論比例原則在行政給付中的適用

劉海霞

[摘要]比例原則不僅適用于損益行政領(lǐng)域，在行政給付中也具有適用的必要性和可行性。其以利益衡量為中心，從妥當(dāng)性、必要性和法益相稱性方面為行政給付行為設(shè)定實(shí)質(zhì)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，追求行政手段與行政目的、公共利益與個(gè)人利益的均衡處置。這對(duì)于規(guī)范政府在給付行為中的自由裁量權(quán)，公平分配社會(huì)資源，保障公民的給付權(quán)益具有重要意義。在我國當(dāng)前的法治背景下，要按照比例原則的要求，從多元化分配方式、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、規(guī)范給付程序等方面來實(shí)現(xiàn)行政給付的法治化。

[關(guān)鍵詞]比例原則；行政給付；分配正義；法治化

[中圖分類號(hào)]D920.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-5918（2015）15-0079-03

比例原則被譽(yù)為行政法中的“帝王條款”，最早由德國學(xué)者奧托，邁耶在德國警察法中確立。其從利益衡量的角度為政府的自由裁量權(quán)設(shè)定基準(zhǔn)，力圖將因行政行為的實(shí)施可能給相對(duì)人帶來的損失降到最低，以保持公共利益與個(gè)人利益的平衡。比例原則最初主要作為行政損益行為的規(guī)制原則，但隨著服務(wù)行政的發(fā)展，授益行政行為日益成為重要的行政方式。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)代行政背景下，比例原則也應(yīng)當(dāng)適用于授益行政領(lǐng)域中，其中以在行政給付行為中的適用最為典型。

一、比例原則在行政給付中適用的必要性和可行性

行政給付是指行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的公共目的，為一定的個(gè)人或組織提供支持或補(bǔ)助、建設(shè)公共設(shè)施或者為公眾提供其他服務(wù)或利益，從而保障和改善公民生活條件的行政活動(dòng)。雖然給付行為的實(shí)施需要一定的開放性和裁量性，但這并不意味著其可以自由放任，必須對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制。比例原則既能從利益衡量角度為自由裁量權(quán)設(shè)定實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，避免行政恣意；同時(shí)也具備法律原則特有的開放性和靈活性，符合給付行為的擴(kuò)張性要求，用比例原則來規(guī)制行政給付行為具有必要性和可行性。

（一）比例原則在行政給付中適用的必要性

第一，福利國家興起，行政給付行為盛行。對(duì)法律的理解或適用必須與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。從比例原則產(chǎn)生的背景來看，當(dāng)時(shí)政府主要發(fā)揮社會(huì)管理職能，對(duì)公民權(quán)利的干預(yù)和限制是其實(shí)現(xiàn)管理職能的主要途徑，對(duì)政府權(quán)力的法律控制也主要是規(guī)范行政損益行為。比例原則作為限制政府權(quán)力的法律原則之一，將其適用范圍限定在損益行政行為領(lǐng)域在當(dāng)時(shí)無可厚非。但隨著社會(huì)法治的進(jìn)步，政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，以行政給付為代表的行政授益行為大量出現(xiàn)，并逐漸成為當(dāng)前主要的行政方式。為增強(qiáng)法律的適應(yīng)力和生命力，必須相應(yīng)的調(diào)整比例原則的適用范圍，這不僅是為解決現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問題，更是法律自身發(fā)展的需要。

第二，保障他人權(quán)利，實(shí)現(xiàn)分配正義。一方面，行政給付具有雙效性，在公共資源有限的情況下，對(duì)一部分人為行政給付，就意味著其他公民因此而獲得的行政給付將會(huì)減少。對(duì)直接受益人而言，行政給付具有福利性，而對(duì)受益人之外的人來講是一種損害。因此，適用比例原則規(guī)制行政給付行為是保護(hù)他人利益的需要，符合其傳統(tǒng)的適用范圍。另一方面，從平等原則上講，行政給付是對(duì)公共資源的分配，每個(gè)公民都具有平等的享受公共資源的權(quán)利，比例原則中的“比例相稱”思想正是公平正義的化身，以比例原則規(guī)制行政給付行為，有利于保障公民的平等權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的分配正義。

第三，限制自由裁量權(quán)，防止行政恣意。較之于行益行為，給付行為的實(shí)施需要廣泛的自由裁量權(quán)，這就為權(quán)力濫用和政府尋租創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。比例原則以相稱性原理對(duì)具體行政給付行為提出分寸上的要求，從行政給付的作出、手段以及幅度方面為自由裁量權(quán)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，使其達(dá)到“宏觀張揚(yáng)，微觀抑制”的效果，從而保證行政行為的合法性。

第四，符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本收益理論，保證行政行為的效益性。效益是法律制度的重要價(jià)值取向。行政給付作為一種社會(huì)資源的分配方式，與社會(huì)總福利的增減具有直接關(guān)系，在其決策過程中更應(yīng)該將投入與產(chǎn)出因素納入考量范圍。比例原則的用意在于“將國家權(quán)力的行使保持在適度、必要的限度之內(nèi)，特別是在法律不得不給執(zhí)法者留有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧靠臻g之時(shí)，如何才能保證裁量是適度的，不會(huì)為目的而不擇手段，不會(huì)采取總成本（overall cost）高于總收益（overall benefit）的行為”，因此，將比例原則引入行政給付領(lǐng)域中，可以防止行政過度給付，通過社會(huì)資源的合理分配，從整體上增加社會(huì)的總福利，以達(dá)到“帕累托最優(yōu)”的效果。

（二）比例原則在行政給付中適用的可行性

第一，從比例原則的發(fā)展歷史上看，其適用范圍并沒有被限定為行政損益行為。而且在當(dāng)前，比例原則作為行政法上的一項(xiàng)普遍原則已得到廣泛的認(rèn)可。如在日本，比例原則是行政法上的一般原則，并作為行政法的淵源之一，在德國和我國臺(tái)灣地區(qū)，比例原則已上升為憲法原則。所以，作為一般原則，比例原則的適用范圍當(dāng)然是所有行政行為，行政給付行為作為行政行為的一部分，當(dāng)然沒有理由將其排除在適用范圍之外。

第二，追求實(shí)質(zhì)意義上的利益平衡，符合現(xiàn)代法治的發(fā)展趨勢(shì)。從單純的形式正義向?qū)嵸|(zhì)正義與形式正義相統(tǒng)一，是現(xiàn)代法治國理念的主要發(fā)展趨勢(shì)。比例原則被稱為“實(shí)質(zhì)意義上法治國原則的典范”，其從法治的實(shí)質(zhì)精神出發(fā)，以公平正義等實(shí)質(zhì)理性為行政權(quán)的行使設(shè)定裁量基準(zhǔn)，順應(yīng)當(dāng)前法治發(fā)展潮流。而且，“權(quán)利和權(quán)力的相對(duì)性決定了行政權(quán)力和公民權(quán)利的最佳關(guān)系必然是平衡關(guān)系，從而決定了行政法的最優(yōu)化狀態(tài)是平衡狀態(tài)”。endprint