論上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式的創(chuàng)新

顏晨廣（上海大學(xué)，上海200444）

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論上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式的創(chuàng)新

顏晨廣
（上海大學(xué)，上海200444）

摘要：伴隨著中國（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”）于2013年9月29日正式揭牌，承載著中國下一輪政府管理體制改革和經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放全面試驗(yàn)的重任，上海自貿(mào)區(qū)成為政府管理模式創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”。經(jīng)過一年多的運(yùn)行，上海自貿(mào)區(qū)已形成包括監(jiān)管模式投資管理體制改革等方面一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。著眼于政府管理模式的制度創(chuàng)新，基于目前上海自貿(mào)區(qū)改革的現(xiàn)狀與問題，并借鑒國外政府管理的成熟發(fā)展模式和演變進(jìn)程，充分結(jié)合我國的實(shí)際國情進(jìn)行分析，提出上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新的主要原則，并進(jìn)一步提出我國政府管理模式創(chuàng)新的建議。

關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū)，政府管理模式，制度創(chuàng)新，體制改革

一、緒論

隨著行政體制改革的逐步深入，改革直接觸及深層利益關(guān)系，與其既有利益產(chǎn)生直接影響，改革的阻力逐步加大，在改革過程中矛盾最為突出、長(zhǎng)期制約發(fā)展的問題使當(dāng)前的行政體制改革進(jìn)入了“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)期”?！霸偕畹乃覀円驳锰恕保羁藦?qiáng)總理的決心代表著國家深化改革的步伐不動(dòng)搖，新一輪攻堅(jiān)克難的改革戰(zhàn)役在十八大后打響。

伴隨著中國（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”）于2013年9月29日正式揭牌，承載著中國下一輪政府管理體制改革和經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放全面試驗(yàn)的重任，成為政府管理模式創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”。經(jīng)過一年多的運(yùn)行，上海自貿(mào)區(qū)已形成包括監(jiān)管模式投資管理體制改革等方面一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，自貿(mào)區(qū)成立一年來的成績(jī)顯赫：截止到2014年9月底，新版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單削減40%，而對(duì)應(yīng)的是區(qū)內(nèi)新設(shè)企業(yè)12083家，外資企業(yè)1698家，其中近九成外企通過備案方式設(shè)立，外資新設(shè)項(xiàng)目同比增加10倍之多。2014年12月，上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)，進(jìn)一步加快政府改革工作與實(shí)踐，而隨著廣東、天津和福建三地的自貿(mào)區(qū)相繼獲批，依托自貿(mào)區(qū)開展政府管理創(chuàng)新的模式已逐步在國內(nèi)形成溢出效應(yīng)，負(fù)面清單等制度創(chuàng)新也被地方政府逐步運(yùn)用到政府管理體系中，制度創(chuàng)新發(fā)揮成效。但另一方面，上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的進(jìn)度緩、動(dòng)作小被部分媒體和公眾所詬病，尤其是作為自貿(mào)區(qū)四大功能板塊之一的政府管理模式創(chuàng)新，因?yàn)楦母镫y度大、阻力多，仍然是當(dāng)前自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重點(diǎn)和難點(diǎn)?；诖?，本文首先探索上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新實(shí)施的基本原則，并進(jìn)一步提出我國政府管理模式創(chuàng)新的建議。

二、上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新的實(shí)施原則

（一）風(fēng)險(xiǎn)可控原則

所謂有控制的政府管理模式創(chuàng)新，就是政府對(duì)自身改革處于一種可控的主動(dòng)狀態(tài)，將改革風(fēng)險(xiǎn)控制到最小。根據(jù)上文已論述過上海自貿(mào)區(qū)的四大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，可以概括為下圖（圖1）

圖1　上海自貿(mào)區(qū)四大風(fēng)險(xiǎn)源

縱觀歷史，改革變法成少敗多，改革直接導(dǎo)致政局不穩(wěn)、改朝換代的也不在少數(shù)，其問題在于改革的風(fēng)險(xiǎn)沒有正確預(yù)估和認(rèn)識(shí)，也沒用采取相應(yīng)的策略和防控。由于政府的本質(zhì)是一種公共權(quán)力，所以政府維護(hù)權(quán)力合法性是其基本使命，在改革中隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，政府管理或統(tǒng)治基礎(chǔ)也會(huì)隨之變化，如果政府不能及時(shí)調(diào)整擴(kuò)大其統(tǒng)治基礎(chǔ)，就會(huì)存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，政府管理改革是當(dāng)局對(duì)自我現(xiàn)有狀態(tài)的不滿，其改革必定從自我解剖開始，但這種由內(nèi)而外的改革勢(shì)必牽動(dòng)政府內(nèi)部利益根基，風(fēng)險(xiǎn)是廣泛存在的。

當(dāng)代中國的政府管理改革，區(qū)別于改革開放初期的摸著石頭過河，當(dāng)年開發(fā)選擇南方正是考慮到避免改革風(fēng)險(xiǎn)波及北方政治中心，通過三十年的對(duì)外開放，中國已經(jīng)走出一條中國特色社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路，也順利渡過這條改革的江河。當(dāng)今的中國的環(huán)境已不是30年前，放在中國面前的不是江河而是深不見底的海洋，要渡海而過已沒有石頭可摸，必須深入海底，克服阻力，即突破改革深水區(qū)和攻堅(jiān)期。改革開放開天辟地的設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其風(fēng)險(xiǎn)在于新生產(chǎn)物和模式的未知與難測(cè)，風(fēng)險(xiǎn)在于從無到有；今日的風(fēng)險(xiǎn)不在于從無到有，而是從有到無，政府固有利益幾十年牢牢扎根，如何讓政府管理變得放權(quán)、約束、競(jìng)爭(zhēng)，將政府利益和權(quán)限放手于民，歸還市場(chǎng)。所以，此輪政府管理改革的風(fēng)險(xiǎn)不再是20世紀(jì)80年代改革的政治風(fēng)險(xiǎn)，更多的側(cè)重于市場(chǎng)的承載能力以及政府做減法后的市場(chǎng)秩序問題，這些經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)必須通過時(shí)間上的逐步推進(jìn)以及空間上的區(qū)域試點(diǎn)進(jìn)行改革壓力測(cè)試，避免全面鋪開推廣的風(fēng)險(xiǎn)泛濫。

（二）市場(chǎng)主導(dǎo)原則

上海自貿(mào)區(qū)最為核心的工作就是要解決政府與市場(chǎng)的關(guān)系，通過政府行政體制上的改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，完善中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度?；仡櫧▏詠砦覈恼母餁v程（如表1），我國經(jīng)歷了全能政府（1949-1987）到有限政府（1987-1992）再到明確市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用（1992年-2013年）①，而如今的進(jìn)一步深化改革中指出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這就要求政府應(yīng)當(dāng)主要在宏觀層面強(qiáng)化政府管理和公共服務(wù)職能，逐步退出在微觀市場(chǎng)上的功能與作用。歷史證明：政府減少干預(yù)是提高生產(chǎn)力，增加收入和持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最可靠途徑，政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)視為一種稀缺資源，謹(jǐn)慎而節(jié)約地使用。上海自貿(mào)區(qū)必須堅(jiān)持以市場(chǎng)主導(dǎo)為原則，不斷壓縮當(dāng)前政府-市場(chǎng)三角形中政府的成分，為市場(chǎng)騰出更大自由發(fā)展的空間，在壓縮政府干預(yù)市場(chǎng)行為的同時(shí)還須做實(shí)、做硬政府管理之基，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障工作。當(dāng)前中國改革之路不容回頭，而上海自貿(mào)區(qū)作為這一改革風(fēng)口浪尖的先行者，必須牢固樹立以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)檎芾砟Ｊ礁母锏幕驹瓌t，才能達(dá)到中央此輪改革的期望。

表1　我國政府改革歷程中的政府與市場(chǎng)關(guān)系

（三）崇尚法治原則

傳統(tǒng)法學(xué)理論中的“法治”相對(duì)于“人治”，是以法律作為治國理政之基而排除人為因素干擾的一種國家方略或社會(huì)調(diào)控方法。從定義中可以看出法治具有兩個(gè)部分：突出法律地位和排除人為因素，而我國的法治思想更多強(qiáng)調(diào)對(duì)立法、執(zhí)法、司法等方面②，忽略、排除和限制人的行為，這就會(huì)導(dǎo)致雖然突出了法律地位，但不能排除法律為個(gè)人統(tǒng)治服務(wù)的可能性。在這一點(diǎn)上，民主是保障法治的關(guān)鍵和靈魂，而正確對(duì)待公權(quán)與私權(quán)的大小、地位和邊界就是民主的體現(xiàn)。

上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)設(shè)的“負(fù)面清單”管理制度之所以成功，就在于其背后“法無禁止皆可為”的法律屬性，對(duì)應(yīng)的“權(quán)利清單”則體現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”的公法屬性（如表2）。上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)在負(fù)面清單管理中獲得有益經(jīng)驗(yàn)，厘清公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系和邊界，讓“凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝”，并繼續(xù)深挖法治建設(shè)中公權(quán)與私權(quán)關(guān)系處理的問題，將法治精神上升到更高的程度，推動(dòng)我國社會(huì)民主和行政改革事業(yè)的發(fā)展。同樣的，對(duì)于實(shí)際層面的依法行政、司法改革等也必須嚴(yán)格按照法治理念拓展政府管理。

表2　法治環(huán)境下公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系

（四）服務(wù)為先原則

黨的十八大提出要“積極打造服務(wù)型政府”，對(duì)于上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式的創(chuàng)新就必須充分關(guān)注和打造一個(gè)“民為本、社會(huì)為本”的服務(wù)政府，改變?cè)姓贫娴墓芾硇螒B(tài)。遵循服務(wù)為先原則，能延伸出服務(wù)型政府管理模式多個(gè)原則，包括政府公開透明原則、行政高效原則、便民服務(wù)原則和社會(huì)治理原則等（如圖2），將政府從審批型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，從高成本型轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝?，體現(xiàn)政府執(zhí)政為民，促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。公開透明原則要求政府管理和運(yùn)行必須在“陽光之下”接受社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)提供可靠、有效的政務(wù)信息和國家政策，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開；行政效率原則體現(xiàn)在兩方面，一方面政府管理組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷優(yōu)化，精簡(jiǎn)管理部門設(shè)置，運(yùn)用科學(xué)績(jī)效管理提升服務(wù)效率，例如上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，由原綜合保稅區(qū)的“9（內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）+3（片區(qū)管委會(huì)）”合并為“7+3”，上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)后變?yōu)椤?+5”，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不斷重組優(yōu)化③。行政效率原則還表現(xiàn)在政府實(shí)際履職過程中的速度與質(zhì)量，例如上海自貿(mào)區(qū)簡(jiǎn)化通關(guān)手續(xù)、縮短工商營業(yè)執(zhí)照的辦理時(shí)間④等；便民服務(wù)原則在價(jià)值層面上體現(xiàn)我國“以人為本”的治國思想以及我黨“為人民群眾服務(wù)”的光榮使命，從法律層面上看是對(duì)政府行政行為提出的要求，是服務(wù)為先大原則的直接體現(xiàn)；社會(huì)治理原則是轉(zhuǎn)變?cè)猩鐣?huì)管理的管制型政府下的社會(huì)運(yùn)行形態(tài)，通過引入市場(chǎng)參與、加強(qiáng)社會(huì)群眾自治實(shí)現(xiàn)社會(huì)良治的過程。社會(huì)治理能有效支撐政府管理，依托包括各種社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織的力量，形成多中心協(xié)同的治理模式，緩解政府減弱對(duì)市場(chǎng)控制下的管理和法律真空，在政府漸退的過程中維持良好的市場(chǎng)秩序。雖然自貿(mào)區(qū)目前涉及社會(huì)治理方面不多，但隨著自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)以及自貿(mào)區(qū)改革的推進(jìn)，國家層面提出的完善社會(huì)治理的要求必定要成為上海自貿(mào)區(qū)改革的一項(xiàng)基本原則。

圖2　服務(wù)型政府管理原則

（五）改革為本原則

上海自貿(mào)區(qū)自籌建以來就是“要改革，而非要政策”，李克強(qiáng)總理也肯定了上海自貿(mào)區(qū)是“改革高地”而非“政策洼地”⑤。上海自貿(mào)區(qū)當(dāng)繼續(xù)秉承改革為本的原則，通過改革改變中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。面對(duì)當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)局勢(shì)，中國需要的不是政策提振經(jīng)濟(jì)，而是徹底的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，像金融危機(jī)后的四萬億救市計(jì)劃這樣的政策性扶持與中國減少政府干預(yù)、激發(fā)市場(chǎng)活力的方向是背道而馳的。同樣的，上海在建立自貿(mào)區(qū)之初就提到要采用區(qū)內(nèi)較優(yōu)惠的稅收政策（包括企業(yè)所得稅、關(guān)稅和出口退稅等政策），吸引企業(yè)落戶自貿(mào)區(qū)，甚至是發(fā)展成為像香港、新加坡這樣的自由港和免稅天堂。這種政策優(yōu)惠雖然對(duì)地方可能產(chǎn)生積極效應(yīng)，但政策具有空間和時(shí)間效力，這樣的優(yōu)惠政策不可能在全國推廣，也不可能長(zhǎng)期推廣，而對(duì)于制度創(chuàng)新的改革是一種不可逆的推動(dòng)，促使我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

三、上海自貿(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新的建議

（一）構(gòu)建上海自貿(mào)區(qū)法治保障，完善中央和地方立法

1.制定和完善自貿(mào)區(qū)基本法

國際上“先立法后設(shè)區(qū)”成為普遍慣例，而上海自貿(mào)區(qū)在制度創(chuàng)新上需對(duì)接國際規(guī)則，在立法上就與國際實(shí)踐相悖。由于缺乏像國外自貿(mào)區(qū)的法治理念，現(xiàn)有立法中的政府管理模式創(chuàng)新就不可避免的缺少立法合法性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于目前國內(nèi)法律與自貿(mào)區(qū)開放措施會(huì)出現(xiàn)矛盾的情況，許多體制改革涉及中央事權(quán)。同時(shí)由于缺少司法程序等保障程序，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新就缺少法治保障，影響制度創(chuàng)新的實(shí)踐與推廣，成為上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展的瓶頸。

上海自貿(mào)區(qū)目前視《自貿(mào)區(qū)條例》為“基本法”⑥，但上海自貿(mào)區(qū)作為國家戰(zhàn)略卻只以地方立法作為指導(dǎo)，立法層次未免不高，當(dāng)《自貿(mào)區(qū)條例》以及依據(jù)條例設(shè)定的地方性規(guī)章與原有國務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章相比，層級(jí)效力沒有優(yōu)勢(shì)。筆者從宏觀角度建議，通過全國人大制定《中華人民共和國自貿(mào)區(qū)法》作為全國自貿(mào)區(qū)的基本法，根據(jù)“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”的原則使這一法律的效力達(dá)到最高，使自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新前路無阻。

2.實(shí)施自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法

授權(quán)立法是國家立法機(jī)關(guān)授權(quán)國家機(jī)關(guān)依據(jù)立法機(jī)關(guān)權(quán)限進(jìn)行立法活動(dòng)，在世界各國較為普遍，即使講究行政和立法涇渭分明的美國也經(jīng)常出現(xiàn)這種授權(quán)立法。目前上海自貿(mào)區(qū)唯獨(dú)的“外資三法暫調(diào)”即屬此種立法形式，但這種立法模式通常審議時(shí)間較長(zhǎng)，法律地位也不牢固。上文建議的自貿(mào)區(qū)基本法的制定必然需要時(shí)日，在目前的過渡階段，上海的改革會(huì)與現(xiàn)有法律有所沖突，政府管理模式創(chuàng)新必然要突破現(xiàn)有法律條框，受《立法法》第8條事項(xiàng)所限，無法對(duì)制度創(chuàng)新進(jìn)行真正的頂層設(shè)計(jì)和基層推動(dòng)。從國外經(jīng)驗(yàn)看，可以借鑒美國在基本法中單列授權(quán)立法條款，即法條授權(quán)的模式作為解決途徑。從國內(nèi)操作看，全國人大在改革開放初期有過高頻率以專門的決定或決議推動(dòng)特區(qū)立法，而當(dāng)前上海自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略地位不亞于當(dāng)年的南方經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)施授權(quán)立法完全可行。

（二）明確政府權(quán)責(zé)界限，推進(jìn)政府清單式管理模式

政府清單式管理模式是本輪體制改革的一大亮點(diǎn)，即通過“負(fù)面清單”、“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”推動(dòng)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。

1.繼續(xù)探索和完善“負(fù)面清單”管理制度

“負(fù)面清單”管理制度是上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的最大亮點(diǎn)，一方面對(duì)接了國際規(guī)則，同時(shí)也迎合了國內(nèi)簡(jiǎn)政放權(quán)的需求，可謂是一箭雙雕。負(fù)面清單雖然在國內(nèi)是個(gè)“新詞”，但在北美自貿(mào)區(qū)和東南亞國家中普遍運(yùn)用，據(jù)統(tǒng)計(jì)至少有77個(gè)國家實(shí)施外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單，菲律賓早在20年前就開始使用負(fù)面清單，其中經(jīng)九輪修訂⑦，極大減少了外資投資準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)和成本。上海自貿(mào)區(qū)可以仿照菲律賓設(shè)置“登記備案后要求”，即登記準(zhǔn)入外資企業(yè)仍然要遵守不同行業(yè)主管政府部門的監(jiān)管要求，相應(yīng)的需提高透明度和規(guī)范性。值得注意的是，無論是外資準(zhǔn)入上還是事中事后監(jiān)管上，我國此輪改革特別重視國家安全審查和信息聯(lián)網(wǎng)整合問題，這是放開一線后嚴(yán)守二線的具體表現(xiàn)?？傊虾Ｗ再Q(mào)區(qū)的負(fù)面清單制度需不斷完善，以適應(yīng)國家對(duì)外開放的需求，積極應(yīng)對(duì)國際標(biāo)準(zhǔn)。

2.加快制定“權(quán)力清單”約束機(jī)制

2014年政府報(bào)告“有權(quán)不可任性”成為一大熱詞，遏制權(quán)力的“任性”就要通過制度化手段加以約束?！皺?quán)力清單”與“負(fù)面清單”是政府公權(quán)與私權(quán)的制度化表現(xiàn)，也是法治國家尊重和保護(hù)私權(quán)的體現(xiàn)。當(dāng)前，必須加快厘清公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，明確權(quán)力的邊界和政府的職能。政府并不是社會(huì)管理者，他們并不能肆意代替公民做出決策和執(zhí)行決策，而應(yīng)當(dāng)以一種更加積極的服務(wù)角色出現(xiàn)，公民才是社會(huì)治理的核心與決定力量。目前上海自貿(mào)區(qū)權(quán)力清單仍然在制定過程中，借鑒國內(nèi)已有權(quán)力清單，應(yīng)當(dāng)力求以下三點(diǎn)：首先，權(quán)力清單要努力做減法。國務(wù)院各部門2013年和2014年分別取消和下放了行政審批事項(xiàng)416項(xiàng)和246項(xiàng)，而自貿(mào)區(qū)作為改革的推動(dòng)者應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步從自身改革出發(fā)，國退民進(jìn)，簡(jiǎn)政放權(quán)。其次，權(quán)力清單公開透明化，讓權(quán)力在陽光之下接受監(jiān)督，杜絕政府尋租空間，規(guī)范行政行為。

3.創(chuàng)設(shè)“責(zé)任清單”明確政府職能

“責(zé)任清單”與“權(quán)力清單”雖然都針對(duì)政府一方主體，但責(zé)任清單強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)為之義，突出政府主動(dòng)作為的必要性以及不當(dāng)作為的懲戒性，體現(xiàn)了“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”的法治精神。事實(shí)上，筆者認(rèn)為責(zé)任清單相比另兩張清單來說更為難得，是對(duì)政府管理模式的自我修正和改革。如果“負(fù)面清單”是放權(quán)，“權(quán)力清單”是確權(quán)，而“責(zé)任清單”不是“權(quán)”的問題而是“責(zé)”的問題，是以清單化、明確化的要求倒逼政府作為，對(duì)政府管理提出新的要求。

（三）健全事中事后監(jiān)管體系，法律監(jiān)管重心逐步后移

上海自貿(mào)區(qū)的政府管理模式轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)是政府做減法，市場(chǎng)做加法，但市場(chǎng)干預(yù)的減少就會(huì)帶來市場(chǎng)秩序的風(fēng)險(xiǎn)。在中國不乏這樣的例子，尤以食品安全、環(huán)境保護(hù)為重災(zāi)區(qū)，問題多是政府監(jiān)管不力，而目前自貿(mào)區(qū)又要進(jìn)一步放權(quán)，事中事后的監(jiān)管難度必然上升。所以，上海自貿(mào)區(qū)必須切實(shí)構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系，才能有效遏制簡(jiǎn)政放權(quán)下的市場(chǎng)穩(wěn)定與風(fēng)險(xiǎn)可控。

1.建立上海自貿(mào)區(qū)誠信管理和評(píng)級(jí)機(jī)制

自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)穩(wěn)定有賴于企業(yè)自律和自治，通過誠信管理和評(píng)價(jià)機(jī)制是放下審批抓手后的關(guān)鍵。目前上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)加快建設(shè)誠信平臺(tái)，并早日在全國普及運(yùn)用。首先，筆者建議在自貿(mào)區(qū)內(nèi)專設(shè)企業(yè)誠信管理協(xié)會(huì)，讓企業(yè)實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督、誠信自律，政府逐步退出管理一線，讓協(xié)會(huì)成為牽起政府與企業(yè)的橋梁。然后，要加快建立自貿(mào)區(qū)誠信管理共享平臺(tái)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與誠信協(xié)會(huì)共同組成誠信管理機(jī)構(gòu)，由協(xié)會(huì)管理共享平臺(tái)揭露區(qū)內(nèi)違規(guī)失信企業(yè)，起到警示和規(guī)范作用。第三要明確誠信制度，對(duì)誠信口徑和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定量化和規(guī)則化，并依此為區(qū)內(nèi)企業(yè)打分評(píng)級(jí)，對(duì)失信企業(yè)進(jìn)行直接或間接的處罰，甚至撤銷經(jīng)營執(zhí)照。

2.逐步建立完善綜合監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制

為了推進(jìn)貿(mào)易便利化的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理，上海自貿(mào)區(qū)已籌建全國首個(gè)國家級(jí)“進(jìn)出口工業(yè)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)分中心”，獲批建立產(chǎn)品質(zhì)量安全約談機(jī)制、檢驗(yàn)監(jiān)管閉環(huán)處置制度、企業(yè)年度報(bào)告公示制度等政府管理模式創(chuàng)新。筆者建議在監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制建立的同時(shí)，加快相關(guān)立法工作，2014年10月開始執(zhí)行的《企業(yè)信息公示暫行條例》就是自貿(mào)區(qū)配套監(jiān)管的成功復(fù)制推廣以及立法落根，而國家安全和反壟斷審查制度也必須加快立法，防止兩種審查制度濫用。

3.引入非政府力量協(xié)同自貿(mào)區(qū)中后期行政監(jiān)管

自貿(mào)區(qū)推行的管理模式改革，要求加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，而監(jiān)管重心后移導(dǎo)致行政監(jiān)管力量大幅上升。因此，僅依靠政府的力量略顯單薄，需要更充分利用市場(chǎng)和其他社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)，甚至群眾力量協(xié)同管理，將技術(shù)要求較高的監(jiān)管責(zé)任外包于企業(yè)，將行業(yè)協(xié)會(huì)作為企業(yè)自律的抓手，將企業(yè)、群眾舉報(bào)監(jiān)督作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面同治共治的基礎(chǔ)，運(yùn)用獎(jiǎng)懲機(jī)制激勵(lì)非政府力量加入到政府監(jiān)管中，使政府做小，市場(chǎng)做大。目前上海自貿(mào)區(qū)已開展了有益嘗試，與上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聯(lián)合會(huì)、普華永道等中介機(jī)構(gòu)在行業(yè)監(jiān)管和第三方評(píng)估方面達(dá)成意向，下一步應(yīng)當(dāng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)管成效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并對(duì)比引入前后的進(jìn)展情況得到制度創(chuàng)新的成果，再根據(jù)現(xiàn)狀設(shè)定后續(xù)的制度保障措施，使多方參與的綜合監(jiān)管循序漸進(jìn)，不斷深化。

（四）優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，提升上海自貿(mào)區(qū)法律地位

1.建立國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或臨時(shí)機(jī)構(gòu)

正如上文提到自貿(mào)區(qū)管委會(huì)級(jí)別與執(zhí)行力的問題，這種管理體系可以被稱作“代管型”，我國原有海關(guān)特殊監(jiān)管權(quán)亦屬于此類。但縱觀全球，自貿(mào)區(qū)政府管理體制更多的是“專管制”，在國家層面設(shè)有專門從事自貿(mào)區(qū)事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)并指導(dǎo)地方自貿(mào)區(qū)運(yùn)行，對(duì)全國自貿(mào)區(qū)進(jìn)行宏觀調(diào)控和政策研究，同時(shí)也是對(duì)自貿(mào)區(qū)實(shí)行協(xié)調(diào)與監(jiān)管的最高行政機(jī)關(guān)，例如美國對(duì)外貿(mào)易管理委員會(huì)作為自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。筆者建議參考韓國馬山、巴拿馬科隆等自貿(mào)區(qū)，在國務(wù)院設(shè)立“中國自貿(mào)區(qū)管理辦公室（委員會(huì)）”，由國務(wù)院總理或秘書長(zhǎng)擔(dān)任主任，商務(wù)部、交通部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署、中國人民銀行等部門首長(zhǎng)擔(dān)任改革分管領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)審批、協(xié)調(diào)和管理國內(nèi)各自貿(mào)區(qū)，并對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的制度創(chuàng)新與改革內(nèi)容進(jìn)行審查并進(jìn)而會(huì)同國務(wù)院部委進(jìn)行商討決策，推進(jìn)立法和制度落地?！爸袊再Q(mào)區(qū)管理辦公室（委員會(huì)）”為議事機(jī)關(guān)，平日里設(shè)置常設(shè)機(jī)關(guān)處理一般日常事務(wù)。

2.建立網(wǎng)絡(luò)化政府管理組織體系

當(dāng)前，上海自貿(mào)區(qū)政府管理是一個(gè)有效治理的過程，在這個(gè)過程中需要協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、非盈利組織、公民等多方利益并追求協(xié)同合作以創(chuàng)造公共價(jià)值。筆者提出網(wǎng)絡(luò)化政府管理組織體系就是打破政府管理部門壁壘，賦予政府和非政府部門間的伙伴關(guān)系，建立政府監(jiān)管、企業(yè)自律、市場(chǎng)自我監(jiān)督、社會(huì)力量參與監(jiān)管的聯(lián)合監(jiān)管制度。

3.實(shí)現(xiàn)政府組織扁平化

上海自貿(mào)區(qū)實(shí)際就是一個(gè)擁有基本政府職能的近似完整的政府，在整個(gè)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上也存在機(jī)構(gòu)設(shè)置影響效率的問題。本文建議采用扁平化組織結(jié)構(gòu)，在橫向上以大部制改革為思路推進(jìn)職能合并整合，在縱向上建議減少政府層級(jí)，打破條塊分割，提升政府管理效率。目前上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)精簡(jiǎn)到綜合協(xié)調(diào)局、政策研究局和對(duì)外聯(lián)絡(luò)局三部門就是扁平化組織的體現(xiàn)。

通過以上四點(diǎn)建議，結(jié)合當(dāng)前上海自貿(mào)區(qū)“3+5”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，筆者構(gòu)思在現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建立一個(gè)以國務(wù)院層面的“中國自貿(mào)區(qū)管理辦公室（委員會(huì)）”，提升“改革研究領(lǐng)導(dǎo)小組”與自貿(mào)區(qū)管委會(huì)平級(jí)，在自貿(mào)區(qū)原有三個(gè)管理局管理的同時(shí)引入非營利機(jī)構(gòu)和盈利機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元治理。同時(shí)，保留現(xiàn)有五大片區(qū)管理分局，并對(duì)片區(qū)管理分局組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行扁平化、多元化、效率化調(diào)整，具體如下圖所示（圖3）：

圖3　上海自貿(mào)區(qū)整體組織結(jié)構(gòu)和管理體系圖

（五）打造服務(wù)型政府，提升自貿(mào)區(qū)行政服務(wù)水平

1.明確政府公共服務(wù)提供者地位

政府管理模式的嬗變，意味著政府職能內(nèi)涵和外延的重新界定。各國政府治理模式的轉(zhuǎn)變，無非是就如何處理政府與企業(yè)、政府與公民作用的邊界而達(dá)成某種程度的一致。首先要注重上海自貿(mào)區(qū)公共服務(wù)體系和服務(wù)模式的構(gòu)建，切實(shí)解決區(qū)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人的需求。上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)應(yīng)自覺收縮權(quán)力，通過立法手段明確權(quán)力邊界和運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，在思想上要重視和接受社會(huì)組織，賦予社會(huì)組織自由的空間承接公共服務(wù)，并不斷完善社會(huì)組織的人員培訓(xùn)和考核機(jī)制，形成政府-社會(huì)共同構(gòu)建的社會(huì)治理模型。

2.注重公共服務(wù)質(zhì)量

上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)可推行政府部門質(zhì)量管理，推動(dòng)政府部門通過ISO9000質(zhì)量管理體系認(rèn)證，促進(jìn)規(guī)范化管理，實(shí)施行政事務(wù)再造流程，規(guī)范運(yùn)行程序，從而實(shí)現(xiàn)管理高效化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，全面提高公共服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，在政府管理過程中，對(duì)于法律咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、環(huán)境評(píng)價(jià)等專業(yè)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制購買服務(wù)，提高政府管理的效率。

3.形成公開透明的政府信息服務(wù)平臺(tái)

自貿(mào)區(qū)目前已經(jīng)在政府程序簡(jiǎn)化、環(huán)節(jié)壓縮、公開透明等改革上取得成績(jī)，但從制度基礎(chǔ)和科技運(yùn)用方面看，現(xiàn)有改革仍然存在諸多能夠深入推進(jìn)之處。從未來行政審批制度改革的方向看，要形成公開透明的運(yùn)作模式，就要利用好信息技術(shù)條件下的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，抓住大數(shù)據(jù)、云服務(wù)等信息技術(shù)的發(fā)展潮流，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和數(shù)據(jù)集中，形成服務(wù)集中、處理迅疾、反饋及時(shí)的政府管理模式。通過互聯(lián)網(wǎng)互動(dòng)性高、透明度強(qiáng)、信息傳遞快等特點(diǎn)加以明晰而嚴(yán)格的制度體系，那么就能構(gòu)建一個(gè)公正、公平、透明的政府管理體系，形成權(quán)力受到約束、服務(wù)比較周到、企業(yè)相對(duì)自由的政府運(yùn)作模式，為自貿(mào)區(qū)內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變打下良好的基礎(chǔ)。

上海自貿(mào)區(qū)肩負(fù)著我國新時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變，積極探索管理模式創(chuàng)新，加快服務(wù)型政府構(gòu)建的重任，其政府管理模式的創(chuàng)新就必須符合國家對(duì)此輪體制改革的實(shí)際需求。本文提出風(fēng)險(xiǎn)可控、市場(chǎng)主導(dǎo)、崇尚法治、服務(wù)為先、改革為本等基本原則為指導(dǎo)進(jìn)行制度選擇，是當(dāng)前進(jìn)一步深化自貿(mào)區(qū)政府管理能力的基礎(chǔ)。在上述改革原則基礎(chǔ)上，本文結(jié)合國內(nèi)實(shí)際與國外經(jīng)驗(yàn)，從完善自貿(mào)區(qū)立法、探索清單式管理、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、調(diào)整自貿(mào)區(qū)組織結(jié)構(gòu)、構(gòu)建服務(wù)型政府等五個(gè)方面提出建議。

注釋：

①1978年我國改革開放使政府統(tǒng)治的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎深A(yù)模式，筆者將其作為我國有限政府的起始年份；1992年中共十四大提出“市場(chǎng)在社會(huì)主義國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，并在十四屆三中全會(huì)將表述修正為“市場(chǎng)在國家調(diào)控下發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”。

②2014年10月28日，中共十八屆四次會(huì)議發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《決定》主要圍繞法治體系、憲法實(shí)施、執(zhí)法、司法等領(lǐng)域展開。

③《上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)即將掛牌新管理框架已基本敲定》，2015年03月19日，http://sh.sina.com.cn/ news/economy/2015-03-19/detail-iavxeafs1898151. shtml，新設(shè)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)，計(jì)劃下設(shè)8個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，其中包括5個(gè)片區(qū)管理局，分別是陸家嘴、世博、金橋、張江片區(qū)管理局，以及保稅區(qū)管理局。另三個(gè)分別是綜合協(xié)調(diào)局、政策研究局和對(duì)外聯(lián)絡(luò)局。

④通關(guān)簡(jiǎn)化手續(xù)主要如“先入關(guān)再申報(bào)”等，工商手續(xù)例如自貿(mào)區(qū)“并聯(lián)辦事系統(tǒng)”4個(gè)工作日同步辦理備案證明、營業(yè)執(zhí)照、企業(yè)代碼和稅務(wù)登記。

⑤2014年9月10日，夏季達(dá)沃斯論壇開幕式國務(wù)院總理李克強(qiáng)開幕式致辭。

⑥上海市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任丁偉指出：“《自貿(mào)區(qū)條例》作為自貿(mào)區(qū)的基本法，堪稱上海地方立法史上最具影響的第一法”，《丁偉:自貿(mào)區(qū)“基本法”的難點(diǎn)與看點(diǎn)》，載《上海證券報(bào)》，2014年05月16日。

⑦參見Doing Business in Philippines: Foreign Investing in the Philippines. At http://www.boi.gov.ph/pdf/pri -mer.pdf.，其中第九輪修訂于2012年10月。

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（責(zé)任編輯：郭鵬）

·學(xué)術(shù)熱點(diǎn)·Research on the Innovation of Government Management Mode in China（Shanghai）Pilot Free Trade ZoneYANChen-guang

（Shanghai University, Shanghai 200444,China）

Abstract:With China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone（Abbreviation: CSPFTZ）was launched on Sept 29th, 2013, CSPFTZ, bearing the responsibility of China's next round of government management system reform and the comprehensive test of the economic opening, becomes "the experimental field" of the government management innovation. After a year's running, CSPFTZ has formed a number of replicable and propgable experience includingaspects ofinvestment management systemand supervision model. The author focuses on the innovation of government management mode on the basis of present situation and problems of reform and proposes the main principle and recommendations on the innovation of the governmental management in accordance with domestic actual conditions by learning from the mature development model and the evolution process ofthe foreign government.

Key words:china（shanghai）pilot free trade zone; government management mode; institutional innovation; systemreform

作者簡(jiǎn)介：顏晨廣，男，上海大學(xué)2012級(jí)法律碩士研究生，主要從事政府法治研究。

收稿日期：2015-04-06

文章編號(hào)：1674-828X（2015）02-0035-07

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D922.1