民辦幼兒園普惠性轉(zhuǎn)型中存在的問題及對(duì)策※

李靜

自2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）頒布實(shí)施以來，我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展迅速。據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2013》統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國共有幼兒園19.86萬所，其中民辦園13.35萬所，占比67.22%；全國在園幼兒達(dá)到3895萬人，其中民辦園1990萬人，占比51.09%。“國十條”中明確提出：“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展?！睋?jù)南京師范大學(xué)王海英教授在2010～2012年3年間對(duì)全國范圍內(nèi)16個(gè)區(qū)縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)公辦園數(shù)量的增長率為3.9%，民辦園數(shù)量的增長率為10.8%，普惠性民辦園數(shù)量的增長率為91.9%。可見，我國民辦園的增長速度很快，尤其是普惠性民辦園，這在一定程度上緩解了我國幼兒的“入園難、入園貴”，但民辦幼兒園在其普惠性轉(zhuǎn)型中也存在著諸多問題。

一、民辦幼兒園普惠性轉(zhuǎn)型中存在的問題

（一）對(duì)普惠性民辦幼兒園“普惠性”認(rèn)識(shí)的不到位

“普惠”即普遍優(yōu)惠，它是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，其最本質(zhì)的特征是普遍、公益、公平和共享。普惠性概念在學(xué)前教育領(lǐng)域是針對(duì)我國學(xué)前教育資源總量不足、優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源匱乏等問題而提出的，是公平性、公益性在學(xué)前教育領(lǐng)域的延伸。在我們的日常語境中，“民辦幼兒園”往往與“營利”、“競爭”、“市場機(jī)制”等聯(lián)系在一起，而普惠性民辦幼兒園的“普惠性”其目的就是要實(shí)現(xiàn)教育公平，改變民辦幼兒園收費(fèi)較高、教育質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)狀，最終提高民辦幼兒園的教育質(zhì)量。因此，將此“普惠性”簡單地理解為國家向民辦幼兒園投入資金、降低其收費(fèi)從而普惠家長或僅僅是為了提升民辦幼兒園的競爭力，都是片面的，均違背了其普惠性的本質(zhì)。

（二）缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊

為貫徹落實(shí)“國十條”的精神，各地在其制定的“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”中，都紛紛把扶持普惠性民辦幼兒園納入其中。但很多地方政府僅僅是出臺(tái)一些籠統(tǒng)的文件，將普惠性民辦幼兒園作為提供較實(shí)惠學(xué)前教育學(xué)位的權(quán)宜之計(jì)，對(duì)普惠性民辦幼兒園的建設(shè)只作簡單說明，隨意性較大，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)。

發(fā)展普惠性民辦幼兒園能有效緩解當(dāng)前公辦幼兒園學(xué)位緊缺的問題，滿足普通民眾對(duì)平價(jià)保質(zhì)幼兒園教育的需求。但目前各地對(duì)普惠性民辦幼兒園進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，保教質(zhì)量問題并不是被放在第一位的，大多根據(jù)區(qū)域分布、收費(fèi)情況等進(jìn)行認(rèn)定和獎(jiǎng)補(bǔ)，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，審查時(shí)重點(diǎn)關(guān)注幼兒園辦學(xué)的硬件條件，較少關(guān)注其保教質(zhì)量。很多地方政府只是將資金投到公辦幼兒園資源不足地區(qū)的民辦幼兒園，沒有明確普惠性民辦幼兒園的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)教育過程質(zhì)量的規(guī)定。

（三）存在“重建輕管”現(xiàn)象

普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定只是起步性的工作，要確保其能為民眾提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的學(xué)前教育，政府在提供財(cái)政支持的同時(shí)，更要對(duì)其進(jìn)行保教質(zhì)量的監(jiān)控。但很多地方政府對(duì)普惠性民辦園的扶持政策、宣傳與管理力度均不足，往往出現(xiàn)民辦園可以輕而易舉地獲得政府補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼的數(shù)量與其保教質(zhì)量關(guān)聯(lián)度不大。很多園長對(duì)政府扶持普惠性民辦幼兒園的政策和措施不是很了解，雖已被認(rèn)定為普惠性民辦幼兒園卻對(duì)其未來發(fā)展表示擔(dān)心。社會(huì)對(duì)政府發(fā)展普惠性民辦幼兒園也存在較多質(zhì)疑和擔(dān)心，如政府投入的經(jīng)費(fèi)，普惠性民辦幼兒園是怎么使用的等等。

（四）優(yōu)秀師資匱乏

高質(zhì)量的幼兒教師隊(duì)伍是學(xué)前教育發(fā)展的核心和保障。雖然“國十條”中提出派駐公辦教師來引領(lǐng)民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)，但各地在普惠性民辦幼兒園發(fā)展的過程中將精力更多地放在了普惠性民辦園的認(rèn)定和硬件財(cái)政支持上，尚“無暇顧及”教師隊(duì)伍建設(shè)這一“軟件”問題。長期以來，我國幼兒園老師尤其是民辦幼兒園教師的待遇水平低、專業(yè)認(rèn)同度較低、教師隊(duì)伍的流動(dòng)性高。而幼兒園的發(fā)展需要引領(lǐng)者，優(yōu)秀師資匱乏已成為制約普惠性民辦幼兒園發(fā)展的主要因素之一。解決這一問題的關(guān)鍵在于保障教師基本待遇，并逐步提高，要既有政策投入，也有財(cái)政投入。

二、解決民辦幼兒園普惠性轉(zhuǎn)型中存在問題的對(duì)策

（一）加強(qiáng)宣傳，更新普惠觀念

“普惠性民辦幼兒園”是一個(gè)新生的概念，政府部門作為政策的制定者對(duì)此概念的掌握是比較清晰的，但政策的實(shí)施離不開幼兒園和家長這兩大利益主體。政府部門必須加強(qiáng)對(duì)普惠性民辦幼兒園的宣傳力度，使人們?cè)谟^念上對(duì)普惠性民辦幼兒園有一個(gè)正確的理解。在某種意義上，普惠性民辦幼兒園是“普惠性”和“民辦幼兒園”的結(jié)合，它是受政府資助的不以營利為目的，辦園規(guī)范、收費(fèi)合理、有質(zhì)量保證的民辦幼兒園。在對(duì)幼兒園宣傳方面，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)普惠性民辦幼兒園給予相應(yīng)的政策支持。在對(duì)家長進(jìn)行宣傳方面，可以采用借助新聞媒體、聯(lián)系社區(qū)服務(wù)、發(fā)揮幼兒園的作用等方式，讓家長了解普惠性民辦幼兒園的真正內(nèi)涵。

（二）合理規(guī)劃布局，確立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

在各地的第二期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃中，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有幼兒園格局和各地發(fā)展規(guī)劃，按照因地制宜、方便就近原則，努力適應(yīng)人口分布變化以及城區(qū)人口快速增加造成的新的不平衡，合理布局普惠性民辦幼兒園。從合理規(guī)劃的角度來看，一個(gè)地區(qū)公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的數(shù)量應(yīng)占該地區(qū)幼兒園總數(shù)的90%以上，其中普惠性民辦幼兒園所占的比例不超40%為宜。

擁有良好的保教質(zhì)量是民辦幼兒園轉(zhuǎn)為普惠性的前提。保教質(zhì)量包括結(jié)構(gòu)質(zhì)量、過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量三個(gè)方面。從國家層面來看，相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)學(xué)前教育和兒童身心發(fā)展規(guī)律，制定具體全面的普惠性民辦幼兒園質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)普惠性民辦幼兒園的結(jié)構(gòu)質(zhì)量、過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量進(jìn)行明確規(guī)定，以確保普惠性民辦幼兒園質(zhì)量達(dá)標(biāo)。具體到地方，可根據(jù)各地的具體情況對(duì)普惠性民辦幼兒園質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

（三）引入競爭機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管

民辦幼兒園大致可分為高檔的注冊(cè)民辦幼兒園、普通的注冊(cè)民辦幼兒園和低端的未注冊(cè)民辦幼兒園三類。目前，普通的注冊(cè)民辦幼兒園是民辦幼兒園普惠性轉(zhuǎn)型中的主力軍，其通過資質(zhì)認(rèn)定為普惠性民辦幼兒園后，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，不斷提高其保教水平。首先，應(yīng)盡快建立全國性學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)測體系，通過政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或委托第三方對(duì)其保教質(zhì)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，以促進(jìn)其保教質(zhì)量的提高。其次，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況建立普惠性民辦幼兒園辦園水平監(jiān)督體系，及時(shí)掌握普惠性民辦幼兒園的資金管理、班額控制等方面的信息，同時(shí)，通過督導(dǎo)考核評(píng)估，確保普惠性民辦幼兒園良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。對(duì)評(píng)估不合格的民辦園，應(yīng)按照規(guī)定的程序取消其普惠性民辦幼兒園資格，追回相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，終止其享受政府扶持政策的權(quán)利。

（四）多措并舉，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)

與公辦園相比，民辦園的師資隊(duì)伍具有高流動(dòng)性，其最關(guān)鍵的因素是教師待遇水平低，主要表現(xiàn)為工資低，繳納社會(huì)保險(xiǎn)教師人數(shù)少。穩(wěn)定普惠性民辦幼兒園教師隊(duì)伍，可以采取獎(jiǎng)和補(bǔ)兩種方式。獎(jiǎng)的方式是指采取一些獎(jiǎng)勵(lì)辦法，如職稱獎(jiǎng)勵(lì)、學(xué)歷獎(jiǎng)勵(lì)、業(yè)績獎(jiǎng)勵(lì)、進(jìn)修獎(jiǎng)勵(lì)等。補(bǔ)的方式是指增加一些補(bǔ)助，如補(bǔ)工資、補(bǔ)年津、補(bǔ)保險(xiǎn)等。

在保證教師工資待遇的同時(shí)，還應(yīng)重視保證普惠性民辦幼兒園教師的繼續(xù)教育和建立教科研的扶持機(jī)制?？筛鶕?jù)普惠性民辦幼兒園存在的實(shí)際問題，開展有針對(duì)性的師資培訓(xùn)。如，可采取讓公辦園教師與普惠性民辦園教師結(jié)對(duì)幫扶、跟班、帶教等形式，圍繞幼兒園的一日活動(dòng)、教師保教工作、幼兒園管理、幼兒園教科研等方面，促進(jìn)其轉(zhuǎn)變觀念，提高保教管理水平。