從政治主義走向管理主義：中國(guó)行政區(qū)劃變遷的行動(dòng)邏輯

□龍寧麗

從政治主義走向管理主義：中國(guó)行政區(qū)劃變遷的行動(dòng)邏輯

□龍寧麗

仁政必自經(jīng)界始。行政區(qū)劃是一個(gè)現(xiàn)代概念，但國(guó)家按照地區(qū)來(lái)劃分國(guó)民的做法卻古已有之。因此，在縱向梳理中國(guó)從秦至今政區(qū)地理變遷歷史的基礎(chǔ)上，指出強(qiáng)政治—弱技術(shù)這個(gè)傳統(tǒng)中華帝國(guó)時(shí)期行政區(qū)劃調(diào)整的鮮明特征，在1949年以后逐漸為強(qiáng)技術(shù)—弱政治所取代。從歷史的承繼與發(fā)展看，從強(qiáng)政治到強(qiáng)技術(shù)的邏輯轉(zhuǎn)換本質(zhì)上是政治主義到管理主義的體現(xiàn)，它由內(nèi)而外地重構(gòu)、支配了行政區(qū)劃變遷的全部軌跡。根據(jù)發(fā)生學(xué)的見(jiàn)解，1949年以后一個(gè)脫離傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的新政治體制是誘致變遷的根本原因。立足當(dāng)下從追求技術(shù)理性的視角，探討在地方治權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的框架下如何匹配相應(yīng)的政區(qū)地理空間的命題，并嘗試著通過(guò)構(gòu)建一套行政區(qū)劃指標(biāo)體系進(jìn)行回答。

政治主義 管理主義 行政區(qū)劃變遷

作為國(guó)家政權(quán)建設(shè)和行政管理的重要工具，行政區(qū)劃通過(guò)行政建制的廢立、行政中心的設(shè)置、行政管理層級(jí)和幅度的調(diào)整等措施，對(duì)區(qū)域自然資源開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)要素空間流動(dòng)、基層政權(quán)鞏固、民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)固等起著重要作用。盡管行政區(qū)劃是一個(gè)現(xiàn)代概念，但其相關(guān)政治實(shí)踐卻古已有之，本文在縱向梳理歷史文本的基礎(chǔ)上勾畫(huà)了中國(guó)從秦至今的政區(qū)地理變遷路徑，指出強(qiáng)政治—弱技術(shù)的周期性循環(huán)是傳統(tǒng)中華帝國(guó)時(shí)期行政區(qū)劃調(diào)整的鮮明特征，而在1949年以后這一特征卻又反向調(diào)整為強(qiáng)技術(shù)—弱政治的形式。從歷史的承繼與發(fā)展看，從強(qiáng)政治到強(qiáng)技術(shù)的邏輯轉(zhuǎn)換本質(zhì)上是政治主義到管理主義的體現(xiàn)，它由內(nèi)而外地重構(gòu)、支配了行政區(qū)劃變遷的全部軌跡。在簡(jiǎn)要地從發(fā)生學(xué)上對(duì)這種變遷進(jìn)行了初步解釋之后——即一個(gè)脫離傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的新政治體制的出現(xiàn)使得對(duì)技術(shù)理性的追求成為了可能，本文最終從追求技術(shù)理性的邏輯出發(fā)，探討在地方治權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的框架下如何匹配相應(yīng)的政區(qū)地理空間的命題，并嘗試著通過(guò)構(gòu)建一套行政區(qū)劃指標(biāo)體系進(jìn)行回答。

一、行政區(qū)劃變遷的歷史爬梳：從秦至今

行政區(qū)劃是一個(gè)現(xiàn)代的概念，但相關(guān)的實(shí)踐早在戰(zhàn)國(guó)中期楚滅他國(guó)不予分封而代之以立縣就開(kāi)始了。從起源上看，行政區(qū)劃的產(chǎn)生是以中央集權(quán)國(guó)家的形成為前提的，只有在這種形態(tài)下，恩格斯所說(shuō)的國(guó)家按地區(qū)劃分它的國(guó)民才有推行的必要，才需要通過(guò)行政區(qū)劃對(duì)國(guó)土進(jìn)行行政管理。發(fā)于楚并經(jīng)秦滅六國(guó)建立強(qiáng)大的中央集權(quán)制國(guó)家而得以推而廣之的郡縣制，莫不遵從于十三經(jīng)之一《周禮》中“惟王建國(guó)，辨方正位，體國(guó)經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極”①［漢］鄭玄注、［唐］賈公彥疏：《周禮注疏》（上），上海：上海古籍出版社，2010年版，第56頁(yè)。的教誨，用現(xiàn)代性的標(biāo)尺衡量，它是按照地緣而非血緣親緣關(guān)系對(duì)整個(gè)國(guó)家版圖進(jìn)行系統(tǒng)分割與建制的行政區(qū)劃的早期雛形。自秦以降，除了在西漢和西晉出現(xiàn)了與郡縣制相背離的分封制外，郡縣制作為一種極具理性精神的開(kāi)創(chuàng)性制度架構(gòu)，一直充當(dāng)了從封建國(guó)家進(jìn)入現(xiàn)代民族國(guó)家的統(tǒng)治基石，支撐著中國(guó)兩千年間的疆域變遷改革歷史。在統(tǒng)一國(guó)家中隨朝代更迭和地方行政制度變遷而不斷整合的疆域，先后經(jīng)過(guò)由漢至清的廢置分合，至今始形成與傳統(tǒng)一脈相承但又有新發(fā)展的當(dāng)代政區(qū)地理版圖，由上而下疊架呈金字塔形，構(gòu)成地方政府施政的物理基礎(chǔ)，即今天的行政區(qū)劃。

（一）民國(guó)之前

1.西漢。漢王劉邦在建立西漢王朝之后，分封七名功臣降將為王，建立了七個(gè)異姓諸侯國(guó)，通過(guò)分封手段來(lái)?yè)Q取漢初王權(quán)的鞏固，后又通過(guò)分封同姓子弟為諸侯王來(lái)取代異姓王國(guó)，諸侯王國(guó)以下依然實(shí)行郡縣制。面對(duì)王國(guó)諸侯勢(shì)力的膨脹，文帝景帝時(shí)期采取“削藩”和平定“七王之亂”的措施，進(jìn)一步削減諸侯王國(guó)的“自置吏”和“得賦斂”兩大特權(quán)，最終形成了郡—縣制和王國(guó)—縣的雙軌制。

2.東漢。早在西漢時(shí)期，為應(yīng)對(duì)郡級(jí)政區(qū)大量增加給中央政府帶來(lái)的管理壓力，漢武帝在郡級(jí)政區(qū)上設(shè)14個(gè)部作為監(jiān)察區(qū)，后又被通稱(chēng)為州，其長(zhǎng)官先后被稱(chēng)為刺史、州牧。東漢沿襲了將州作為監(jiān)察區(qū)域的做法，后為鎮(zhèn)壓黃巾起義，中央政府派出最高官員九卿出任州牧，授予其兵權(quán)、財(cái)權(quán)和政權(quán)。由此，州成為郡的上一級(jí)行政區(qū)域，郡縣制演變?yōu)橹菘たh制。

3.魏晉南北朝。三國(guó)時(shí)期堅(jiān)持了東漢的州郡縣制度，但這一制度在西晉時(shí)期受到了嚴(yán)重破壞。西漢時(shí)期所確立的只有皇子皇兄才能受封為同姓王以及王國(guó)所封只有一郡之地的定制在西晉被打破，司馬炎通過(guò)分封宗室王以換取親族的效忠，但又以賦予執(zhí)掌軍事權(quán)力的條件迫使宗室王離京就國(guó)，致使宗室王在地方割據(jù)形成與中央相抗衡的力量。為應(yīng)對(duì)這一局面，司馬炎在晚期采取了擴(kuò)大皇子王封域的制衡辦法，打破以郡為國(guó)的定制，但最終導(dǎo)致了八王之亂并加速了西晉滅亡。進(jìn)入南北朝的分裂時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)靠職務(wù)分配來(lái)獎(jiǎng)賞軍功和安撫降將的維穩(wěn)需要，州和郡的面積不斷被劃小，政區(qū)的數(shù)量惡性膨脹，政區(qū)的管理幅度降到了新的低點(diǎn)。

4.隋唐。隋滅陳統(tǒng)一中國(guó)后，取消了郡這一中間層級(jí)，推行州縣制，但由于州縣數(shù)目繁多，區(qū)劃面積過(guò)小，中央政府管理幅度過(guò)大，由此導(dǎo)致隋煬帝大舉并省州縣，并將州重新改名為郡，恢復(fù)漢代的郡縣制。唐初將郡復(fù)改為州，并根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)戰(zhàn)功的需要大量設(shè)置州，同時(shí)，為避免漢代監(jiān)察區(qū)演變?yōu)樾姓^(qū)的危險(xiǎn)，唐代采取了派出監(jiān)察官的做法，并按照“道”來(lái)設(shè)立監(jiān)察的地理區(qū)域。唐代后期，在唐初因戍衛(wèi)邊疆而設(shè)置的節(jié)度使轄區(qū)（方鎮(zhèn)）因平定安祿山之亂而得到在全國(guó)普遍推廣，最終形成了道（方鎮(zhèn)）—州—縣體制。

5.宋代。宋代吸取唐代亡國(guó)教訓(xùn)，取消節(jié)度使的政權(quán)、兵權(quán)和財(cái)權(quán)，改由中央直接管理州。但后來(lái)又出于輸送地方財(cái)賦的需要，將唐朝轉(zhuǎn)運(yùn)使一職變?yōu)楣潭ü俾?，并依?jù)交通線路將全國(guó)劃為“路”。在轉(zhuǎn)運(yùn)使之后，提邢按察使、安撫使、提舉常平使等官職被相應(yīng)設(shè)置，并依據(jù)不同原則而管轄數(shù)量不同的“路”。從行政區(qū)劃體制上看，盡管州還保留向中央政府的直接奏事權(quán)，但“路”也成為州級(jí)政區(qū)以上實(shí)際存在的一級(jí)區(qū)劃。

6.元代。元代效仿金朝設(shè)置了行省作為管理新政府地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)，久而久之，這一機(jī)構(gòu)所管轄的地理區(qū)域也被代以行省之稱(chēng)，從此，省正式成為一級(jí)區(qū)劃。元代以游牧民族入主中原，一些戰(zhàn)爭(zhēng)中的臨時(shí)性制度逐漸演變成了正式制度，導(dǎo)致元代的區(qū)劃表現(xiàn)出層級(jí)多（最多的有行省、路、府、州、縣五級(jí)）、管轄關(guān)系復(fù)雜的特點(diǎn)。

7.明清及民國(guó)初年。明代以減少行政層級(jí)為首要任務(wù)，取消五級(jí)制和二級(jí)制，撤銷(xiāo)路的建制，改路為府，將州分為直隸州與屬州兩層，并將布政使司作為地方最高一級(jí)的行政區(qū)劃。清朝進(jìn)一步將政區(qū)層次簡(jiǎn)化為省—府—縣三級(jí)制，與府同級(jí)的除直隸州外還有直隸廳，與縣同級(jí)的有散州和散廳。民國(guó)初期裁府撤州立道，形成省—道—縣體制，而南京政府成立后則取消了道一級(jí)，恢復(fù)了省—縣體制，但后來(lái)出于戰(zhàn)爭(zhēng)和統(tǒng)治的需要又設(shè)置專(zhuān)區(qū)，形成省—專(zhuān)區(qū)—縣的虛三級(jí)制。①本部分對(duì)中國(guó)歷史上行政區(qū)劃變遷的梳理主要參考了周振鶴以及李曉杰等人的研究成果。周振鶴：《中國(guó)歷代行政區(qū)劃的變遷》，北京：中國(guó)國(guó)際廣播出版社，2010年版；李曉杰：《體國(guó)經(jīng)野：歷代行政區(qū)劃》，吉林：長(zhǎng)春出版社，2004年版。更詳細(xì)的史料可參考：民國(guó)初期張相文《中國(guó)地理沿革史》、顧頡剛《中國(guó)疆域沿革史》等，近代的周振鶴《體國(guó)經(jīng)野之道：中國(guó)行政區(qū)劃沿革》、周振鶴與李曉杰《中國(guó)行政區(qū)劃通史·先秦卷》、李昌憲《中國(guó)行政區(qū)劃通史·宋西夏卷》、郭紅和靳潤(rùn)成《中國(guó)行政區(qū)劃通史·明代卷》、傅林祥和鄭寶恒《中國(guó)行政區(qū)劃通史·中華民國(guó)卷》、施和金《中國(guó)行政區(qū)劃通史·隋代卷》、李治安與薛磊《中國(guó)行政區(qū)劃通史·元代卷》、余蔚《中國(guó)行政區(qū)劃通史·遼金卷》、郭聲波《中國(guó)行政區(qū)劃通史·唐代卷》、傅祥林與林涓等人合著的《中國(guó)行政區(qū)劃通史·清代卷》等。

（二）民國(guó)時(shí)期

隨著辛亥革命的爆發(fā)，盡管在各省獨(dú)立的基礎(chǔ)上建立了中華民國(guó)，但地方軍閥的離心力及戰(zhàn)亂始終存在并威脅著國(guó)家的統(tǒng)一，處理好中央和地方關(guān)系這個(gè)前朝舊代的老問(wèn)題依然是政府必須應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。這一時(shí)期對(duì)地方高層政區(qū)——省制的調(diào)整依然成為熱門(mén)話題，廢虛并拆的改革主張莫衷一是，既有廢省論，又有興省論，既有縮省運(yùn)動(dòng)，又有聯(lián)省運(yùn)動(dòng)，眾說(shuō)紛紜。第一類(lèi)，廢省派。除了同盟會(huì)孫中山一系外，當(dāng)時(shí)的革命黨、立憲派和前官僚中的政治人物多數(shù)信奉中央集權(quán)的理念，贊同廢省論。章太炎創(chuàng)建了統(tǒng)一黨，以固結(jié)全國(guó)領(lǐng)土、厘正行政行政區(qū)域?yàn)榈谝粭l政綱，贊同改省存道。①唐文權(quán)等編：《戴季陶集（1909—1920）》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1990年版，第365頁(yè)。袁世凱主政期間，先后向臨時(shí)參議院提出過(guò)兩個(gè)省制改革草案，提出廢省存道，以道轄縣的建議。1913年熊希齡內(nèi)閣通過(guò)了由梁?jiǎn)⒊瑩?dān)任司法總長(zhǎng)所起草的《政府大政方針宣言》，將廢省存道列為三大施政方針之一，但因各省強(qiáng)烈反對(duì)而成為一紙空文。1917年，段祺瑞政府發(fā)表《改革全國(guó)行政區(qū)域意見(jiàn)書(shū)》與《擬劃全國(guó)行政區(qū)域說(shuō)明書(shū)》，指出我國(guó)省制轄境過(guò)大，軍民混合，小之生吏治窳敗之弊，大之種潘鎮(zhèn)割據(jù)之憂，主張將全國(guó)規(guī)劃為57郡、7個(gè)特別區(qū)，這一由政府編制的首個(gè)分省方案亦因時(shí)局動(dòng)蕩而不了了之。第二類(lèi)，縮省派。這派以主張保留省級(jí)建制但縮小省級(jí)管轄范圍的國(guó)民黨為代表。宋教仁在《中央行政與地方行政之劃分》中力主縮小省區(qū)，爭(zhēng)取到朝野人士的多數(shù)認(rèn)同，縮?。▌澬∈^(qū)）、重劃（全面調(diào)整）逐漸成為省制改革研究主流。1916年國(guó)民黨國(guó)會(huì)議員孫洪伊建議，劃縮全國(guó)為50省，每省轄40縣，1928年宋淵源等繼續(xù)舉起省制改革的大旗。1930年國(guó)民黨召開(kāi)三屆四中全會(huì)，伍朝樞、陳銘樞、胡漢民等提議縮小省區(qū)，大會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)贊同重劃省區(qū)并酌量縮小的決議，重劃省區(qū)被確立為當(dāng)時(shí)的國(guó)策。1932年國(guó)民黨四屆三中全會(huì)上伍朝樞再次提出這一議案。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，國(guó)內(nèi)各界以民族存亡為重，一致推崇縮省改革。1939年行政院組建了以蔣廷黻、傅斯年、胡煥庸等為委員的省制問(wèn)題設(shè)計(jì)委員會(huì)，并于次年完成《設(shè)計(jì)報(bào)告書(shū)》，提出了省區(qū)劃分的兩種方案。1944年國(guó)民黨中央設(shè)計(jì)局成立了以黃國(guó)璋為組長(zhǎng)的區(qū)域計(jì)劃組，提出“遷就現(xiàn)實(shí)”、“通盤(pán)籌劃”兩個(gè)調(diào)整省區(qū)計(jì)劃。1948年內(nèi)政部方域司司長(zhǎng)傅角今在《重劃中國(guó)省區(qū)論》中出臺(tái)詳細(xì)分省方案，擬將全國(guó)重劃為57個(gè)省區(qū)。然而，因抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)，民國(guó)政府的省制改革最終走向了終結(jié)。②本部分引用的史料主要參考了華偉的研究成果。華偉：《20世紀(jì)中國(guó)省制問(wèn)題的回顧與展望》，《中國(guó)方域》，1998年第4期。民國(guó)時(shí)期有關(guān)省制方面的代表性研究有康有為的《廢省論》（1913年）、陳慶麟的《制憲聲中析省廢道之研究》（1922年）、但燾的《裁道設(shè)府議》（1924年）、宋淵源的《縮小省區(qū)論》（1928年）、伍朝樞的《縮小省區(qū)提案理由書(shū)》（1931年）、楊棟林的《縮小省區(qū)問(wèn)題》（1931年）、張雨峰的《縮小省區(qū)問(wèn)題》（1931年）、張其昀的《改革省區(qū)之基本原理》（1931年）、張富康的《省行政制度改革之趨勢(shì)》（1937年）、吳傳鈞的《論縮改省區(qū)》（1944年）、胡煥庸的《縮小省區(qū)草案》（1945年）、洪紱的《重劃省區(qū)方案芻議》（1947年）、傅角今的《重劃中國(guó)省區(qū)論》（1948年）等。此后，隨著1988年中國(guó)行政區(qū)劃研究會(huì)成立、全國(guó)行政區(qū)劃研討會(huì)召開(kāi)，由第一屆全國(guó)行政區(qū)劃研討會(huì)會(huì)議論文選編的《中國(guó)行政區(qū)劃研究》，其出版使省制研究在沉寂了40多年后再次進(jìn)入人們的視野。1995年出版的《中國(guó)省制》，將省制研究推向新高潮。

（三）1949年之后

新中國(guó)成立初期，為了肅清殘余勢(shì)力、醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、恢復(fù)勞動(dòng)生產(chǎn)、建立新秩序的需要，中央政府采取了建立了東北、華北等六大行政區(qū)作為地方最高一級(jí)政區(qū)，將各大行政區(qū)政府改為中央政府派出機(jī)關(guān)的做法，但這一帶有很強(qiáng)過(guò)渡性質(zhì)的行政區(qū)劃格局最終隨著社會(huì)局勢(shì)的改善而被改變。二十世紀(jì)五十年代開(kāi)始，為了適應(yīng)全面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，中央政府陸續(xù)頒布了相關(guān)的規(guī)章制度，包括1955年《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》、1963年《關(guān)于調(diào)整市政建制、縮小城市郊區(qū)的指示》、1983年《關(guān)于地市機(jī)構(gòu)改革中的幾個(gè)主要問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告》中關(guān)于縣改市的內(nèi)部掌握條件、1984年《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》、1986年與1993年國(guó)務(wù)院兩次批準(zhǔn)了民政部有關(guān)調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告等，這一時(shí)期的行政區(qū)劃調(diào)整表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

第一，省級(jí)政區(qū)從新中國(guó)初期的53個(gè)調(diào)整至1954年的32個(gè)，隨后基本上保持在30個(gè)左右的穩(wěn)定狀態(tài)。第二，城市數(shù)量不斷增加。通過(guò)以地級(jí)市取代地區(qū)和盟，地級(jí)市從1982年的112個(gè)增加到2004年的283個(gè)，地區(qū)和盟分別從1982年的170個(gè)和9個(gè)減少到2004年的17個(gè)和3個(gè)；通過(guò)整縣改市，市的數(shù)量從1981年的233個(gè)增加到2004年的661個(gè)，其中縣級(jí)市從122個(gè)增加到374個(gè)。第三，市轄區(qū)數(shù)量不斷增加。隨著市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的推廣、地級(jí)市的增加以及二十世紀(jì)九十年代后期開(kāi)始的縣改區(qū)調(diào)整，市轄區(qū)的數(shù)量從1981年的462個(gè)持續(xù)增加到2004年的852個(gè)。第四，縣的數(shù)量不斷減少。因縣改市、縣并入市、縣改自治縣、縣改市轄區(qū)，縣的數(shù)量從1981年的2001個(gè)持續(xù)減少為2004年的1464個(gè)。第五，在縣級(jí)以下，縣轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)持續(xù)減少，鎮(zhèn)的數(shù)量穩(wěn)步增加?？h轄區(qū)從1984年的8119個(gè)驟降至2004年的20個(gè)，鄉(xiāng)從1984年的85290個(gè)銳減至2004年的16130個(gè)，民族鄉(xiāng)從1985年的3144個(gè)減少到2004年的1126個(gè)，鎮(zhèn)則從1985年的9140個(gè)持續(xù)增加，后基本穩(wěn)定在20000個(gè)左右①浦善新：《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2013年版，第10-23頁(yè)。（見(jiàn)表1）。

表1 1980年以來(lái)次級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整情況 ②根據(jù)浦善新《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究》一書(shū)中的數(shù)據(jù)制表。圖中“-”表示數(shù)據(jù)缺失。參見(jiàn)浦善新：《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2013年版，第10-15頁(yè)。 （單位：個(gè)）

二、從政治視角走向管理視角：行政區(qū)劃變遷歷史背后的邏輯隱喻

從上述對(duì)歷史的梳理中不難發(fā)現(xiàn)，任何一個(gè)統(tǒng)治時(shí)期的行政區(qū)劃調(diào)整都夾雜了政治目標(biāo)和管理目標(biāo)的復(fù)雜考慮，所不同的是何者在當(dāng)時(shí)中居于更首要的位置。傳統(tǒng)中華帝國(guó)統(tǒng)治時(shí)期，即使是從人口和面積兩大最基本要素所衍生開(kāi)來(lái)的山川形勢(shì)、交通便塞、財(cái)政贏絀、經(jīng)濟(jì)豐嗇等繁復(fù)技術(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)，也始終必須讓位于維護(hù)中央統(tǒng)治權(quán)威的政治目標(biāo)，只有在政治統(tǒng)治得以絕對(duì)鞏固的情況下，統(tǒng)治者才會(huì)從提升行政管理質(zhì)量的角度出發(fā)，根據(jù)技術(shù)指標(biāo)對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行重組整合，因此，在傳統(tǒng)中華帝國(guó)的各個(gè)統(tǒng)治時(shí)期，行政區(qū)劃調(diào)整表現(xiàn)出十分鮮明的強(qiáng)政治—弱技術(shù)的周期性特征。但1949年以后，強(qiáng)技術(shù)—弱政治卻反轉(zhuǎn)成為這一時(shí)期行政區(qū)劃調(diào)整的鮮明特點(diǎn)。盡管新中國(guó)初期也曾采取過(guò)將全國(guó)劃分為六大行政區(qū)以加強(qiáng)中央對(duì)地方的政治控制，但在城市化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)代性?xún)r(jià)值的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)一套日益精細(xì)的技術(shù)指標(biāo)來(lái)提升對(duì)行政區(qū)劃的管理質(zhì)量卻越來(lái)越成為主流，技術(shù)指標(biāo)裹挾下的技術(shù)理性成為行政區(qū)劃改革的合法性和有效性之累積的重要源頭。從中國(guó)歷史的承繼和發(fā)展來(lái)看，以1949年為界，突破強(qiáng)政治—弱技術(shù)的歷史循環(huán)的行政區(qū)劃改革從強(qiáng)政治走向了強(qiáng)技術(shù)，這種從政治主義到管理主義的邏輯轉(zhuǎn)換由內(nèi)而外地重構(gòu)、支配了行政區(qū)劃變遷的歷史軌跡。

傳統(tǒng)中華帝國(guó)統(tǒng)治時(shí)期的行政區(qū)劃調(diào)整表現(xiàn)出一種相當(dāng)穩(wěn)定的政治主義視角，無(wú)論依據(jù)何種技術(shù)因素對(duì)轄區(qū)進(jìn)行整理切割，其自始至終都是服從和服務(wù)于維護(hù)皇權(quán)的政治大一統(tǒng)地位這個(gè)最根本的出發(fā)點(diǎn)。盡管以面積和人口作為劃定一縣之幅員的基本技術(shù)依據(jù)自秦漢就已經(jīng)確立，“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”③周振鶴：《中國(guó)歷代行政區(qū)劃的變遷》，北京：中國(guó)國(guó)際廣播出版社，2010年版，第58頁(yè)。的法則亦為后世所延續(xù)遵守，甚至有的朝代依據(jù)山川形勢(shì)、交通便塞、財(cái)政贏絀、人口疏密、經(jīng)濟(jì)豐嗇、割據(jù)有無(wú)等復(fù)雜技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行疆域調(diào)整，但在帝國(guó)的強(qiáng)政治—弱技術(shù)周期中，持續(xù)兩千年的超穩(wěn)定的政治主義視角始終是其最引人注目的特征，服從和服務(wù)于維護(hù)皇權(quán)的政治大一統(tǒng)地位始終是其最根本的政治出發(fā)點(diǎn)。

第一，高層政區(qū)的設(shè)置廢立，是以皇權(quán)為代表的中央權(quán)力對(duì)地方權(quán)力進(jìn)行制衡的必然結(jié)果，這是封建時(shí)代中央地方關(guān)系的最主要矛盾。中國(guó)兩千年前就已經(jīng)發(fā)展出一套熾熱的有關(guān)中央集權(quán)的國(guó)家意識(shí)，但這種國(guó)家意識(shí)始終未能消除地方封建割據(jù)的冀圖，地方對(duì)最高權(quán)力的覬覦和對(duì)統(tǒng)一國(guó)家的威脅如影隨形地伴隨著各個(gè)朝代，由此導(dǎo)致了歷史中不斷的輪回：中央在王朝建立初期通過(guò)主動(dòng)分封同族宗親形成地方拱衛(wèi)皇權(quán)的局面，但當(dāng)?shù)胤綑?quán)力坐大威脅到皇權(quán)時(shí)，中央則通過(guò)“削藩”、變?nèi)?jí)制為二級(jí)制、增加地方政區(qū)數(shù)量等手段來(lái)削減地方勢(shì)力；當(dāng)?shù)胤秸^(qū)狹小到不足以保障生產(chǎn)、抵御軍事進(jìn)攻從而影響中央利益時(shí)，則通過(guò)合并政區(qū)、設(shè)置更高層級(jí)的政區(qū)來(lái)加強(qiáng)地方權(quán)力?？偟膩?lái)看，作為一種自上而下的政治統(tǒng)治工具，行政區(qū)劃在封建中國(guó)變革的根本出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)皇權(quán)的統(tǒng)治，中央和地方關(guān)系的調(diào)整始終從屬于這個(gè)政治目標(biāo)，由于無(wú)法超脫封建制度本身固有的缺陷，這一框架下的區(qū)劃調(diào)整始終表現(xiàn)為分久必合、合久必分的循環(huán)特征，周而復(fù)始而無(wú)法跳出歷史的周期律（見(jiàn)表2）。

第二，無(wú)論高層政區(qū)如何演變，作為最基層政區(qū)單位的郡縣制保持了超乎尋常的穩(wěn)定狀態(tài)。在生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低下的農(nóng)業(yè)時(shí)代，縣級(jí)政區(qū)的穩(wěn)定直接關(guān)系到統(tǒng)治者勸課農(nóng)桑和收租征賦的績(jī)效，因此不宜也不可能頻繁變動(dòng)；同時(shí)，由于國(guó)土面積較為廣闊，為政者的統(tǒng)治在技術(shù)上只能做到最遠(yuǎn)深入到縣一級(jí)，在縣級(jí)以下則實(shí)行由鄉(xiāng)紳、族長(zhǎng)等主導(dǎo)的自治，以作為官治的延伸。在基層政區(qū)之穩(wěn)定對(duì)于統(tǒng)治者統(tǒng)治根基之維護(hù)具有重要價(jià)值的政治判斷下，以及對(duì)統(tǒng)治技術(shù)無(wú)法滲入基層這個(gè)功能障礙的承認(rèn)下，具有更強(qiáng)技術(shù)管理特性的基層政區(qū)在反反復(fù)復(fù)的區(qū)劃調(diào)整中反而表現(xiàn)了一種超常的穩(wěn)定。

表2 歷代政區(qū)設(shè)置情況①周振鶴：《中國(guó)歷代行政區(qū)劃的變遷》，北京：中國(guó)國(guó)際廣播出版社，2010年版，第51頁(yè)。括弧內(nèi)外為等稱(chēng)，統(tǒng)縣政區(qū)中的豎線表示左右之間還存在統(tǒng)屬關(guān)系。

這種從政治視角出發(fā)的區(qū)劃調(diào)整理念并沒(méi)有隨中國(guó)歷史上最后一個(gè)封建王朝清王朝的結(jié)束而廢除，而是在強(qiáng)大慣性的驅(qū)使下一直駛?cè)朊駠?guó)時(shí)期。盡管在1917年段祺瑞政府時(shí)期，內(nèi)務(wù)部在《改革全國(guó)行政區(qū)域意見(jiàn)書(shū)》中提出了政區(qū)劃分的九條依據(jù)：面積、山川形勢(shì)、地理沿革、轄縣、交通、參酌人口裁府、有華離交錯(cuò)者酌量劃撥、搜集增設(shè)省道各成案及特立興趣、固邊圉，但在地方分離與獨(dú)立的威脅下，透過(guò)調(diào)整中央地方關(guān)系來(lái)促進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一的政治目標(biāo)，仍然主導(dǎo)著民國(guó)時(shí)期有關(guān)省制改革的政策討論，盡管這種政治變革的需求因時(shí)局變化、實(shí)力對(duì)比、民眾心理傳統(tǒng)以及自治能力的限制等因素最終未能付諸實(shí)現(xiàn)。②周生春、孔祥來(lái)：《民國(guó)初年的省制改革》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第5期。這一時(shí)期，臨時(shí)政府向各省求助者多，各省向臨時(shí)政府求助者寡，軍政財(cái)權(quán)皆懸于各省，“中央行政不及于各省，各部亦備員而已”③胡漢民：《胡漢民自傳》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981年版，第57頁(yè)。，因此，權(quán)衡中央集權(quán)和地方分權(quán)兩種政治主張的省制改革之關(guān)鍵，不僅要考慮中央對(duì)各省的控制以及各省對(duì)中央的制衡，還要顧及省之自治行政與官治行政的分野與合流。這個(gè)無(wú)論在當(dāng)時(shí)還是從歷史的角度來(lái)看既大大超越了前代，且在其后也未見(jiàn)有出其右者的觀點(diǎn)主張，對(duì)于今天的行政區(qū)劃調(diào)整有著相當(dāng)高的指導(dǎo)意義——謀求國(guó)家政治與行政的統(tǒng)一，有賴(lài)于各省與中央的關(guān)系處理得當(dāng)、調(diào)劑得宜。甚至在新中國(guó)初期，在省制之上建立東北、華北等六大行政區(qū)作為地方最高一級(jí)政區(qū)、省級(jí)政區(qū)從新中國(guó)初期的53個(gè)調(diào)整至30個(gè)左右等做法，其核心考慮仍然是合理安排中央和省的關(guān)系以及省之行政的有效運(yùn)作。

新中國(guó)成立后，歷經(jīng)一段時(shí)間的沉寂并在二十世紀(jì)八十年代重新啟動(dòng)的行政區(qū)劃調(diào)整，表現(xiàn)出了一種重心明顯偏向市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等次級(jí)行政區(qū)域的技術(shù)主義視角。來(lái)自?xún)煞矫娴男盘?hào)很好地印證了有關(guān)技術(shù)主義視角的判斷，第一，新中國(guó)成立以來(lái)行政區(qū)劃調(diào)整中最活躍的部位是省級(jí)以下的次級(jí)行政區(qū)劃，乃是官治行政在達(dá)于社會(huì)自治層面的技術(shù)指標(biāo)完備化及技術(shù)手段可及性的客觀反映。從整體結(jié)構(gòu)來(lái)看，政治和管理的因素在行政體系內(nèi)部始終呈現(xiàn)出非對(duì)稱(chēng)分布的狀態(tài)，層級(jí)越高，政治因素占的比重越大，層級(jí)越低，管理因素的比重越大。盡管封建王朝也多次出現(xiàn)了二級(jí)政區(qū)和三級(jí)政區(qū)的改革，其中也間雜以發(fā)展生產(chǎn)休養(yǎng)民力的考慮，但它在根本上卻以強(qiáng)化皇權(quán)對(duì)地方的政治統(tǒng)治為出發(fā)點(diǎn)，并且因受制于統(tǒng)治技術(shù)的限制而停留在縣級(jí)以上的政區(qū)調(diào)整。1949年以后，撤銷(xiāo)鄉(xiāng)建制、民族區(qū)域自治、“大躍進(jìn)”時(shí)期全國(guó)大規(guī)模的并縣運(yùn)動(dòng)、市管縣、整市改縣等行政區(qū)劃的改革命題，刺激了建制城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不斷的精細(xì)和完備。根據(jù)對(duì)相關(guān)政策文本的分析，1980年以前的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)比較單一，以人口的絕對(duì)數(shù)量為主要衡量指標(biāo)，同時(shí)對(duì)占據(jù)重要戰(zhàn)略地位的地區(qū)予以?xún)A斜考慮，“切塊設(shè)市”模式在這一時(shí)期得到普遍推行；1980年以后，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)逐漸豐富完善，指標(biāo)從單一的人口指標(biāo)擴(kuò)大到非農(nóng)業(yè)人口占比、年工業(yè)產(chǎn)值、年國(guó)民生產(chǎn)總值、自來(lái)水覆蓋率等經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)指標(biāo)，并且考慮了不同地區(qū)的差異。

第二，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)目標(biāo)在行政區(qū)劃調(diào)整中日漸取代了以中央地方關(guān)系為重心的政治邏輯。1980年至2000年的區(qū)劃調(diào)整情況（見(jiàn)表3）表明，縣的數(shù)量減少與市的數(shù)量增加、鄉(xiāng)的數(shù)量減少與鎮(zhèn)的數(shù)量增加并存，這是以商品經(jīng)濟(jì)為主要形態(tài)的區(qū)域主體對(duì)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的區(qū)域主體的城鎮(zhèn)化過(guò)程中的身份置換，其出發(fā)點(diǎn)是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)輻射和帶動(dòng)效應(yīng)以謀求鄉(xiāng)村發(fā)展。這種以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的行政區(qū)劃調(diào)整，造成行政區(qū)劃邊界對(duì)地域經(jīng)濟(jì)界限的替代，形成具有高度分割特征的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。①王賢斌、聶海峰：《行政區(qū)劃調(diào)整與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《管理世界》，2010年第4期；劉小康：《行政區(qū)經(jīng)濟(jì)概念再探討》，《中國(guó)行政管理》，2010年第3期；安樹(shù)偉、張素娥：《行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)邊緣經(jīng)濟(jì)》，《生產(chǎn)力研究》，2004年第7期。

表3 1980—2000年中國(guó)各層級(jí)區(qū)劃調(diào)整情況②根據(jù)中國(guó)行政區(qū)劃網(wǎng)2002-2012年的數(shù)據(jù)整理。圖中“-”表示數(shù)據(jù)缺失。

三、從政治主義走向管理主義：政治體制變遷的解釋

維護(hù)中央絕對(duì)統(tǒng)治的政治目標(biāo)始終是封建王朝行政區(qū)劃調(diào)整的核心，新中國(guó)以后行政區(qū)劃改革則日益倚重一套精致的技術(shù)指標(biāo)，可以說(shuō)，橫跨1949年分界線的中國(guó)行政區(qū)劃變遷歷史表現(xiàn)出明顯的轉(zhuǎn)折，跳出了強(qiáng)政治—弱技術(shù)這一周期循環(huán)定律，并從政治主義走向了管理主義。表面上看政治的重要性在不斷下降，實(shí)際上政治統(tǒng)一無(wú)論對(duì)哪位統(tǒng)治者而言都是十分關(guān)鍵的因素，那么，什么原因?qū)е鹿芾碇髁x上升成為行政區(qū)劃變遷的主導(dǎo)邏輯？換言之，何種因素促成了這一時(shí)期從政治主義到管理主義的轉(zhuǎn)換？

發(fā)生學(xué)上的一種可能解釋是，一個(gè)脫離傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的新政治體制的出現(xiàn)，使得對(duì)技術(shù)理性的追求成為了可能——封建時(shí)代關(guān)于政治統(tǒng)一的考慮在這個(gè)新政治體制中早已得到根本解決，技術(shù)因素籍此超越政治因素成為最外顯的特征，為區(qū)劃改革的合法性和有效性提供理性支撐，這個(gè)與傳統(tǒng)制度相決裂的新體制就是1949年中國(guó)統(tǒng)一民族國(guó)家的建立。在傳統(tǒng)政治體制中，“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”反映的是天下皆為君王私產(chǎn)的統(tǒng)治理念，但這種對(duì)天下的名義上的統(tǒng)治卻與實(shí)際統(tǒng)治能力之間存在著相當(dāng)?shù)牟罹唷盎蕶?quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”①秦暉：《農(nóng)民中國(guó)：歷史反思與現(xiàn)實(shí)選擇》，鄭州：河南人民出版社，2003年版，第183頁(yè)。的鄉(xiāng)村秩序反映了中國(guó)基層社會(huì)普遍游離于皇權(quán)治下的狀況，單就清朝官僚體制對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治權(quán)力而言，地方行政不過(guò)是一種介于國(guó)家和鄉(xiāng)族自治勢(shì)力之間的應(yīng)變機(jī)制。國(guó)家權(quán)力不及于基層社會(huì)的名義統(tǒng)治和實(shí)際統(tǒng)治之間的差異，使得行政區(qū)劃的調(diào)整必須出于更好地維護(hù)皇權(quán)對(duì)基層社會(huì)的掌控這一根本政治目的——既最大限度地保持封建王朝對(duì)社會(huì)的提取和動(dòng)員能力，又防止地方勢(shì)力的自大與膨脹。在這種不發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)政治制度中，行政區(qū)劃調(diào)整自然因封建體制的局限性而無(wú)法發(fā)展出一套追求理性精神的技術(shù)指標(biāo)，更逞論在效忠皇權(quán)效忠朝廷之外獲取一個(gè)更廣闊的合法性支持。

與兩千年封建體制最明顯的一個(gè)制度分殊就是1949年新政治體制的最終確立——自封建社會(huì)淪陷至半殖民地半封建社會(huì)的中華帝國(guó)體系，在1911年辛亥革命的啟動(dòng)以及隨后一系列殘酷激烈的工業(yè)化戰(zhàn)爭(zhēng)的攪動(dòng)下逐漸瓦解，以統(tǒng)一的民族國(guó)家為身份意識(shí)的政治共同體在這個(gè)過(guò)程中逐漸發(fā)育，并最終在1949年以人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家體制確立。這個(gè)在二十世紀(jì)主導(dǎo)的現(xiàn)代性民族自覺(jué)和自治等要素催生下的統(tǒng)一民族國(guó)家，消解了中國(guó)專(zhuān)制統(tǒng)治下臣民以君主為效忠對(duì)象的觀念和實(shí)踐，使基于傳統(tǒng)的歷史文化、語(yǔ)言習(xí)俗等發(fā)展而來(lái)的國(guó)家共同體成為國(guó)民共同的認(rèn)同對(duì)象，并且使以主權(quán)和治權(quán)形式表達(dá)的國(guó)家統(tǒng)一得到了從形式到實(shí)質(zhì)的完整的實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)政治條件得以實(shí)現(xiàn)的前提下，民族國(guó)家的國(guó)家意識(shí)才會(huì)開(kāi)始思考如何用科學(xué)和理性來(lái)指導(dǎo)自己的現(xiàn)代化進(jìn)程。當(dāng)代的管理主義實(shí)踐，恰是這種技術(shù)理性在區(qū)劃改革中的極力彰顯，通過(guò)對(duì)技術(shù)理性的追求提高行政區(qū)劃管理的質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃改革的合法性和有效性的累積。

四、當(dāng)代行政區(qū)劃調(diào)整：構(gòu)建一套基于技術(shù)理性的指標(biāo)體系

1949年以后建立的新中國(guó)和封建中國(guó)有著明顯不同的國(guó)家建構(gòu)方式，即使在新中國(guó)成立后的不同時(shí)期內(nèi)國(guó)家治理的重點(diǎn)也先后發(fā)生了根本性逆轉(zhuǎn)，總的來(lái)看，撤銷(xiāo)鄉(xiāng)建制、民族區(qū)域自治、“大躍進(jìn)”時(shí)期全國(guó)大規(guī)模的并縣運(yùn)動(dòng)、市管縣、整市改縣等歷次行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)踐，與時(shí)俱進(jìn)地推出了行政區(qū)劃的政策指標(biāo)體系，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，使中國(guó)的城鎮(zhèn)化率從1953年的13.26%提高至2010年的49.68%（見(jiàn)表4）。但是，一些指標(biāo)體系缺乏反映可持續(xù)發(fā)展理念的價(jià)值，已經(jīng)明顯滯后于時(shí)代的發(fā)展，尤其是在1997年國(guó)務(wù)院凍結(jié)撤縣設(shè)市的審批至今，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生快速地發(fā)展變化，一些直轄市和較大中心城市謀求撤縣設(shè)區(qū)擴(kuò)展城市的發(fā)展空間，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的強(qiáng)縣、強(qiáng)鎮(zhèn)積極謀求設(shè)市，一些產(chǎn)業(yè)化程度高的建制鄉(xiāng)謀求撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，甚至還有部分城市謀求城市行政等級(jí)的變革，在這種情況下當(dāng)代行政區(qū)劃調(diào)整需要一套怎樣的技術(shù)指標(biāo)，跳出行政區(qū)劃調(diào)整“分久必合，合久必分”的往復(fù)怪圈，為治權(quán)的實(shí)現(xiàn)匹配相對(duì)穩(wěn)定的政區(qū)物理空間？

表4 六次全國(guó)人口普查城鄉(xiāng)人口基本情況②根據(jù)2013年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)整理。 （單位：萬(wàn)人）

（一）行政區(qū)劃調(diào)整指標(biāo)框架及說(shuō)明

當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新時(shí)期，行政區(qū)劃調(diào)整需要積極主動(dòng)地適應(yīng)城市化，關(guān)注人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、行為方式以及與環(huán)境的匹配度，行政區(qū)劃調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)能夠反映時(shí)代特征、城市本質(zhì)屬性和政區(qū)基本特點(diǎn)。③宮桂芝：《我國(guó)行政區(qū)劃體制現(xiàn)狀及改革構(gòu)想》，《政治學(xué)研究》，2000年第6期；魏衡、魏清泉等：《城市化進(jìn)程中行政區(qū)劃調(diào)整的類(lèi)型、問(wèn)題與發(fā)展》，《人文地理》，2009年第12期；王開(kāi)泳、陳田：《對(duì)我國(guó)大城市行政區(qū)劃調(diào)整的思考——以廣州市近年來(lái)行政區(qū)劃調(diào)整為例》，《城市問(wèn)題》，2006年第7期；羅小龍、殷潔、田冬：《不完全的再領(lǐng)域化與大都市區(qū)行政區(qū)劃重組——以南京市江寧撤縣設(shè)區(qū)為例》，《地理研究》，2010年第10期。在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，除了關(guān)注傳統(tǒng)的人口特征、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等指標(biāo)外，還應(yīng)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況以及社會(huì)環(huán)境質(zhì)量；除了關(guān)注區(qū)域整體情況外，還要考察建制行政區(qū)駐地特征；除了包括絕對(duì)指標(biāo)，還要涵蓋相對(duì)指標(biāo)，并力求做到指標(biāo)的科學(xué)性、簡(jiǎn)易性和可操作性。本研究設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系（見(jiàn)表5）共包括5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)和15項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，其中，一級(jí)指標(biāo)包括人口、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境和區(qū)位特性五項(xiàng)，二級(jí)指標(biāo)則對(duì)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的分解，并區(qū)分建制行政區(qū)政府駐地（區(qū)域中心）和建制行政區(qū)（區(qū)域整體）的差別。

表5 行政區(qū)劃調(diào)整的評(píng)價(jià)指標(biāo)框架

1.人口。包括2項(xiàng)針對(duì)建制行政區(qū)的二級(jí)指標(biāo)和3項(xiàng)針對(duì)建制行政區(qū)駐地的二級(jí)指標(biāo)。

（1）建制行政區(qū)常居人口。指在調(diào)查區(qū)域內(nèi)經(jīng)常居住的人口，具體包括三類(lèi)：戶口登記地在調(diào)查區(qū)域并在該區(qū)域內(nèi)常住的人口、戶口登記地不在調(diào)查區(qū)域但在該區(qū)域內(nèi)常住的人、在任何地方都沒(méi)有登記戶口但在該區(qū)域內(nèi)居住的人口。相對(duì)于戶籍人口，該人口指標(biāo)在一定程度上反映了人口機(jī)械遷移（流動(dòng)）的情況，能為編制各種國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃提供更為真實(shí)的依據(jù)。此外，根據(jù)常居人口與戶籍人口的比率，可以推知該區(qū)域主要屬于人口遷出地還是人口遷入地，其中，當(dāng)人口連續(xù)外遷導(dǎo)致本地人口的“空心化”現(xiàn)象時(shí)，對(duì)該區(qū)域進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的人口結(jié)構(gòu)動(dòng)力相對(duì)比較匱乏，應(yīng)暫緩進(jìn)行調(diào)整。

（2）建制行政區(qū)就業(yè)人口的非農(nóng)化率。指就業(yè)人口中不以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源的人口的占比，在農(nóng)村地區(qū)中一般含有少量的非農(nóng)化人口。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料，在我國(guó)就業(yè)人口連續(xù)5年呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)的情況下，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)和第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)均有一定的下降，2012年末全國(guó)從業(yè)人員為76704萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員為37102萬(wàn)人，非農(nóng)化率為48.4%；如果考慮到鄉(xiāng)村就業(yè)人員也有部分從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，則當(dāng)年第二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員共計(jì)50931萬(wàn)人，其非農(nóng)化率為66.4%（見(jiàn)表6）?？紤]到現(xiàn)階段農(nóng)村勞動(dòng)人口向城市大規(guī)模遷移的現(xiàn)象，本指標(biāo)擬采用按產(chǎn)業(yè)來(lái)計(jì)算非農(nóng)化率的方式?？紤]到2008年至2012年的非農(nóng)化率從60.4%開(kāi)始逐年上升，本指標(biāo)將以60%作為非農(nóng)化率的一個(gè)重要基準(zhǔn)數(shù)值。

表6 2008-2012年中國(guó)就業(yè)人口基本情況①根據(jù)2012年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)整理。（單位：萬(wàn)人）

（3）建制行政區(qū)政府駐地常居人口集聚度。指建制行政區(qū)政府駐地人口相對(duì)于建制行政區(qū)人口的集聚程度，相比于人口密度的指標(biāo)，它能更好地反映出人口的空間分布格局。其計(jì)算公式是：

劉睿文等人曾利用地理信息系統(tǒng)軟件對(duì)2006年中國(guó)分縣人口集聚度進(jìn)行了研究，②劉睿文、封志明、楊艷昭、游珍：《基于人口集聚度的中國(guó)人口集疏格局》，《地理科學(xué)進(jìn)展》， 2010年第10期。將全國(guó)2325個(gè)分縣單元?jiǎng)澐譃槿丝诿芗貐^(qū)（人口集聚度＞2）、人口均值地區(qū)（0.5＜人口集聚度＜2） 和人口稀疏地區(qū)（人口集聚度＜0.5）三大類(lèi)。本指標(biāo)將在這一劃分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同行政層級(jí)特點(diǎn)確定不同類(lèi)型行政區(qū)劃變遷中人口集聚度的分界值。

（4）建制行政區(qū)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口（萬(wàn)人）。將人口分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，是城鄉(xiāng)二元體制下戶籍制度對(duì)人口的一種統(tǒng)計(jì)學(xué)分類(lèi)，盡管這種分類(lèi)由于不區(qū)分居于城市還是農(nóng)村，不區(qū)分個(gè)人所從事的產(chǎn)業(yè)，無(wú)法真實(shí)反映城市化的水平而受到指責(zé)，但對(duì)于建制行政區(qū)政府駐地而言，它仍能在一定程度上反映當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)化水平。在撤鎮(zhèn)設(shè)市、撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)中，除了鄉(xiāng)幾乎全部是農(nóng)業(yè)人口外，建制行政區(qū)政府駐地鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口應(yīng)不低于一定水平。根據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年全國(guó)鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口占比為24.01%（見(jiàn)表7）。

表7 2012年全國(guó)各層級(jí)非農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)人口情況①根據(jù)《全國(guó)分縣市人口統(tǒng)計(jì)資料（2012）》的數(shù)據(jù)整理。（單位：人）

（5）建制行政區(qū)政府駐地就業(yè)人口的非農(nóng)化率（占就業(yè)總?cè)丝?）。

2.經(jīng)濟(jì)

（1）建制行政區(qū)人均GDP相當(dāng)于上一級(jí)行政區(qū)平均水平（%）。主要考察建制行政區(qū)人均GDP在上一級(jí)行政區(qū)中的相對(duì)位置。如果當(dāng)人均GDP低于上一級(jí)行政區(qū)平均水平，則不考慮進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。

（2）建制行政區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占本級(jí)行政區(qū)GDP（%）。指建制行政區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化水平。從近5年全國(guó)的數(shù)據(jù)來(lái)看，第二、三產(chǎn)業(yè)總值在GDP中的總占比呈上升趨勢(shì)，不斷逼近90%（見(jiàn)表8）。但是，由于農(nóng)村統(tǒng)計(jì)力量薄弱，工業(yè)統(tǒng)計(jì)也可能存在水分以及財(cái)政虛增，可能造成第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出及其比重估計(jì)偏低，因此，在行政區(qū)劃調(diào)整中，確定該指標(biāo)的數(shù)值時(shí)需要進(jìn)行數(shù)據(jù)修正。

表8 2008-2012年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 （GDP）分產(chǎn)業(yè)構(gòu)成情況 ②根據(jù)《全國(guó)分縣市人口統(tǒng)計(jì)資料（2012）》的數(shù)據(jù)整理。 （單位：億元）

（3）建制行政區(qū)人均財(cái)政收入相當(dāng)于上一級(jí)行政區(qū)平均水平（%）。主要考察建制行政區(qū)人均財(cái)政收入在上一級(jí)行政區(qū)中的相對(duì)位置。如果當(dāng)人均財(cái)政收入低于上一級(jí)行政區(qū)的平均水平，則不考慮進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。

（4）建制行政區(qū)政府駐地GDP占比（%）。主要考察建制行政區(qū)政府駐地經(jīng)濟(jì)總量在本級(jí)行政區(qū)內(nèi)的比重。該指標(biāo)也可以用建制行政區(qū)政府駐地財(cái)政收入占比（%）進(jìn)行替代。

3.基礎(chǔ)設(shè)施

（1）建制行政區(qū)自來(lái)水普及率（%）。指建制行政區(qū)供水覆蓋范圍內(nèi)的人口數(shù)目與總?cè)丝诘谋嚷剩且粋€(gè)反映供水普及與便捷的平均水平指標(biāo)。根據(jù)《全國(guó)城鎮(zhèn)供水設(shè)施改造與建設(shè)“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》，目前我國(guó)設(shè)市城市、縣城、建制鎮(zhèn)的公共供水量在總供水能力中占比分別為72.8%、80.9%、79.7%（見(jiàn)表9），近期目標(biāo)要提高公共供水普及率，設(shè)市城市達(dá)到95%、縣城達(dá)到85%、重點(diǎn)鎮(zhèn)達(dá)到75%，滿足新增城鎮(zhèn)人口的用水需求。

表9 2010年底全國(guó)城鎮(zhèn)供水能力基本情況③根據(jù)《全國(guó)城鎮(zhèn)供水設(shè)施改造與建設(shè)“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》的數(shù)據(jù)整理。

（2）建制行政區(qū)政府駐地污水處理率（%）。指經(jīng)過(guò)處理的生活污水、工業(yè)廢水量占污水排放總量的比重。計(jì)算公式：污水處理率=污水處理量÷污水排放總量×100%。根據(jù)《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，到2015年，全國(guó)所有設(shè)市城市和縣城具有污水集中處理能力，城市污水處理率提高到85%，縣級(jí)市處理率達(dá)到70%，縣城污水處理率平均達(dá)到70%，建制鎮(zhèn)污水處理率平均達(dá)到30%。該指標(biāo)可被建制行政區(qū)政府駐地生活垃圾無(wú)害化處理率（%）進(jìn)行替代。

（3）建制行政區(qū)政府駐地城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設(shè)市、撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)這四種行政區(qū)劃調(diào)整的主體是縣及以下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?；A(chǔ)設(shè)施體系是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，涉及到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、工程、社會(huì)等多方面因素。對(duì)于分縣單元而言，縣政府駐地鎮(zhèn)和其他地區(qū)之間的基礎(chǔ)設(shè)施水平差異，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)并不十分明顯，但在東西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)則比較突出，考慮到東西部的地區(qū)差異，本指標(biāo)主要對(duì)建制行政區(qū)政府駐地基礎(chǔ)設(shè)施的總體情況進(jìn)行定性評(píng)價(jià)。該指標(biāo)考察的內(nèi)容包括：道路交通、給排水、能源、郵電通訊、綠化和環(huán)保、公共事業(yè)等。

4.環(huán)境

（1）建制行政區(qū)大氣總懸浮微粒年日平均濃度相當(dāng)于上一級(jí)行政區(qū)平均水平（%）。空氣中總懸浮微粒的多少，反映了環(huán)境空氣質(zhì)量的好壞程度，國(guó)內(nèi)外都將其作為空氣質(zhì)量的一個(gè)重要指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。當(dāng)建制行政區(qū)大旗總懸浮微粒年日平均濃度超過(guò)上一級(jí)行政區(qū)平均水平的100%時(shí)，不進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。

（2） 建制行政區(qū)政府駐地建成區(qū)綠化覆蓋率（%）。指城市建成區(qū)綠化覆蓋面積占建成區(qū)總面積的百分比。綠化覆蓋面積是指城市中喬木、灌木、草坪等所有植被的垂直投影面積。我國(guó)國(guó)家環(huán)保模范城市要求建成區(qū)綠化覆蓋率大于35%。

5.區(qū)位特性

在全國(guó)或區(qū)域型城市體系中具有重要的戰(zhàn)略地位，或風(fēng)景名勝、文化歷史資源突出的地區(qū)等。該指標(biāo)主要用于定性評(píng)價(jià)。

（二）對(duì)區(qū)劃調(diào)整的考察對(duì)象進(jìn)行分組歸類(lèi)

在行政區(qū)劃調(diào)整中，根據(jù)某個(gè)指標(biāo)對(duì)考察對(duì)象進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆诸?lèi)，是科學(xué)、靈活地確定其他各項(xiàng)指標(biāo)參數(shù)的前提。第一種情況是按人口規(guī)模進(jìn)行分組。秦朝時(shí)期就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到行政區(qū)兩大最基本要素人口規(guī)模和管轄面積之間呈反比關(guān)系。相比于政區(qū)面積，人口是一個(gè)更具流動(dòng)性和可變性的基本變量，行政區(qū)劃設(shè)置的其他指標(biāo)因人口規(guī)模的不同而表現(xiàn)出差異。對(duì)人口管轄規(guī)模大的考察對(duì)象，人口與經(jīng)濟(jì)的空間集聚度指標(biāo)的設(shè)定，就可以適度低于人口規(guī)模小的考察對(duì)象，而人口管轄規(guī)模小的考察對(duì)象，其空間集聚度指標(biāo)的設(shè)定就要適度高一些。①?gòu)堈急?、謝振東、車(chē)文輝主編：《城鎮(zhèn)化與優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置研究》，石家莊：河北人民出版社，2013年版，第69-98頁(yè)。第二種情況是特殊主義取向。按人口規(guī)模進(jìn)行分組反映的是行政區(qū)管轄人口規(guī)模幅度的差異，體現(xiàn)了行政區(qū)劃調(diào)整中的分類(lèi)調(diào)控指導(dǎo)思路，它適用于撤縣設(shè)市的一般情況，但是，對(duì)于位居戰(zhàn)略要地、重要風(fēng)景名勝區(qū)或邊關(guān)口岸的縣，以及經(jīng)濟(jì)實(shí)力十分突出的強(qiáng)鎮(zhèn)，這類(lèi)情況宜采用特殊原則，其指標(biāo)設(shè)定應(yīng)更加突出考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和地理方位等要素。

五、思考與討論

上文從操作性的角度對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行了設(shè)計(jì)，如前所述，這種對(duì)技術(shù)的追求是管理主義實(shí)踐下利用科學(xué)和理性來(lái)指導(dǎo)行政區(qū)劃改革的必然產(chǎn)物，行政區(qū)劃管理的質(zhì)量和績(jī)效在很大程度上被寄托在這套指標(biāo)上。但我們同時(shí)也應(yīng)看到，技術(shù)作為手段之一，本身也會(huì)受到不完全理性的制約，它對(duì)提升區(qū)劃改革的合法性和有效性的效用是有限的，因此，從這個(gè)角度看，管理主義下行政區(qū)劃調(diào)整的指標(biāo)設(shè)計(jì)，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將面臨理性的不斷挑戰(zhàn)。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，前現(xiàn)代中國(guó)在兩千余年的帝制時(shí)期內(nèi)，已經(jīng)引人注目地將其政治設(shè)施在結(jié)構(gòu)上發(fā)展到與現(xiàn)代化社會(huì)的政治大體相當(dāng)?shù)某潭?，但是?949年在許多方面表現(xiàn)出與過(guò)去的斷然決裂，②［美］吉爾伯特·羅茲曼主編：《中國(guó)的現(xiàn)代化》，國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“比較現(xiàn)代化”課題組譯，南京：江蘇人民出版社，2010年版，第10頁(yè)。一種新形式的政治控制格局代之成為主宰性的力量。因此，在現(xiàn)行對(duì)1949年以后的新中國(guó)進(jìn)行斷代研究的熱潮中，我們可以清晰地看到，中國(guó)的行政區(qū)劃變遷也因改革蛻除了王朝紀(jì)元的許多基本特征、革命摧毀了帝國(guó)秩序的斷壁殘?jiān)?，而在這一分水嶺前后呈現(xiàn)出截然不同的主導(dǎo)特征，從強(qiáng)政治—弱技術(shù)的歷史循環(huán)中掙脫走上了一個(gè)重視技術(shù)和理性的改革之路。毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)代行政區(qū)劃調(diào)整所表現(xiàn)出來(lái)的對(duì)理性的贊揚(yáng)及實(shí)踐的追求，可以被視為中國(guó)的現(xiàn)代化改革大潮的無(wú)數(shù)浪花中的一朵。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

作者龍寧麗，女，中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部副研究員（北京 100032）。