為“辭官下海”套上制度的“籠頭”

文/朱春奎

50歲的山東濟(jì)寧市市長(zhǎng)梅永紅辭職“下?！苯?jīng)商，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。高官離職“下?！钡南嚓P(guān)討論再次火熱起來(lái)，相關(guān)爭(zhēng)議接踵而來(lái)。對(duì)官員“辭官下海”，表示理解的有之，質(zhì)疑其動(dòng)機(jī)的聲音也隨之凸現(xiàn)。為何官員辭職往往選擇“從商”，而不是“從教”“從文”“從科研”“從公益”？

近來(lái)，北京、廣東、浙江等省市，甚至包括一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，官員紛紛“下?！?，或加盟知名企業(yè)，或自己創(chuàng)業(yè)，新一輪官員“下?！背闭谛纬?。9月6日，50歲的山東濟(jì)寧市市長(zhǎng)梅永紅辭職。9月13日，“辭官下?！币恢芎蟮拿酚兰t，以深圳華大基因庫(kù)負(fù)責(zé)人的身份，出席了華大基因在新疆的一個(gè)活動(dòng)。此事引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，高官離職“下?！钡南嚓P(guān)討論又開始火熱起來(lái)，相關(guān)爭(zhēng)議接踵而來(lái)。對(duì)官員“辭官下海”，表示理解的有之，質(zhì)疑其動(dòng)機(jī)的聲音也隨之凸現(xiàn)。為什么官員辭職往往選擇“從商”，而不是“從教”“從文”“從科研”“從公益”？我們應(yīng)該如何看待官員“辭官下?！?？經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，公務(wù)員“辭官下?！焙稳ズ螐?？如何防范“辭官下?！弊兂伞敖韫偕?cái)”或“權(quán)力下?！?？

第四波官員下海潮

“下海”一詞，起源于中國(guó)改革開放，意思就是做生意，也含有風(fēng)險(xiǎn)的意思。改革開放之初，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始繁榮，一個(gè)新的自由空間正在出現(xiàn)。一些人，主要是政府機(jī)關(guān)人員、企事業(yè)單位工作人員放棄在傳統(tǒng)體制內(nèi)的位置，轉(zhuǎn)而到這一新的空間里創(chuàng)業(yè)經(jīng)商、謀求發(fā)展，這樣的行為被稱作“下?！薄８母镩_放30多年來(lái)，中國(guó)已有過(guò)三波官員“下?！苯?jīng)商熱潮，而官員“下海”經(jīng)商現(xiàn)象往往與市場(chǎng)作用的強(qiáng)化聯(lián)系緊密。20世紀(jì)80年代中期，官員“下?！敝饕憩F(xiàn)為“半下海”，比如有些官員到部門下屬的單位與企業(yè)中去當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，“充實(shí)基層力量”。這實(shí)際上只是原有編制待遇的平移。1992年鄧小平南方談話后，改革開放步伐加快，大量公務(wù)員再度辭官。這一時(shí)期官員“下?！倍酁椤巴Ｐ搅袈殹?，不打破鐵飯碗，一旦“嗆水”，還可回去繼續(xù)工作。2000年前后，政府機(jī)構(gòu)改革精減人員，不少干部辭職。這時(shí)期“下?！惫賳T身處要職的增多，“下?！焙蠡臼侨ニ綘I(yíng)企業(yè)，特別是上市公司。此時(shí)，“下?！辈辉偈峭Ｐ搅袈?，而是辭職或提前退休。

2013年開始，官員辭職“下?！背霈F(xiàn)又一輪新浪潮。這輪官員“下?！背笔窃谛乱粚谜谙路艑徟鷻?quán)、打擊腐敗、提倡節(jié)儉、財(cái)產(chǎn)公示等方面已經(jīng)取得顯著進(jìn)展，而近年來(lái)漸進(jìn)推行的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)類改革，也不斷“蠶食”或拉平了公務(wù)員群體的“特權(quán)”和福利的背景下出現(xiàn)的。過(guò)去官員“下海”，大多保留或者希望保留公職身份，給自己留一條退路；而現(xiàn)在官員辭職，多是一刀兩斷，跟編制徹底拜拜。過(guò)去一些官員“下?！?，要么是剛剛?cè)腙?duì)，要么是面臨退休，要么是身處閑職，要么是晉升無(wú)望；而現(xiàn)在下海的官員，很多處在主要領(lǐng)導(dǎo)的位置上，也有很好的上升空間，可謂“位高權(quán)重前程好”。這次“下?！钡墓賳T職位較高，廳、處級(jí)干部多，“下?！焙蟠蠖嗳ニ狡螽?dāng)高管。與20世紀(jì)90年代許多官員帶著“保險(xiǎn)帶”“下海”，只是試探“下海”，形勢(shì)不好就及時(shí)上岸不一樣，這次的“下海”則是正而八經(jīng)的“下?！?，是沒(méi)有回頭路的“下?！?。

“辭官下海”的爭(zhēng)議

2013年開始，官員辭職“下?！背霈F(xiàn)又一輪新浪潮。 圖/CFP

官員“辭官下?！?，有人贊成，有人反對(duì)質(zhì)疑。贊成者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)下，流動(dòng)是正常的社會(huì)現(xiàn)象，并沒(méi)有絕對(duì)的對(duì)與錯(cuò)。公務(wù)員只是一種職業(yè)選擇，有人選擇離開，也有人選擇走進(jìn)來(lái)，理應(yīng)成為社會(huì)職業(yè)流動(dòng)的常態(tài)。官場(chǎng)并不能吸引到所有的人，對(duì)于不想在官場(chǎng)、不宜在官場(chǎng)、離開官場(chǎng)更能“發(fā)光發(fā)熱”的人，就應(yīng)鼓勵(lì)他們離開官場(chǎng)去其他領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自我價(jià)值。官員“下海”不僅有利于其自身價(jià)值的挖掘，有助于推動(dòng)形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境，還有利于促進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，可以為實(shí)體經(jīng)濟(jì)注入更多活力。

反對(duì)質(zhì)疑者則認(rèn)為，官員“辭官下?！笔潜煎X而去，而且多多少少還“挾權(quán)力余威”；“辭官下?！笔且环N明目張膽的權(quán)錢交易，有“對(duì)權(quán)力二次開發(fā)”之嫌。還有人提出，官員辭職“下?！币乐咕売诼殑?wù)的“期權(quán)效應(yīng)”，即事先將自己的權(quán)力巧妙地轉(zhuǎn)換成個(gè)人日后“跳槽”的資本。雖然從法理上講，任何個(gè)體從商只要不違反法律和道德都應(yīng)得到提倡和鼓勵(lì)； 但官員是一個(gè)特殊的群體, 長(zhǎng)期從政形成的人際關(guān)系網(wǎng), 是一種無(wú)形的資產(chǎn)，可以為企業(yè)謀得難以想象的巨大利益，很容易給腐敗留下空隙。

我們認(rèn)為，沒(méi)有必要對(duì)官員棄政從商、“辭官下?！弊鬟^(guò)分解讀。這是因?yàn)?，從法律上講，官員辭職“下海”和政府制定官員“下?！闭撸瑧?yīng)該說(shuō)都是有法律根據(jù)的?！豆珓?wù)員法》第13條和《公務(wù)員法》生效前調(diào)整國(guó)家公職關(guān)系的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第7條，都明確規(guī)定了公務(wù)員有申請(qǐng)辭職的權(quán)利。從法理上講，公務(wù)員除了有公務(wù)員身份外，還同時(shí)具有公民身份，作為一個(gè)公民，當(dāng)然有選擇職業(yè)的權(quán)利，這是一個(gè)公民不可剝奪的基本自由。但問(wèn)題是，各級(jí)官員往往擁有一定的政府關(guān)系，其中一些身居要職的人還掌握著很多政府信息。這些官員一旦離職“下?！?，就可能導(dǎo)致市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)，也極易滋生官商勾結(jié)、權(quán)力尋租和期權(quán)腐敗現(xiàn)象。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，各級(jí)官員都或多或少地?fù)碛幸欢ǖ男姓?quán)力，掌握著部分行政和經(jīng)濟(jì)資源。官員辭職“下?！焙驼贫ü賳T“下海”政策有法律、法理根據(jù)，并不意味著每個(gè)官員“下?！焙退姓畽C(jī)關(guān)制定的官員“下海”政策都是合法的。

“辭官下?！毙璺馈皺?quán)力下海”

官員“辭官下?！辈⒎切律挛?，對(duì)官員“辭官下?！爆F(xiàn)象的討論也不是今天才有的。近年來(lái)，公眾對(duì)“官員下?！爆F(xiàn)象的討論日漸升溫。這場(chǎng)持續(xù)了多年的社會(huì)輿論爭(zhēng)議，主要聚焦于一個(gè)核心議題：如何對(duì)“下海官員”或者“官員下?！庇枰约s束。官員畢竟是擁有公權(quán)力的關(guān)鍵少數(shù)，對(duì)于他們的離職，總有一些問(wèn)題不能被忽視。比如，官員跳槽是否會(huì)讓國(guó)家利益受到損失？是否會(huì)因?yàn)槟承芭簲嘟z連”的關(guān)系造成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)？這些問(wèn)題，歸結(jié)起來(lái)，也就是要警惕辭職官員背后的“權(quán)力余熱”。應(yīng)該說(shuō)，在相關(guān)制度規(guī)范不健全、不透明的情況下，官員辭職從商有害無(wú)益。如何才能防止離職官員潛在的利益交換，確保人才的正常流動(dòng)？關(guān)鍵在于制度，要進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)政策，給官員辭職后的“再就業(yè)”行為套上“籠頭”，用嚴(yán)密的制度阻斷離職官員的“權(quán)力余熱”。

官員不是一般公民，什么時(shí)候可以辭職“下?！保o職“下?！笨梢栽鯓?、不可以怎樣，是社會(huì)敏感且關(guān)注度高的問(wèn)題。因此，在官員辭職“下?！眴?wèn)題上，絕不可任其放任自流、任性而為，尤其是對(duì)辭職“下?！庇M(jìn)入企業(yè)任職的官員，必須嚴(yán)格規(guī)范管理。一方面，要嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》的規(guī)定進(jìn)行審批，任免通知明確注明這個(gè)過(guò)程。這樣，就可以讓公眾知道這個(gè)人的辭職是符合程序的，自然就能免除很多誤會(huì)。另一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行禁業(yè)限制，這是目前較為薄弱的環(huán)節(jié)。按照《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職3年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職2年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。

官員辭職“下?！北仨氉袷亍豆珓?wù)員法》關(guān)于公務(wù)員辭職的限制性規(guī)定。政府制定鼓勵(lì)公務(wù)員辭職下海的政策性規(guī)定，特別是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必須通過(guò)聽證會(huì)、網(wǎng)上討論或其他形式廣泛聽取納稅人的意見，必須向人民代表機(jī)關(guān)報(bào)告，經(jīng)相應(yīng)人大或人大常委會(huì)審議、批準(zhǔn)。

防止“辭官下?！弊兂伞敖韫偕?cái)”，需要探索建立官員離職公示制度，要求離職的官員尤其是高級(jí)官員在所屬政府網(wǎng)站以及當(dāng)?shù)刂饕襟w上公示其履歷、離職時(shí)間、去向等信息，接受社會(huì)監(jiān)督，確保離職限制真正得到落實(shí)。必須將《公務(wù)員法》相關(guān)條款加以細(xì)化，可以要求公務(wù)員離職或退休后在企業(yè)任職在一定期限內(nèi)向組織匯報(bào)或備案，甚至對(duì)于前政府官員擔(dān)任高管的企業(yè)到政府部門辦事時(shí)予以特別監(jiān)督，或設(shè)立回避制度。離職官員違反離職禁止性規(guī)定的，應(yīng)沒(méi)收違法所得，并視情節(jié)輕重予以罰款；接受單位明知離職官員違反離職行為禁止規(guī)定、仍接受其任職的，視情節(jié)輕重予以罰款、暫停營(yíng)業(yè)等行政處罰；存在權(quán)錢交易行為的，按《刑法》相關(guān)規(guī)定處罰。

在防范辭職官員的期權(quán)腐敗問(wèn)題上，不能總是寄望于他們個(gè)體的自覺，或者幻想以所謂的設(shè)限、隔離等手段，促使辭職公務(wù)員個(gè)個(gè)遵紀(jì)守法，必須從制度源頭和政府本身來(lái)加以約束，打壓企業(yè)聘任辭職官員的沖動(dòng)。這也為那些不搞期權(quán)腐敗的辭職官員提供一種有效回避，為其正名和擺脫官商瓜葛提供便利。這不僅需要采取有效措施阻斷少數(shù)官員辭職后的財(cái)路，從而打消他們的辭職沖動(dòng)；更需要切斷某些“權(quán)與錢”之間的鏈條，提高政府工作的透明度，打破人情交易、錢權(quán)交易等潛規(guī)則。與此同時(shí)，政府部門還需要深化改革、簡(jiǎn)政放權(quán)，讓公權(quán)力運(yùn)行更加公開透明。這樣，即便官員離職或者退休，他們除了個(gè)人能力，并不擁有比其他人更多的優(yōu)勢(shì)，其人脈資源無(wú)法直接兌換成商業(yè)利益。

我們有理由相信，真正的人才優(yōu)化配置應(yīng)該是人才在各行業(yè)之間順暢流動(dòng)，各得其所，而不能僅僅是官商之間的旋轉(zhuǎn)門。當(dāng)公務(wù)員失去了特權(quán)的質(zhì)地，回歸到了普通職業(yè)，當(dāng)官員辭職不僅可以從商，也可以從事教師、作家、科研學(xué)者乃至農(nóng)民等其他行業(yè)，當(dāng)然其他行業(yè)的人也可以通過(guò)正當(dāng)程序而選擇從政，才能稱得上是真正的、正常的人才流動(dòng)。

我們期待著，新一屆政府能夠繼續(xù)推陳出新，在干部人事制度改革上，敢啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，“流水不腐，戶樞不蠹”，在嚴(yán)格把好干部“進(jìn)口”關(guān)的同時(shí)，大力疏通干部“出口”關(guān)，推動(dòng)干部能上能下、能進(jìn)能出、能屈能伸，真正形成優(yōu)勝劣汰、充滿活力的用人機(jī)制；讓干部隊(duì)伍中“在其位，不謀其政”的官員“下”去，讓有能力有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)墓賳T頂“上”來(lái)，讓官員辭職“下?！鼻敖o公眾一本“明白賬”，同時(shí)要健全相關(guān)制度規(guī)范官員“下海”，實(shí)現(xiàn)干部進(jìn)與出的良性循環(huán)，使官員“辭官下海”成為社會(huì)的常態(tài)。

如何才能防止離職官員潛在的利益交換，確保人才的正常流動(dòng)？關(guān)鍵在于制度，要進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)政策，給官員辭職后的“再就業(yè)”行為套上“籠頭”，用嚴(yán)密的制度阻斷離職官員的“權(quán)力余熱”。