關(guān)于新預(yù)算法的幾點(diǎn)思考

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關(guān)于新預(yù)算法的幾點(diǎn)思考

李小娥王勇

掇刀區(qū)財政局湖北荊門448000

[摘要]新預(yù)算法是深化財稅體制改革的基礎(chǔ)，是突破口，而財稅體制改革又是我國全面深化改革大局的先行軍。筆者在本文中探討了新預(yù)算法實(shí)施的意義，分析了預(yù)算法的特征，并在此基礎(chǔ)上提出了推進(jìn)新預(yù)算法實(shí)施的措施。

[關(guān)鍵詞]新預(yù)算法;財政改革;研究思考

新預(yù)算法的頒布和實(shí)施，是我國深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度的里程碑事件，具有深遠(yuǎn)的意義。

一、全方位明晰新預(yù)算法實(shí)施的意義

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將深化財稅體制改革單獨(dú)設(shè)立一章進(jìn)行了闡述，并首次將“財政”定義為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，可見財稅體制改革工作在我國全面深化改革全局的重要性。并指明了財稅體制的三大任務(wù)，其中預(yù)算管理制度改革排在第一位，因此，從宏觀上看，新預(yù)算法是深化財稅體制改革的基礎(chǔ)，是突破口，而財稅體制改革又是我國全面深化改革大局的先行軍。新預(yù)算法的頒布，不僅僅是一部法律的重新修訂，更吹響了財稅體制改革的沖鋒號，意味著我們已經(jīng)置身于全面深化改革的進(jìn)程之中。

二、多角度理解新預(yù)算法的特征

（一）完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度

近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。這一實(shí)踐符合現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求，體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向。因此，新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。同時對四本預(yù)算功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。

公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要。近年來在推進(jìn)預(yù)決算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴(kuò)大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國家秘密的事項外，經(jīng)本級人大或其常委會批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。

（二）改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點(diǎn)是收支平衡，同時要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟(jì)增長放緩時，為完成任務(wù)收“過頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；而在經(jīng)濟(jì)過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求，新預(yù)算法增加規(guī)定，各級人大預(yù)算審查的重點(diǎn)是：預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點(diǎn)支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)?shù)葍?nèi)容。

（三）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險

原預(yù)算法規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實(shí)際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險隱患。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時從五個方面作出限制性規(guī)定：一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)，省級政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)；四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；五是控制風(fēng)險，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。這樣既堅持了從嚴(yán)控制地方政府債務(wù)的原則，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

國家實(shí)行財政轉(zhuǎn)移支付制度，是分稅制財政體制改革中的成功經(jīng)驗(yàn)，對于縮小地區(qū)間財力差距、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在執(zhí)行中，也存在專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)置過多、配套資金壓力過大、資金下達(dá)不及時等問題。為進(jìn)一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法增加規(guī)定：財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項外，上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。上級政府應(yīng)當(dāng)提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)，地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級提前下達(dá)的預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算。這將有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算，提高地方預(yù)算編報的完整性。

三、學(xué)用結(jié)合推進(jìn)新預(yù)算法的實(shí)施

（一）學(xué)習(xí)宣傳

要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解新預(yù)算法，準(zhǔn)確掌握新預(yù)算法的精神、原則和各項具體規(guī)定，增強(qiáng)預(yù)算法治意識，自覺把新預(yù)算法的各項規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。財政部門在學(xué)好用好新預(yù)算法的同時，還要大力做好新預(yù)算法的宣傳普及工作，除專門組織新預(yù)算法培訓(xùn)外，其他業(yè)務(wù)培訓(xùn)中也要安排這方面的內(nèi)容。同時,要采取各種方式廣泛宣傳新預(yù)算法，讓社會公眾了解掌握預(yù)算法律知識，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

（二）協(xié)調(diào)推進(jìn)

這次新預(yù)算法的制定和實(shí)施具有承前啟后的重要作用，它認(rèn)真總結(jié)并繼承了改革開放以來特別是1994年分稅制財政體制改革以來，我國預(yù)算管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，同時也明確了今后預(yù)算管理活動的方向，為深化預(yù)算制度改革預(yù)留了空間。在貫徹實(shí)施新預(yù)算法的同時，我們要做好各項財稅改革具體方案與新預(yù)算法的銜接工作，做好新預(yù)算法配套制度建設(shè)與財稅改革具體方案的銜接工作，相互協(xié)調(diào)，同步推進(jìn)，堅持用制度引領(lǐng)和推進(jìn)改革，在改革中不斷完善制度。