政府征求意見類信息的質(zhì)量分析及啟示

白清禮

〔摘要〕本文對“金箔入酒”征求意見函存在的信息質(zhì)量：缺乏完備性、可理解性差、檔案性信息缺位、信息權威性低等問題進行了分析。為了更好地達到向社會公眾征求意見的目的，行政機關應提高政府公開征求意見類信息的質(zhì)量。

〔關鍵詞〕信息質(zhì)量；信息公開；公眾參與；金箔入酒

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.08.014

〔中圖分類號〕G25073〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2015）08-0066-03

2015年1月28日國家衛(wèi)生計生委辦公廳在網(wǎng)站向有關單位發(fā)布了《關于征求擬批準金箔為食品添加劑新品種意見的函》。本文從信息質(zhì)量的角度對其進行分析，以期為政府改進征求意見類信息質(zhì)量提供建議。

1《關于征求擬批準金箔為食品添加劑新品種意見的函》文本分析該函的主要內(nèi)容是，“根據(jù)《食品安全法》和《食品添加劑新品種管理辦法》，經(jīng)審核，擬批準金箔為食品添加劑新品種。現(xiàn)征求你單位意見并公開向社會征求意見，請于2015年2月20日前將書面意見反饋我委食品司，同時提供電子版?！睆倪@一簡要表述來看，有如下主要內(nèi)容。

11意見征求對象

根據(jù)現(xiàn)行《黨政機關公文處理工作條例》的規(guī)定，函是黨政機關之間的公文文種之一，“適用于不相隸屬機關之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項?！笨梢钥闯觯瘧玫闹黧w是不具有隸屬關系的黨政機關。從函的行文內(nèi)容看，對象為“各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生計生委，新疆生產(chǎn)建設兵團衛(wèi)生局，農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管總局（國務院食品安全辦）辦公廳，國家中醫(yī)藥管理局辦公室”各有關單位。毫無疑問，國家衛(wèi)生計生委在官方網(wǎng)站上向“各有關單位”發(fā)布此函，可以完成行文的目的。從發(fā)布內(nèi)容和意圖看，此次征求意見的對象不僅限于上述“各有關單位”，也包括社會公眾。但以“函”的文種形式向社會征求意見不符合《黨政機關公文處理工作條例》。顯然，國家衛(wèi)生計生委是在以1份而非2份文件的形式向“各有關單位”和社會公眾完成征求意見的工作任務，實質(zhì)上是試圖將傳統(tǒng)的“函”的行文方式與利用現(xiàn)代網(wǎng)絡實現(xiàn)政民互動管理方式結合起來了，是行政機關靈活處理現(xiàn)實問題的表現(xiàn)，是建設透明政府、民主政府背景下實施信息公開、電子民主與傳統(tǒng)方式脫節(jié)出現(xiàn)的新現(xiàn)象，盡管是方式問題，不涉及內(nèi)容，但也會對政府形象和信息公開的權威造成一定的負面影響。所以，應理順這些新現(xiàn)象，方能不斷提高政府的公信力，改善政府形象，形成政府的信息權威。

解決的方式有：一是向“各有關單位”征求意見，可采取傳統(tǒng)的“函”這種公文形式，向社會公眾征求意見可采用創(chuàng)造新的形式在網(wǎng)絡上公開征求意見的事項；二是利用政府網(wǎng)站公布征求意見的事項，應寫明征求意見的對象，或是“有關各單位”，或是社會公眾，或是兩者，一可提高征求意見的效率，在較短時間內(nèi)向被征求意見者傳播征求意見的事項，同時可利用網(wǎng)絡渠道，在較短時間內(nèi)收集到更多的意見性信息；二可實現(xiàn)無紙化辦公，節(jié)約辦公經(jīng)費。

12征求意見程序

從該函內(nèi)容來看，征求意見應依次經(jīng)歷下列步驟是：一是法律依據(jù)是《食品安全法》和《食品添加劑新品種管理辦法》；經(jīng)過相關機構審核；向有關單位和社會公眾征求意見；根據(jù)意見決定是否批準金箔為食品添加劑新品種。從主要內(nèi)容看，征求意見對象只是了解征求意見的主要環(huán)節(jié)，未必清晰準確地知曉所依據(jù)法律條款和具體內(nèi)容，亦未必了解經(jīng)過哪個機構審核，以及審核的內(nèi)容和程序等相關信息。盡管公文寫作有簡要性的要求，但應具有“表達明確和內(nèi)容充實豐富”特征。因此，整篇公文顯得過于簡單和粗糙，無疑對于征求意見對象，尤其是社會公眾提出意見設置了信息障礙。

另外，函中還提供了意見反饋的形式和渠道，即同時提供意見的紙質(zhì)形式和電子形式，并給出了傳真號碼和電子信箱，最后有附件“擬批準的食品添加劑新品種金箔”。

2015年8月第35卷第8期現(xiàn)？代？情？報Journal of Modern InformationAug，2015Vol35No82015年8月第35卷第8期政府征求意見類信息的質(zhì)量分析及啟示Aug，2015Vol35No82征求意見函的信息質(zhì)量分析

21信息缺乏完備性

信息完備性亦稱信息的關聯(lián)性，就該文本言，是指在發(fā)布函時應在文中或附件中載有與之相關的信息，即背景性、歷史性、意見性信息，涉及到的主體，可是個人，也可能是相應的組織和國家機關，涉及的內(nèi)容可是法律、經(jīng)濟、文化等。具體的內(nèi)容應有：申請的原因和目的；依據(jù)法律規(guī)范的詳細內(nèi)容；金箔入酒后的作用，有沒有毒副作用；有無安全性評估報告，做了哪些實驗；審核的專家意見和結果；國內(nèi)外目前金箔入酒的現(xiàn)狀等內(nèi)容。信息完備性的理論基礎是信息的不完全性，即在任何時間、任何地點人們掌握和知曉的信息都是不完全的。由于人類認知模式、專業(yè)知識、信息素養(yǎng)、信息渠道、信息數(shù)量、信息商品化等諸多因素的阻礙，每一個或每一類社會主體不可能全部知悉關于某一事件及其關聯(lián)性信息，如起因、過程、結果，以及其中的專業(yè)知識、表達方式等。因此，為便于各有關單位和社會公眾全面、透徹、詳細了解“金箔入酒”事項的關聯(lián)性信息，應將關聯(lián)性信息與函件一起公開，以便征求意見對象全面系統(tǒng)地了解相關信息，提出科學合理的意見和見解。

自身信息的不完全性也是行政機關征求意見的原因之一。為了盡可能地改善這一狀況，行政機關通過多種渠道收集國家機關、社會組織和社會公眾的意見和建議，為決策尋求更多的信息支撐，提高決策的科學性、專業(yè)性、認同感和實踐效能。

22信息可理解性較弱

可理解性，這是從社會公眾角度提出的衡量政府公開信息的質(zhì)量指標，即公開的政府信息應易于理解，以滿足其知情權，并可作為社會公眾參與議政的基礎。

這是由“信息缺乏完備性”直接引發(fā)的另一個信息質(zhì)量問題。信息缺乏完備性使社會公眾無法全面知曉提出意見所依賴的必要信息，如金箔入酒后各種影響：金箔及酒的營養(yǎng)價值；對金箔酒銷售價格的影響，社會公眾難以對這一事項的深入理解，這些信息的缺乏直接導致征求意見對象無法提出有效的意見，或者根本不會提出意見。從現(xiàn)有資料來看[1-3]，新聞媒體對函件信息的傳播起到了巨大作用，是網(wǎng)絡、報紙、廣播等大眾媒介讓更多的社會公眾了解到國家衛(wèi)生計生委就金箔作為食品添加劑征求意見的這政務活動，為了解答社會公眾質(zhì)疑和所關心的問題，為了釋疑關于如果該申請被批準后所引發(fā)道德、反腐等問題的猜想，上述媒體在函件所傳遞信息的基礎上，通過采訪或其他形式，向?qū)＜?、行政機關、行業(yè)協(xié)會對這些專業(yè)性的關聯(lián)性知識信息進行了收集與整理，并以各自媒介形式向社會傳播，解決了上述問題。盡管發(fā)函機關也透露出一些關聯(lián)性信息，但對社會公眾獲取作為提供意見基礎的信息，在數(shù)量和質(zhì)量方面，顯然是不夠的。任何一個行業(yè)或?qū)W科的專業(yè)人員皆為少數(shù)人，大多數(shù)社會公眾皆為非專業(yè)人員。在現(xiàn)代民主政治環(huán)境里，如這類“金箔入酒”與人民群眾日常生活關系密切的事項征求意見的對象顯然是社會公眾，包括組織和個體。雖說金箔與酒是人們?nèi)粘Ｊ熘膬深愇镔|(zhì)，但如將兩者混合，造作“金箔酒”，這是專業(yè)性極強的問題，而且，關系人們的日常生活。所以，國家衛(wèi)生計生委向社會征求意見正確且符合決策程序。但涉及的酒的類別、釀造工藝、金箔酒營養(yǎng)及對人體的影響等等這些專業(yè)知識，大多數(shù)社會公眾就不得而知。面對無法理解的征求意見函和事項，他們怎么能提出科學合理的意見，又怎么有意愿向行政機關貢獻自己的智慧呢！又怎不能保持參政議政的民主積極性與熱情！而政府信息公開與政民互動的目的正是為了開通公眾的意見、智慧、積極與熱情流從社會向政府的大門，以實現(xiàn)公眾的知情權、監(jiān)督權、參政權等各項民主權利。endprint

從現(xiàn)有文獻資料看，新聞媒體起到了向社會公眾提供關聯(lián)性信息的作用。的確，他們職責是收集與傳播新聞信息。但如此類政府社會管理活動，行政機關更有權力、職責、資源收集更多的關聯(lián)性信息，以作為他們發(fā)布征求意見函之行政行為的決策基礎，并以附件或其他可行的渠道和方式公開于社會，既彰顯了政府決策行為的慎重性、可行性、科學性、可信性、權威性等等，又為社會公眾提出寶貴意見提供了易取、易用的信息。

政府信息公開是政民互動的必要前提和基礎；政府征求意見是科學決策的必要環(huán)節(jié)和要求。信息是聯(lián)系行政機關與社會公眾的中介與橋梁，在政府主導下的信息公開與政務互動過程中，信息流通會呈現(xiàn)出良性循環(huán)：行政機關提供給社會公眾的關聯(lián)性信息愈多，社會公眾對征求意見函理解會更全面和深入，向行政機關提供的意見性信息也愈多，行政機關獲取的信息數(shù)量亦愈多，價值亦愈大。

23檔案性信息缺位

據(jù)人民網(wǎng)援引《新京報》消息稱，在2014年8月，國家衛(wèi)生計生委就“金箔入酒”向社會征求過意見（由于效力已失，為表述方便，暫稱為“檔案性信息”），但未收到任何不同意見，按照程序就可以批準金箔可作為新的食品添加劑種類。“但標準管理部門認為，金箔入酒聽起來就比較敏感。因此衛(wèi)生計生部門再次公開征求意見，就是希望多聽聽社會上的不同聲音?！边@種非常規(guī)做法值得稱道。但如果新聞媒體不報道“金箔入酒系再次征意見”信息，社會公眾仍認為第二次征求意見是首次，這是誤解之一。事實上，由于沒有公開首次征求意見的相關檔案性信息，如公文文種、內(nèi)容、審核過程、起因、目的等等，導致社會公眾全然沒有首次征求意見的印象與認知。反之，如果衛(wèi)生計生委公布了首次征求意見的相關情況，則至少有如下益處：贏得公眾的贊譽；樹立良好的政府形象；在一定程度上滿足社會公眾的被尊重感；提高公眾提出意見的效率與質(zhì)量等[4]。

24信息權威性低

“組織理論之父”馬克斯·韋伯提出了3種正式的政治支配和權威的形式：魅力型權威（家族和宗教）、傳統(tǒng)權威（宗主、父權、封建制度）以及官僚型權威（現(xiàn)代的法律和國家、官僚）[5]，第三種權威是基于理性與法律的權威，由于規(guī)則、法律和理性的運用形成了科層官僚抽的基礎?，F(xiàn)代國家建立在官僚建立在官僚型權威之上，權威來源于法律與理性的應用。政府信息權威是社會公眾基于政府信息的真實性、客觀性、完備性、針對性、有序性等質(zhì)量屬性，在一定時期內(nèi)和政民互動實踐中形成的，自愿信任與利用政府信息的意愿與力量。信息流通過程的合理性也是信息權威形成的基礎條件之一。因此，信息權威的強與弱與信息流通的合理性大小有直接關聯(lián)。行政機關在征求意見時，由于其官僚權威性，各有關單位理應及時提出意見。但從信息流通過程看，征求意見函是行政機關基于收集意見的意圖從信源發(fā)出的信息，如果所發(fā)布信息缺乏完備性、針對性、合理性等屬性都會影響社會社會公眾對所發(fā)信息做出科學的理解和判斷，會進一步影響他們創(chuàng)造出新信息，即合理性意見。在這個過程中，行政機關發(fā)布信息的質(zhì)量高，征求意見將是一個順暢的信息流，反之，則會發(fā)生諸如回流信息的數(shù)量少、質(zhì)量低等問題。那么，社會公眾便對行政機關發(fā)布的信息產(chǎn)生不良印象，導致他們不愿或無法提出意見。所以，從此函內(nèi)容和征求意見過程看，此次征求意見的信息權威較低。

3啟示

政府信息公開、公眾參與、在線辦事已成為政府網(wǎng)站的3種基本功能，通過網(wǎng)絡發(fā)布征求意見類信息，既是信息公開的實踐形式，亦是公眾參與政治決策的途徑，也是現(xiàn)代政府社會管理的常態(tài)化的手段。從此案例看，函的信息質(zhì)量問題主要是缺乏完備性，這直接導致了其他信息質(zhì)量問題，在一定程度上是形成了信息的可理解性弱、檔案性信息缺、權威性低等質(zhì)量問題原因。盡管信息的數(shù)量少、缺乏完備性、系統(tǒng)性差等是不同的信息質(zhì)量維度，但這些方面的問題會使社會公眾失去理解行政機關必備的知識信息基礎。在現(xiàn)代社會，行政機關征求意見是政府信息輸出的一種常見方式，其有效性在于實現(xiàn)征求意見的目標，但完備的信息是基礎。顯然，這類信息質(zhì)量存在的問題會直接或間接造成政府社會管理效率低、成效低等負面影響，積少成多，定會影響到政府在信息公開、公眾參與、在線辦事等方面的形象、權威、公信力。

政府征求意見信息的質(zhì)量是多維度的，除這些信息質(zhì)量維度外，還有真實性、客觀性、易用性、可用性等維度，每一個信息質(zhì)量維度都是影響意見征求效果與目的的內(nèi)在因素。一般而言，真實性與客觀性是信息質(zhì)量的根本維度，其他維度是根據(jù)信息的屬性、社會公眾和政府各自不同的需要，以這兩個維度為基礎，并與之保持價值一致性而產(chǎn)生的。目前，我國有些政府網(wǎng)站專設有“意見征集”或“征集調(diào)查”等欄目，專門征集意見，信息的真實性與客觀性是可靠的，但其完備性普遍較低。“從亞里士多德（Aristotle）到布賴斯（Bryce），民主理論家們都強調(diào)，要保持民主就需要公民積極參與國家事務，需要具有關于公共事務的高水平情報，以及廣泛的公民責任感。”

因此，行政機關應盡快關注信息質(zhì)量的每一個維度及其影響，構建與實踐信息質(zhì)量文化價值觀，采取建立組織、制定制度與技術規(guī)范、人員培訓、改進信息系統(tǒng)等信息質(zhì)量改善措施，不斷提高政府公開發(fā)布信息的質(zhì)量和信息公開、公眾參與、在線辦事的實際效果，一方面，從政府提高信息質(zhì)量的途徑保持和實現(xiàn)公眾參與國家事務的積極性，增強和滿足公眾利國利民的責任感，另一方面，從公眾利用高質(zhì)量信息的渠道釋放參與政府管理的力量與智慧。

參考文獻

北京青年報.擬批準白酒加金箔，誰醉了誰笑[EB/OL].http：∥opinion.people.com.cn/BIG5/n/2015/0204/c1003-26505792.html，2015-02-26.

金箔入酒：道德問題制度問題還是科學問題？[EB/OL].http：∥business.sohu.com/20150204/n408557993.shtml，2015-03-03.

[3]“金箔入酒”意見征求20日截止，媒體遞交專家意見[EB/OL].http：∥news.china.com/zhcn/domesticgd/10000159/20150215/19310329all.html#page2，2015-03-03.

[4]“金箔入酒”系再次征意見[EB/OL].http：∥politics.people.com.cn/n/2015/0204/c70731-26502342.html，2015-03-01.

[5]百度百科.馬克斯·韋伯[EB/OL].http：∥baike.baidu.com/link？url=KGTFPx7VI9z723lc00yDee8g7PTni1MnxyauRBU02xTLrKZ QMCmQsovu2yEqVFR-34q6AaVV27E8NdpB7I5y，2015-02-16.

[6]（美）加布里埃爾·A·阿爾蒙德，西德尼·維伯.公民文化[M].徐湘林譯.北京：華夏出版社，1989：11.

（本文責任編輯：郭沫含）endprint