nóng)村集體所有的土地不能直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，當(dāng)農(nóng)用地要變成城市建設(shè)用地時(shí)，土地的性質(zhì)必須由原來的集體所有變成國(guó)家所有，由國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)[3]。這種土地流動(dòng)模式和交換關(guān)系，抑制了土地要素在城鄉(xiāng)之間的平等交換。二是在土地出讓的級(jí)差收益中，農(nóng)民獲利甚微。土地問題的核心是土地級(jí)差收益歸誰所有、由誰支配的問題，目前土地征用往往是靠行政手段用相對(duì)低廉的價(jià)格把土地要素集中到城市，相伴產(chǎn)生的巨額征地收益同步轉(zhuǎn)入城市，留給農(nóng)村的僅僅是有限的征地補(bǔ)償，農(nóng)民所得微乎其微。三是農(nóng)村集體土地變成國(guó)家所有后，依附于土地之上推進(jìn)的工業(yè)化、城市化乃至房地產(chǎn)開發(fā)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益數(shù)倍大于對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償收益。在土地轉(zhuǎn)讓過程中，其收益大部分流向了城市。

（三）農(nóng)民宅基地用益物權(quán)得不到體現(xiàn)

一是新增分戶及農(nóng)民建房需求不斷增加。廣州市從2001年起基本上停止了農(nóng)民建房的審批工作，而農(nóng)民公寓建設(shè)又無具體的文件規(guī)定，由于不再審批宅基地建設(shè)，但農(nóng)民建房的現(xiàn)實(shí)需求并無減少，導(dǎo)致農(nóng)村建房無序，新增分戶也一直積壓，造成歷史遺留問題嚴(yán)重。從最新一輪村莊規(guī)劃現(xiàn)狀摸查工作情況看，廣州市各區(qū)新增分戶需求量巨大，例如，根據(jù)現(xiàn)狀摸查結(jié)果，到2020年花都區(qū)新增分戶約3.08萬戶①，歷史欠帳分戶要解決的還有1萬多戶；增城區(qū)到2020年新增分戶約4.9萬戶，歷史欠帳分戶要解決的有2.2萬戶；番禺區(qū)新增分戶需求為4.7萬戶。由于新增分戶及農(nóng)民建房需求日益增長(zhǎng)，而建房審批又無合理渠道，因而農(nóng)村住宅違法建設(shè)形勢(shì)較為嚴(yán)峻，據(jù)估算，廣州市有證村民住宅占住宅總數(shù)的比例約50%左右，有一半左右的農(nóng)民住宅沒有合法手續(xù)。

二是農(nóng)民房屋價(jià)值無法得到充分體現(xiàn)。由于受農(nóng)村土地制度改革滯后影響，農(nóng)民住房不具有完整的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，不能進(jìn)入商品房交易市場(chǎng)。雖然從宅基地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)來看，物權(quán)法已將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，但由于宅基地使用權(quán)還不能抵押、流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的房屋附著在不能流轉(zhuǎn)的宅基地上，導(dǎo)致農(nóng)民房屋價(jià)值不能得到充分體現(xiàn)。

（四）農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押擔(dān)保

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)家賦予農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，承包地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和最可靠的社會(huì)保障。目前我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》只允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，卻未明確允許抵押。

由于廣州尚未啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地抵押貸款試點(diǎn)工作，農(nóng)民無法由農(nóng)村土地承包權(quán)來實(shí)現(xiàn)資金融通和資本積累。

（五）農(nóng)村金融體系不完善，金融服務(wù)不發(fā)達(dá)

一是金融資本對(duì)農(nóng)村投入不足。受資本逐利等傾向影響，信貸資金流入農(nóng)村的數(shù)量遠(yuǎn)低于農(nóng)村資金的流出數(shù)量，金融資本對(duì)農(nóng)村的投入不足?，F(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)偏存疏貸，存貸差日益擴(kuò)大，對(duì)農(nóng)村信貸投入的增量明顯減少，因而信貸資金涌入城市的傾向明顯，這不僅嚴(yán)重束縛了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展后勁，而且加劇了金融資本在城鄉(xiāng)之間配置的失衡。

二是小額貸款公司總量不足，融資成本高。截止到2013年底，廣州總共設(shè)立34家小額貸款公司，深圳有54家，成都有104家，單從數(shù)量規(guī)模來看，廣州已落后于深圳和成都等城市。二是小額貸款公司規(guī)模難以做大。小額貸款公司不能吸收存款，資金來源不足，沒有開展大量小額貸款業(yè)務(wù)的能力，因而發(fā)展壯大難免受到一定影響。

三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、信貸抵押擔(dān)保發(fā)展滯后。一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種少。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展的業(yè)務(wù)范圍主要有：能繁母豬保險(xiǎn)、水稻保險(xiǎn)和農(nóng)房保險(xiǎn)等少數(shù)幾種，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村發(fā)展對(duì)保險(xiǎn)的需求。二是缺乏抵押擔(dān)保物品。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之所以“惜貸”，主要是農(nóng)民缺乏合格的抵押擔(dān)保，因?yàn)檗r(nóng)村集體土地不能擔(dān)保，農(nóng)村房產(chǎn)不能流通，沒辦法作抵押品，造成農(nóng)民貸款難上加難。

（六）涉農(nóng)固定資產(chǎn)投資比例偏低

從表1可以得知，廣州市固定資產(chǎn)投資額從2006年的1696.4億元增加到2013年的4454.6億元，年均增長(zhǎng)14.79%，其中城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額從2006年的1628.9億元增加到2013年的4384.9億元，年均增長(zhǎng)14.82%，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額從2006年的67.4億元增加到2013年的169.7億元，年均增長(zhǎng)14.09%。城鎮(zhèn)與農(nóng)村的固定資產(chǎn)投資額差距較大，2010-2013年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額基本是農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額25倍左右。

三、促進(jìn)廣州城鄉(xiāng)要素平等交換的思路與建議

（一）一個(gè)中心：提高城鄉(xiāng)要素流動(dòng)效率

黨的十六屆三中全會(huì)提出加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以來，廣州市在促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展方面進(jìn)行了多方面的實(shí)踐與探索，取得了顯著成效，但在城鄉(xiāng)要素配置與流動(dòng)上仍有不足，而促進(jìn)城鄉(xiāng)要素均衡配置和平等交換的前提條件是提高要素流動(dòng)效率，通過要素流動(dòng)促進(jìn)要素平等交換，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

——提高勞動(dòng)力要素流動(dòng)效率。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)制度，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序流動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化。二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。合理確定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，讓在城市就業(yè)并有固定住所的農(nóng)民能夠在城市安居，轉(zhuǎn)化成城市居民。三是取消針對(duì)農(nóng)民工制定的限制性就業(yè)政策。取消對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，簡(jiǎn)化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù)，取消專對(duì)農(nóng)民工設(shè)置的就業(yè)證等各種登記項(xiàng)目，清理各種針對(duì)農(nóng)民工的不合理收費(fèi)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系[4]。

——提高土地要素流動(dòng)效率。土地是最基本的生產(chǎn)要素，勞動(dòng)力和資本等要素都必須依附于一定的土地之上才能形成生產(chǎn)力，土地為其他各種要素配置在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上提供了存在的空間。一是加快家庭承包經(jīng)營(yíng)地流轉(zhuǎn)。只有不斷加快家庭承包經(jīng)營(yíng)地流轉(zhuǎn)，才能有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散、小規(guī)模與大市場(chǎng)、規(guī)?；g的矛盾，更好地發(fā)揮土地使用效益。二是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。通過農(nóng)村建設(shè)用地入市，保證土地使用權(quán)在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)與農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律切實(shí)搞好城鄉(xiāng)土地資源的整合，充分利用土地資源，全面提高資源配置效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的共同進(jìn)步、全面繁榮。

——提高資本要素流動(dòng)效率。一是強(qiáng)化農(nóng)村金融服務(wù)，大力支持新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，為農(nóng)戶提供相關(guān)金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下網(wǎng)點(diǎn)布設(shè)力度，引導(dǎo)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)廣泛布設(shè)金融電子機(jī)具，加快自助服務(wù)終端推廣力度，進(jìn)一步改善農(nóng)村的信貸結(jié)算和服務(wù)環(huán)境，解決農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)少、金融服務(wù)缺位、融資難、資金使用效率低等現(xiàn)實(shí)問題，讓農(nóng)民享受到與城市居民大致相等的金融服務(wù)。二是提高村鎮(zhèn)銀行在村居覆蓋率，使農(nóng)民足不出村（社區(qū)），即可享受到存、貸、匯等“一攬子”便捷、高效的現(xiàn)代化金融服務(wù)。實(shí)施農(nóng)村陽光信貸和富民惠農(nóng)金融創(chuàng)新工程，對(duì)“三農(nóng)”開辟信貸“綠色通道”，解決農(nóng)村“貸款慢”問題；進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新和擔(dān)保方式創(chuàng)新，積極推進(jìn)信貸資金回流農(nóng)村，破解農(nóng)村地區(qū)“融資難”問題，提升金融服務(wù)“三農(nóng)”水平，促進(jìn)農(nóng)村金融與經(jīng)濟(jì)互動(dòng)發(fā)展。

（二）兩大突破

促進(jìn)城鄉(xiāng)要素均衡配置與平等交換，必須在戶籍制度改革、土地制度改革上實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。

——戶籍制度改革。長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)渠道不暢，成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，推進(jìn)戶籍制度改革，有利于打破城鄉(xiāng)交流障礙，提升城鄉(xiāng)資源要素價(jià)值。在城鄉(xiāng)戶籍制度形式改革的基礎(chǔ)上，努力破除依附在戶籍之上的城鄉(xiāng)居民不平等的制度藩籬，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)內(nèi)容改革。引導(dǎo)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，結(jié)合戶籍轉(zhuǎn)移，系統(tǒng)建立土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，逐步消除城鄉(xiāng)戶籍待遇差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度融合，推進(jìn)城市化加速發(fā)展[5]。一是建立完善農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)戶的制度渠道。對(duì)戶籍制度改革進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，明確階段性改革目標(biāo)，分級(jí)設(shè)置準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。二是充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控手段的積極作用，強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，通過改革創(chuàng)造資源增量，以市場(chǎng)手段將資源增量變?yōu)樨?cái)富，以財(cái)富增量推動(dòng)實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。同時(shí)兼顧城市資源承載力情況，分類分階段有序推進(jìn)，堅(jiān)決防止損害農(nóng)民利益，防止農(nóng)民流離失所。

——土地制度改革。不斷深化土地制度改革創(chuàng)新，建立和完善有利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地制度。從土地利用結(jié)構(gòu)、土地權(quán)益保護(hù)、土地收益分配、土地市場(chǎng)建設(shè)等方面全面構(gòu)建城鄉(xiāng)土地管理的新格局。積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地使用制度改革，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間土地要素與人口、勞動(dòng)力、資金等其他生產(chǎn)要素流動(dòng)相匹配，城鄉(xiāng)要素基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、均衡、平等交換，全面助推廣州城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展[6]。首先完善農(nóng)村土地承包政策，賦予農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押及擔(dān)保權(quán)。其次是引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行出讓、租賃和入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

（三）四大轉(zhuǎn)變

——從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)要素均衡配置和平等交換除了要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用外，還要結(jié)合中央十八屆三中全會(huì)精神，積極發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，堅(jiān)持和遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，力避以往政府行政手段采取過多，違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律又收效甚微的弊端，充分發(fā)揮市場(chǎng)在城鄉(xiāng)要素交換中的供需調(diào)節(jié)功能。

——從單向流動(dòng)向雙向流動(dòng)轉(zhuǎn)變?？v觀目前廣州城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，基本以單向流動(dòng)為主，雙向流動(dòng)、互動(dòng)仍比較欠缺。勞動(dòng)力、土地、資本要素大規(guī)模向城市流動(dòng)，這種生產(chǎn)要素單向流動(dòng)的結(jié)果也是造成和導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大的重要誘因。因此，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換必須改變目前生產(chǎn)要素單向往城市流動(dòng)的現(xiàn)狀，加大勞動(dòng)力、土地和資本向農(nóng)村流入的力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)均衡[7]。

——從單個(gè)政策突破向政策集成突破轉(zhuǎn)變。十六屆三中全會(huì)以來，廣州市加大了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度，出臺(tái)了一些涉及城鄉(xiāng)要素均衡配置的政策文件，但這些政策文件往往都局限于某一領(lǐng)域，因而實(shí)施效果有限。為發(fā)揮政策的引導(dǎo)和導(dǎo)向作用，必須從單個(gè)政策突破向政策集成突破轉(zhuǎn)變，使政策形成合力，發(fā)揮政策的綜合指導(dǎo)作用。

——從底層推動(dòng)向頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變。以往，在推動(dòng)城鄉(xiāng)要素配置和交換中，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)、推進(jìn)農(nóng)民家庭承包地流轉(zhuǎn)、改善農(nóng)村金融服務(wù)等，基本都是從底層做起?，F(xiàn)在改革已進(jìn)入深水區(qū)，從底層推動(dòng)無可厚非，但必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)從底層推動(dòng)向頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變，尤其要強(qiáng)化城鄉(xiāng)要素平等交換的制度建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：湯欽樂）