以協(xié)商民主推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的可行路徑和制度安排

□倪偉俊

以協(xié)商民主推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的可行路徑和制度安排

□倪偉俊

協(xié)商民主是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要路徑。與代議制民主相比，協(xié)商民主更能反映偏好強(qiáng)度，讓民眾參與決策過(guò)程，它的基因也深嵌在現(xiàn)行政治架構(gòu)中。以協(xié)商民主推動(dòng)民主政治建設(shè)，就要在現(xiàn)行制度框架內(nèi)完善黨內(nèi)、人大、政協(xié)內(nèi)部的協(xié)商民主，加強(qiáng)與外部特別是涉及公共領(lǐng)域社會(huì)行動(dòng)的對(duì)話協(xié)商，以基層協(xié)商民主推動(dòng)基層自治能力的強(qiáng)化。同時(shí)也要通過(guò)搭建博弈機(jī)制、培育社會(huì)組織、完善法律環(huán)境、政府信息公開(kāi)，為發(fā)展協(xié)商民主提供配套支持。

協(xié)商民主 社會(huì)主義民主政治 制度安排

黨的十八大報(bào)告指出：“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！比嗣衩裰魇侵袊?guó)共產(chǎn)黨始終高舉的一面旗幟，也是社會(huì)主義的本質(zhì)。正如有學(xué)者所言，圍繞“規(guī)范社會(huì)行為”（社會(huì)治理）和“規(guī)范政府行為”（政府治理），中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義民主政治建設(shè)上開(kāi)展著積極的探索和實(shí)踐。①燕繼榮：《中國(guó)的改革：另一種民主化經(jīng)驗(yàn)》，《人民論壇》，2007年第8期。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)，當(dāng)今，國(guó)家與社會(huì)、公共部門與私人部門之間的關(guān)系日趨緊密、界限也偏向模糊，社會(huì)機(jī)構(gòu)、私人部門、社會(huì)大眾、精英階層、媒體圈，甚至利益集團(tuán)等訴求日益多元多樣，以“全能主義”為代表的傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。保證人民當(dāng)家作主，最大限度凝聚各方力量，增強(qiáng)黨和國(guó)家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性，迫切需要?jiǎng)佑眯碌墓ぞ吆图夹g(shù)來(lái)控制和指引。

現(xiàn)代政治理論表明，公共事務(wù)需要各種公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)包括公民的持續(xù)互動(dòng)，“善治”意味著公共利益的最大化，意味著讓所有利益攸關(guān)者共同參與和行動(dòng)進(jìn)來(lái)。因此從制度建設(shè)的層面看，需要形成一種能夠自由平等對(duì)話、討論、審議的制度安排，為個(gè)人、社會(huì)與政府的相互博弈和良性互動(dòng)搭建舞臺(tái)，保證社會(huì)各階層特別是利益攸關(guān)者依法參與民主決策、從事民主管理、實(shí)行民主監(jiān)督。本文正是基于這個(gè)視角，梳理協(xié)商民主的邏輯演進(jìn)，探討以協(xié)商民主推進(jìn)民主政治的可行路徑和制度安排。

一、以協(xié)商民主推動(dòng)社會(huì)主義民主政治

民主起源于古希臘的雅典城邦。對(duì)雅典這種“公投、公決、公審”的民主，柏拉圖和亞里士多德充滿批評(píng)，稱為“惡劣的多數(shù)”。即便到了近代以后，許多政治家和學(xué)者依然對(duì)民主充滿警惕，在他們看來(lái)共和自由比民主重要得多。盧梭十分推崇的直接民主，在法國(guó)大革命的實(shí)踐中，暴露出大眾激情下的狂熱和不理性、多數(shù)人對(duì)少數(shù)的暴政、民主駕馭在法律之上等許多問(wèn)題。因此，人們用自由理念、憲法制度、權(quán)力制衡為民主設(shè)防，用代議制取代公投、公審，把暴民政治、群氓政治關(guān)進(jìn)牢籠。代議制由此成為現(xiàn)代民主制度的核心。在許多人眼中，民主就等于選舉。民主這段歷史，說(shuō)明民主并非天生是完美的，它甚至是伴隨著暴力和壓制而產(chǎn)生發(fā)展的。同樣，今天的民主依然不是完美的，它依然存在效率低下、利益集團(tuán)操縱等許多問(wèn)題。

對(duì)代議制民主，民主理論大家熊彼特、薩托利、達(dá)爾等人更將其引申為“精英民主”、“多元民主”。熊彼特的經(jīng)典表述是：“民主方法就是那種為作出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過(guò)爭(zhēng)取人民選票取得作決定的權(quán)力?！雹伲勖溃菁s瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義和民主》，吳良健譯，上海：商務(wù)印書(shū)館，1999年版，第395頁(yè)。薩托利更加直白地指出，在選舉民主中，“選舉不制定政策，選舉只決定由誰(shuí)來(lái)制定政策”②［美］喬萬(wàn)尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海：上海人民出版社，2009年版，第123、256頁(yè)。。在他們看來(lái)，民眾定期選舉精英來(lái)管理國(guó)家更能體現(xiàn)和保持民主統(tǒng)治的精神和原則。然而，在這種理論下（也是在這種實(shí)踐下），選民沒(méi)有決策權(quán)，選民只有選舉權(quán)，替選民作出決策的，是他們選出來(lái)的統(tǒng)治者及統(tǒng)治團(tuán)隊(duì)。選民唯一的收獲，是競(jìng)選者為在競(jìng)選市場(chǎng)上爭(zhēng)取更多的支持者而與選民所作的交換，即某種承諾。但如果當(dāng)選者不履行承諾，或者民眾不滿足于投票和選人，也要求參與決策怎么辦？協(xié)商民主就是這樣的背景下進(jìn)入人們的視野。

協(xié)商民主的好處在于它反映了偏好強(qiáng)度，而不是簡(jiǎn)單的偏好積聚。在傳統(tǒng)代議制民主中，贊成票就是贊成票，反對(duì)票就是反對(duì)票。極端的贊成和反對(duì)，與模棱兩可的贊成和反對(duì)，在其中看不出任何區(qū)別，它只是簡(jiǎn)單地將相似的偏好積聚在一起。引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制后，偏好強(qiáng)度就可以得到充分利用。因?yàn)椴煌潭绕脧?qiáng)度的存在，使人們可以相互討論、協(xié)商，通過(guò)政治交易實(shí)現(xiàn)利益的重新組合。對(duì)一個(gè)偏好弱的人來(lái)說(shuō)，他可以在這個(gè)事項(xiàng)中向偏好強(qiáng)的人作出讓步，爭(zhēng)取下次他偏好強(qiáng)的事項(xiàng)協(xié)商時(shí)別人的妥協(xié)。正如薩托利在分析委員會(huì)內(nèi)部協(xié)商時(shí)所說(shuō)，這種利用偏好強(qiáng)度的協(xié)商決策是“正和決策”，“多數(shù)原則是零和原則”。③［美］喬萬(wàn)尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海：上海人民出版社，2009年版，第123、256頁(yè)。

從不同的角度去看，可以看到民主不同的面貌。燕繼榮把民主視作一個(gè)過(guò)程，將它分為三個(gè)階段，分別呈現(xiàn)三種不同的民主形式：前階段的民主選舉，中階段的民主協(xié)商（決策），后階段的民主監(jiān)督。④燕繼榮：《協(xié)商民主的價(jià)值和意義》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2006年第6期。從中可以看出，選舉并非是民主的唯一要義，民主協(xié)商和民主監(jiān)督都是民主的重要組成部分。沒(méi)有后者的民主，也是不完善的民主；后者民主的發(fā)展，同樣體現(xiàn)了民主的進(jìn)步。因此，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，完全可以根據(jù)國(guó)情實(shí)際分階段、分形式推進(jìn)。哪個(gè)階段條件比較成熟，哪種形式民主比較有基礎(chǔ)，就可以先發(fā)展哪個(gè)階段、哪種形式的民主。

協(xié)商民主在中國(guó)傳統(tǒng)文化中是有根基的，在政治構(gòu)架和安排中是有基礎(chǔ)的。傳統(tǒng)文化中的“和而不同”、“求同存異”，就體現(xiàn)了協(xié)商民主的精髓和智慧，深刻影響著整個(gè)民族的思維方式和行為方式。即便是在封建皇權(quán)的專制時(shí)期，也依然不乏看到協(xié)商政治的制度安排和運(yùn)作痕跡。⑤陳剩勇：《中國(guó)的協(xié)商政治傳統(tǒng)與地方民主的發(fā)展》，陳剩勇、何包鋼主編：《協(xié)商民主的發(fā)展》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年版，第79-91頁(yè)。1949年新中國(guó)成立之初，其體內(nèi)流淌著協(xié)商民主的血液。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》作為建國(guó)綱領(lǐng)起到類似憲法的作用，成立的中央人民政府某種程度上類似民主聯(lián)合政府。這種深植于政治體內(nèi)的基因，在歷經(jīng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展正反兩方面的實(shí)踐中，更加顯示出其強(qiáng)勁的生命力和必要性。今天，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，以及相關(guān)的政治安排，就是協(xié)商民主基因在現(xiàn)行制度內(nèi)最集中的體現(xiàn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，面對(duì)完善社會(huì)主義民主政治的期盼和呼聲，黨和政府用基層自治和民主試驗(yàn)等方式進(jìn)行化解，用制度創(chuàng)新和完善來(lái)回應(yīng)民意。⑥燕繼榮：《中國(guó)的改革：另一種民主化經(jīng)驗(yàn)》，《人民論壇》，2007年第8期。從中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次全國(guó)代表大會(huì)提出社會(huì)協(xié)商對(duì)話的制度構(gòu)想以來(lái)，民主協(xié)商逐漸從國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)拓展延伸到社會(huì)和基層的各個(gè)層面，涵蓋社會(huì)事務(wù)管理的諸多領(lǐng)域。尤其是在基層治理中，協(xié)商民主顯示出非常強(qiáng)勁的適應(yīng)性和生命力。民主懇談會(huì)、民主聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、民情直通車、鄉(xiāng)村論壇等，這些協(xié)商民主的地方性實(shí)踐和基層實(shí)踐得到大量運(yùn)用，并且成為當(dāng)前中國(guó)民主政治建設(shè)非常值得關(guān)注的現(xiàn)象。隨著協(xié)商民主在國(guó)家政治生活中作用的進(jìn)一步發(fā)揮，以及學(xué)界對(duì)協(xié)商民主的熱烈討論，黨的十八大首次提出社會(huì)主義協(xié)商民主是人民民主的重要形式，強(qiáng)調(diào)要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。從積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革角度出發(fā)，發(fā)展協(xié)商民主的條件和基礎(chǔ)都較為成熟，以協(xié)商民主推進(jìn)民主監(jiān)督，既是健全民主制度、豐富民主形式的先行步驟，也是能為各方面接受、容易形成共識(shí)、推動(dòng)政治文明的重要措施。無(wú)疑，協(xié)商民主是深化社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要方向，必將推動(dòng)改革向縱深發(fā)展并較好保持社會(huì)主義政治發(fā)展道路的穩(wěn)定性。

二、基于體制架構(gòu)的協(xié)商民主

發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，首先要在現(xiàn)行制度架構(gòu)內(nèi)完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制。黨委、人大、政府、政協(xié)，在社會(huì)主義政治架構(gòu)體系中處于極為重要的位置。通過(guò)制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，發(fā)展黨內(nèi)、人大、政府、政協(xié)的協(xié)商民主非常重要。有國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，法院也是協(xié)商民主的重要場(chǎng)所。①［澳］約翰·S.德雷澤克：《不同領(lǐng)域的協(xié)商民主》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2005年第5期。但美國(guó)法院的協(xié)商是有它獨(dú)特背景和制度文化的。在中國(guó)，法院首要任務(wù)是依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，協(xié)商是個(gè)次要問(wèn)題，否則易引起不必要的誤解。相對(duì)來(lái)說(shuō)，政府的協(xié)商民主更多體現(xiàn)為政府與社會(huì)的協(xié)商，政府內(nèi)部的協(xié)商不如說(shuō)是協(xié)調(diào)，因?yàn)樗膬?nèi)部雖有區(qū)分，但本質(zhì)是個(gè)共同體。而黨內(nèi)、人大和政協(xié)的制度框架內(nèi)，本來(lái)就允許黨代表、人大代表、政協(xié)委員代表各方利益。通過(guò)黨內(nèi)、人大和政協(xié)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，是可以影響政策走向的。而且，黨內(nèi)和人大的協(xié)商民主，背后都有“投票權(quán)”作支撐，這使得依據(jù)偏好強(qiáng)度進(jìn)行協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)偏好組合更有可能。

黨內(nèi)民主被譽(yù)為中國(guó)共產(chǎn)黨的生命。在黨章和黨的重要文件中，都強(qiáng)調(diào)要以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，都強(qiáng)調(diào)要有民主的政治氛圍。發(fā)展黨內(nèi)民主，從實(shí)際操作看，可以有先有后，先易后難，逐步推進(jìn)。當(dāng)前，黨內(nèi)的協(xié)商民主，從黨委會(huì)、常委會(huì)的運(yùn)作現(xiàn)狀來(lái)看，其在決策中扮演著重要的角色。通常，黨委會(huì)、常委會(huì)成員提出的意見(jiàn)，都會(huì)采納到?jīng)Q策中去。因此當(dāng)黨內(nèi)民主決策相對(duì)易行時(shí)，要不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)協(xié)商民主的深化。比如，在黨的代表大會(huì)中，黨代表是協(xié)商主體，黨代表可以在醞釀重大政策時(shí)提出自己的意見(jiàn)，并運(yùn)用自己的投票權(quán)贊成或反對(duì)。那么制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)就是，如何通過(guò)探索完善黨代會(huì)常任制，或者尋找發(fā)揮黨代表在閉會(huì)期間作用的途徑和形式，讓黨的代表大會(huì)更好行使作出重大決策職責(zé)。但畢竟黨的代表大會(huì)召開(kāi)間隔較長(zhǎng)，且黨代表人數(shù)相對(duì)較多，達(dá)成協(xié)商有許多現(xiàn)實(shí)的困難。理論和實(shí)踐都證明，團(tuán)隊(duì)越小，越容易達(dá)成協(xié)商。因此黨內(nèi)協(xié)商民主，主要還是黨委會(huì)和常委會(huì)內(nèi)的協(xié)商民主。推進(jìn)黨委會(huì)和常委會(huì)內(nèi)的協(xié)商民主，首先是要真正發(fā)揮黨委會(huì)和常委會(huì)的決策作用，制度性地高頻率召開(kāi)黨委會(huì)和常委會(huì)（主要是黨委會(huì)），不再局限于討論決定重大問(wèn)題和重要干部票決。其次要完善議事規(guī)則和決策程序，什么問(wèn)題拿到黨委會(huì)和常委會(huì)上來(lái)討論，如何充分發(fā)揚(yáng)民主地討論，如何形成共識(shí)作出決策，都要有明確的規(guī)定，減少黨內(nèi)“一把手”說(shuō)了算的制度空間。在民主決策特別是在表決中，黨內(nèi)“一把手”和其他成員的權(quán)力應(yīng)該是對(duì)等的。

人大的協(xié)商民主是由它的屬性所決定的。人大是法定的權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表是由人民選舉、在各個(gè)選區(qū)產(chǎn)生，人大代表代表著兩個(gè)方面的利益：一個(gè)是地方的利益，人大代表是在選區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的，他要維護(hù)所在選區(qū)的利益；另一個(gè)是選他當(dāng)代表的那部分群體的利益，理論上如果他不為這部分群體說(shuō)話，他就可能會(huì)在下次選舉中落選。正因?yàn)槿舜蟠泶碇鴥蓚€(gè)利益，為維護(hù)這兩個(gè)利益，他必須與其他代表進(jìn)行協(xié)商，今天你做出一些妥協(xié)，明天我做出一些妥協(xié)，實(shí)現(xiàn)各自之間的利益最大化。但現(xiàn)在一般所說(shuō)的人大協(xié)商民主，主要指的是與外部的協(xié)商，包括立法項(xiàng)目協(xié)商、部門職權(quán)協(xié)商等，采取的形式多為座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和個(gè)別溝通。②路江通：《地方人大立法中的協(xié)商》，陳剩勇、何包鋼主編：《協(xié)商民主的發(fā)展》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年版，第322-328頁(yè)。實(shí)際上，作為行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)的法定權(quán)力機(jī)關(guān)，其內(nèi)部的民主協(xié)商是非常重要的，立法、監(jiān)督、決定、任免都離不開(kāi)代表間的相互協(xié)商。人大協(xié)商民主現(xiàn)在遇到的主要問(wèn)題是，人代會(huì)通常是一年才召開(kāi)一次，每次會(huì)期只有幾天，日常工作主要是由人大常委會(huì)來(lái)行使的。然而受制于人大常委會(huì)的規(guī)模、知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，特別是兼職成員較多等因素，與人大這么重要的職權(quán)相比，難以承受人大應(yīng)有職權(quán)之重。因此要更加充分地突出和發(fā)揮人大常委會(huì)在協(xié)商民主中的作用，在優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員層次、結(jié)構(gòu)的同時(shí)，能否考慮充實(shí)人大常委會(huì)的人員。再者，就是要發(fā)揮各個(gè)專門委員會(huì)的作用。涉及專門委員會(huì)對(duì)口領(lǐng)域的事項(xiàng)，主要由各專門委員會(huì)審議、協(xié)調(diào)。人大代表規(guī)模過(guò)于龐大就會(huì)削弱決策能力，只有進(jìn)入專門委員會(huì)中才能更好地協(xié)商決策。這些改革措施的推進(jìn)，也有利于提高人大代表專職化的比例。人大代表的專職化，能讓人大代表更好代表兩個(gè)利益，更好地去協(xié)商對(duì)話。

政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道和基本實(shí)現(xiàn)形式。政協(xié)的“協(xié)”，主要指的就是民主協(xié)商，它包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)的9個(gè)政黨、56個(gè)民族、5大宗教、34個(gè)界別，①劉佳義：《大力發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年12月24日。本身就是一個(gè)各黨派、各界別的議事機(jī)關(guān)、協(xié)商機(jī)關(guān)。協(xié)商就是政協(xié)的活力源泉，協(xié)商民主在政協(xié)是運(yùn)用得最為成熟豐富的。政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派協(xié)商的主要平臺(tái)。中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派的協(xié)商，包括與民主黨派的直接協(xié)商和基于政協(xié)平臺(tái)的協(xié)商等。從廣義上講，與民主黨派的直接協(xié)商也是多黨合作和政治協(xié)商的重要形式。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)這種協(xié)商方式極為重視，現(xiàn)在重大決策出臺(tái)前，都會(huì)與民主黨派進(jìn)行溝通協(xié)商，聽(tīng)取民主黨派的意見(jiàn)建議。但在具體實(shí)踐中，毫無(wú)疑問(wèn)，政協(xié)作為最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在廣納群言、廣集民智、增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力等方面發(fā)揮的作用更加明顯。所以2006年以來(lái)，中央對(duì)加強(qiáng)政治協(xié)商多次提出明確要求，特別是黨的十八大報(bào)告明確提出要發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，各地方也進(jìn)行了積極的探索。政協(xié)的協(xié)商民主，從未來(lái)看，可以重點(diǎn)突破的領(lǐng)域，就是做強(qiáng)政協(xié)的民主審議權(quán)力。現(xiàn)行制度框架內(nèi)，政協(xié)履行的是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，擁有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)。但是存在的一個(gè)問(wèn)題是，如果被監(jiān)督的對(duì)象并沒(méi)有很好地聽(tīng)取政協(xié)的意見(jiàn)，該怎么辦？現(xiàn)在似乎并沒(méi)有一個(gè)反制的制度設(shè)計(jì)。那么是否可以考慮加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，上升為國(guó)家制度，比如通過(guò)立法手段，規(guī)范政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的具體制度，納入到黨委政府的議事規(guī)則、工作規(guī)則中，制度性地規(guī)范政協(xié)民主審議的權(quán)力，賦予其切實(shí)可行的效力。

三、體制與外部的協(xié)商民主

隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，社會(huì)治理的主體日益多元化，市場(chǎng)力量和社會(huì)力量也成為重要的治理主體。政府與市場(chǎng)、社會(huì)的合作日益重要。盡管今天國(guó)家體制的力量依然很強(qiáng)大，但它已經(jīng)不可能包辦一切。對(duì)于體制內(nèi)的力量來(lái)說(shuō)，它也必須與外部進(jìn)行協(xié)商對(duì)話才能有效治理。突出表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)民眾的對(duì)話協(xié)商，當(dāng)然也包括人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)與社會(huì)的協(xié)商，如立法聽(tīng)證等。政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)的對(duì)話協(xié)商現(xiàn)在日益普遍，且形式多元。比如邀請(qǐng)社會(huì)代表參加政府會(huì)議，某些重要事項(xiàng)通過(guò)公共渠道向公眾征求意見(jiàn)，召開(kāi)各種類型的聽(tīng)證會(huì)等等。但在實(shí)踐中存在代表來(lái)源單一、信息不對(duì)稱、程序不規(guī)范等問(wèn)題，哪些問(wèn)題要公開(kāi)協(xié)商、哪些問(wèn)題不用公開(kāi)隨意性較大。因此公眾的參與熱情并不高，對(duì)協(xié)商結(jié)果的信任度也不夠。應(yīng)當(dāng)從制度上規(guī)范政府與社會(huì)協(xié)商對(duì)話的規(guī)則，明確協(xié)商的事項(xiàng)、程序、范圍、頻率、渠道等等；并且要擴(kuò)大參與協(xié)商的對(duì)象范圍，通過(guò)隨機(jī)抽取的方式，從自愿報(bào)名者和具有廣泛代表性的數(shù)據(jù)庫(kù)中抽取社會(huì)協(xié)商代表，使該事項(xiàng)所涉及的各方利益代表都有話可說(shuō)、參與討論。

政府與社會(huì)的協(xié)商對(duì)話中，需要關(guān)注一種特殊的類型，即涉及公共領(lǐng)域社會(huì)行動(dòng)的對(duì)話協(xié)商。德雷澤克在回顧和分析美國(guó)公民權(quán)利運(yùn)動(dòng)、環(huán)保主義、女性主義等公共領(lǐng)域社會(huì)行動(dòng)的協(xié)商民主后指出，“關(guān)注社會(huì)發(fā)展軌跡的社會(huì)批判總是源于非正式的公共領(lǐng)域，而不是源于國(guó)家制度”，“這些運(yùn)動(dòng)及其領(lǐng)導(dǎo)階層最終都受到國(guó)家的重視，結(jié)果國(guó)家的自身特性也得以改變”。②［澳］約翰·S.德雷澤克：《不同領(lǐng)域的協(xié)商民主》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2005年第5期。隨著社會(huì)的分化壯大，民眾對(duì)自身利益的覺(jué)醒和重視，公共領(lǐng)域的社會(huì)行動(dòng)在中國(guó)也已經(jīng)出現(xiàn)，比較有代表性的是環(huán)保方面的“鄰避運(yùn)動(dòng)”、抵制拆遷的維權(quán)運(yùn)動(dòng)等，有些地方的公共領(lǐng)域社會(huì)行動(dòng)甚至引起很大風(fēng)波，比如廈門抵制PX項(xiàng)目建設(shè)、什邡抵制鉬銅項(xiàng)目建設(shè)、啟東抵制日企排海工程建設(shè)等。廈門、什邡、啟東的“鄰避運(yùn)動(dòng)”引發(fā)風(fēng)波的原因，并不僅僅因?yàn)橹卮箜?xiàng)目決策信息不夠透明，更主要的是政府缺乏與社會(huì)行動(dòng)協(xié)商對(duì)話的平臺(tái)和渠道。當(dāng)這些社會(huì)行動(dòng)的訴求無(wú)法通過(guò)制度渠道表達(dá)外，它就極容易走向街頭表達(dá)。公共領(lǐng)域社會(huì)行動(dòng)可以視作為一種預(yù)警系統(tǒng)，它發(fā)出了社會(huì)對(duì)某種問(wèn)題格外關(guān)注的信號(hào)。同時(shí)，公共領(lǐng)域的社會(huì)行動(dòng)訴求是社會(huì)性的，不是政治性的，不能把它混淆為政治運(yùn)動(dòng)。作為決策者要有辨別能力，要有包容之心。如果認(rèn)為這些社會(huì)行動(dòng)無(wú)足輕重，要鬧就讓它鬧，或者索性嚴(yán)厲壓制它，那它就可能真的轉(zhuǎn)化為政治取向的運(yùn)動(dòng)。對(duì)待這種公共領(lǐng)域社會(huì)行動(dòng)最好的辦法，就是決策部門通過(guò)政策設(shè)置、機(jī)制創(chuàng)新，將其納入到與社會(huì)的協(xié)商對(duì)話架構(gòu)中來(lái)。社會(huì)各界對(duì)此類社會(huì)行動(dòng)關(guān)注問(wèn)題進(jìn)行討論，這并不會(huì)使問(wèn)題激化或影響穩(wěn)定。相反各個(gè)方面意見(jiàn)得到充分表達(dá)以后，有利于民眾更加清醒地看待議題。對(duì)協(xié)商各方來(lái)說(shuō)，在討論中他們的意見(jiàn)可以得到修正，比如說(shuō)某些溫和派會(huì)修改它的訴求以形成妥協(xié)的結(jié)果。相當(dāng)多的時(shí)候，理性協(xié)商討論的結(jié)果是有利于決策者的，民眾對(duì)決策者的決策會(huì)更加支持，而不是“老不信”?？傊诠差I(lǐng)域社會(huì)行動(dòng)上的民主協(xié)商，怎么都比藏著掖著要強(qiáng)。掌握公權(quán)力的體制精英，應(yīng)該有充分自信開(kāi)展這些議題的民主協(xié)商。

四、基于基層自治的協(xié)商民主

社區(qū)作為特定地域內(nèi)人們生活的共同體，它本身具有很強(qiáng)的自治性。在中國(guó)傳統(tǒng)政治中，“皇權(quán)不下縣”，縣級(jí)以下的地方主要依靠鄉(xiāng)紳自治。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，城市社區(qū)和農(nóng)村基層民間力量興起、行政力量式微。然而在思維慣性和行為慣性下，行政力量依然有著包辦一切事物的沖動(dòng)。這導(dǎo)致不少本來(lái)可以通過(guò)基層自治由民間內(nèi)部解決的問(wèn)題，由于行政力量的插手，把矛盾引向了行政力量，造成或加劇了政府與民間的對(duì)立。引入?yún)f(xié)商民主的機(jī)制，倡導(dǎo)公民自由平等的對(duì)話討論、參與公共決策，對(duì)于潤(rùn)滑政府與民間社會(huì)的關(guān)系，優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)基層的自治能力，有著極為現(xiàn)實(shí)的意義。并且在社區(qū)和村鎮(zhèn)這個(gè)相對(duì)較小范圍內(nèi)，協(xié)商民主有著更加可以操作的空間和更易見(jiàn)效的結(jié)果。譚青山對(duì)中國(guó)村民自治的研究表明，協(xié)商民主與強(qiáng)化村民自治、擴(kuò)大村民決策參與有著確切的聯(lián)系。①譚青山：《中國(guó)協(xié)商民主和村民自治》，陳剩勇、何包鋼主編：《協(xié)商民主的發(fā)展》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年版，第175-193頁(yè)。從近年來(lái)的實(shí)踐看，引起社會(huì)各界關(guān)注的地方性協(xié)商民主亮點(diǎn)，往往是基于基層自治的協(xié)商民主試驗(yàn)。這里，就三種可能的基層協(xié)商民主作分析。

在很多基層事務(wù)中，政府并沒(méi)有其特殊的利益。在這些事務(wù)中，政府基于它的職責(zé)不得不協(xié)調(diào)各種關(guān)系，而它并不能得到任何好處；或者是眾人之間的內(nèi)部事務(wù)因?yàn)榍?、意愿等種種因素，他們自己內(nèi)部難以解決，需要尋找仲裁者幫助協(xié)調(diào)。在類似這種情況下，政府是中立的，它可以通過(guò)協(xié)商民主機(jī)制發(fā)動(dòng)利益相關(guān)者充分討論、相互交易，最終達(dá)成妥協(xié)諒解。杭州曾經(jīng)做過(guò)類似的一個(gè)實(shí)驗(yàn)，在危舊房改善后的廁所分配方案上，由于當(dāng)事三戶人家因歷史過(guò)節(jié)、缺乏溝通等原因難以達(dá)成一致時(shí)，由政府搭建民主協(xié)商平臺(tái)發(fā)動(dòng)討論，提出多方案供選擇，最終使當(dāng)事者相互作出讓步，解決了問(wèn)題。這個(gè)實(shí)驗(yàn)中涉及的是三戶人家，如果把它放大到十倍甚至更大些，同樣具有可操作性。在這個(gè)民主協(xié)商機(jī)制中，政府要做的就是創(chuàng)造條件為當(dāng)事方提供討論的空間，讓他們就特定問(wèn)題進(jìn)行充分討論。除了當(dāng)事各方論述以外，也可以邀請(qǐng)非當(dāng)事雙方從局外人的角度闡述他們對(duì)問(wèn)題的看法，以及邀請(qǐng)專家陳述觀點(diǎn)等，為當(dāng)事方提供外部意見(jiàn)參考并可形成某種程度上的外部壓力。通過(guò)坦率的討論和仔細(xì)的思考，再加上存在的某種外部壓力以及對(duì)外來(lái)的期望，當(dāng)事雙方很可能在協(xié)商過(guò)程中修正自己的偏見(jiàn)，根據(jù)相互所需達(dá)成妥協(xié)。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，在這種機(jī)制下它避免了直接卷入矛盾，也通過(guò)中立協(xié)調(diào)提高了公信力，是一種雙贏。

當(dāng)然更多的基層事務(wù)，是既有政府的利益，也有社會(huì)的利益。在處理這些事務(wù)時(shí)，更需要搭建協(xié)商對(duì)話的平臺(tái)。因?yàn)樯鐣?huì)越分化、基層越自治，社區(qū)內(nèi)部的利益就會(huì)更加顯現(xiàn)。當(dāng)某種力量把持基層事務(wù)時(shí)，就會(huì)引起其他利益方的不滿。當(dāng)大家各說(shuō)各話，就無(wú)法達(dá)成決策共識(shí)，會(huì)導(dǎo)致基層癱瘓。所以在處理類似事務(wù)時(shí)，政府要主動(dòng)搭建協(xié)商平臺(tái)，用包容的心態(tài)讓大家充分發(fā)表意見(jiàn)。在這個(gè)民主協(xié)商平臺(tái)下，政府與公眾以及各種社會(huì)團(tuán)體是平等的。政府可以提出自己的方案，提交決策討論；公眾包括各種社會(huì)團(tuán)體也都可以提出修改意見(jiàn)或各種不同的方案。甚至政府如果沒(méi)有好的方案，可以根據(jù)需要附和某方提出的方案。這種討論不會(huì)影響政府的威信，反而有利于實(shí)現(xiàn)基層的平衡。因?yàn)閷?duì)基層政府、公眾和社會(huì)團(tuán)體來(lái)說(shuō)，他們之間的關(guān)系是長(zhǎng)期的又是穩(wěn)定的——對(duì)公眾來(lái)說(shuō)尤其如此，這是他們的家園，需要今天我讓一步換取明天你讓一步。而且公開(kāi)理性的討論有利于消除激進(jìn)的主張，這就有了更好的交換基礎(chǔ)。所以政府也要懂得通過(guò)協(xié)商作出讓步，爭(zhēng)取在未來(lái)的事項(xiàng)中換取公眾的支持。公眾也會(huì)因?yàn)橥瑯拥脑颍瑤椭苿?dòng)工作。

在農(nóng)村村級(jí)選舉中，村民已經(jīng)有了直選村委會(huì)成員的權(quán)利。村民手中有了選票，參加村級(jí)事務(wù)的意愿自然增強(qiáng)。法律規(guī)定，村民大會(huì)是村民自治的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。但是，讓所有村民都通過(guò)村民大會(huì)作出決策，既是無(wú)效率的，也是不可能高頻率召開(kāi)的。取代村民大會(huì)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的機(jī)構(gòu)是村民代表大會(huì)。村民代表由村民選出，代表村民在代表大會(huì)中作出重要決策，它的決策具有合法性。在實(shí)踐中，村民代表大會(huì)已經(jīng)成為村黨支部、村民委員會(huì)之外重要的村級(jí)機(jī)構(gòu)。村民代表往往是那些熟悉和熱心村級(jí)事務(wù)且有一定能力的村民，比如村里的企業(yè)家、經(jīng)商人員或者有威望的長(zhǎng)者等等。他們組成了一個(gè)類似委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)村民委員會(huì)或村黨支部進(jìn)行監(jiān)督或檢查。但在那些村民委員會(huì)或村黨支部“當(dāng)家人”較為強(qiáng)勢(shì)的村里，村民代表大會(huì)往往起著點(diǎn)綴的作用。村民代表大會(huì)不是履行投票儀式的場(chǎng)所，而是村民自治的“穩(wěn)壓器”、“減震器”。所以村民代表大會(huì)的運(yùn)作要制度化、規(guī)范化，應(yīng)作為一個(gè)重要的協(xié)商場(chǎng)所用來(lái)自由討論涉及村級(jí)發(fā)展的有關(guān)重要事項(xiàng)。它可以根據(jù)自己的需要而不是命令或操縱選擇議題推動(dòng)進(jìn)程，它作出的決定要能讓村民委員會(huì)執(zhí)行。比如，是否可以考慮那些必須由村民大會(huì)通過(guò)的事項(xiàng)轉(zhuǎn)由村民代表大會(huì)行使，增強(qiáng)它對(duì)村民委員會(huì)的制約并提高效率。

五、協(xié)商民主所需的系統(tǒng)配套

發(fā)展社會(huì)主義民主政治和推進(jìn)政治體制改革在今天已不可能再單兵突進(jìn)，協(xié)商民主只是通向其中的重要路徑。其他改革措施只要條件具備就要深入推進(jìn)，以改革措施支持改革措施。同樣，協(xié)商民主也需要其他改革措施的配套，否則協(xié)商民主就難以落到實(shí)處、取得成效。在這些系統(tǒng)性的配套措施中，最為突出的是要解決以下問(wèn)題。

首先，建構(gòu)良性博弈機(jī)制。協(xié)商需要解決“憑什么協(xié)商”的問(wèn)題，也就是要有博弈的機(jī)制。協(xié)商是雙方主體基于平等自愿的協(xié)商。當(dāng)今的制度框架下，掌握公權(quán)力的部門是強(qiáng)勢(shì)主體。對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，它沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的力量。如果權(quán)力部門想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商，小事與你協(xié)商，大事就不協(xié)商，這樣協(xié)商民主就會(huì)流于形式，也會(huì)造成政府公信力的下降。因此要增加社會(huì)博弈的手段，讓社會(huì)可以更好地與公共部門討價(jià)還價(jià)。實(shí)際上，近年來(lái)已經(jīng)有過(guò)不少類似的嘗試，但總的看來(lái)仍可以加強(qiáng)。比如，在政府績(jī)效考評(píng)中增加公眾的分值，請(qǐng)公眾代表或者以隨機(jī)的方式請(qǐng)公眾對(duì)政府當(dāng)年的作為作出評(píng)估，或者在重大工作、重大項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，讓利益相關(guān)方來(lái)評(píng)議、打分，這些社會(huì)參與的結(jié)果都可能影響政府部門工作人員的收入和獎(jiǎng)金，影響到官員的升遷，這樣的話公共部門就會(huì)考慮要傾聽(tīng)公眾的意見(jiàn)、與公眾進(jìn)行溝通協(xié)商。

其次，培育社會(huì)組織。與強(qiáng)大的國(guó)家力量和市場(chǎng)力量面對(duì)，個(gè)人是渺小的，沒(méi)有力量單個(gè)與它們進(jìn)行協(xié)商。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政府有效率、有力量的協(xié)商，必須允許建立各種各樣的社會(huì)組織。社會(huì)組織不是洪水猛獸，不能因?yàn)樯鐣?huì)組織有點(diǎn)不同的意見(jiàn)就視為異己。社會(huì)組織與國(guó)外組織有些交流合作，也應(yīng)客觀理性看待分析。政府戴上墨鏡看社會(huì)組織，社會(huì)組織就會(huì)是黑色的；拿掉墨鏡看社會(huì)組織，就會(huì)還原社會(huì)組織的本色。社會(huì)組織的宗旨是形形色色的，可能是慈善的、環(huán)保的、或者是維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的等等，它聯(lián)系著關(guān)心這些事務(wù)的社會(huì)公眾。要推動(dòng)這些社會(huì)事務(wù)，想贏得公眾的配合，就需要與這些社會(huì)機(jī)構(gòu)合作協(xié)商，讓它們當(dāng)黨和政府的幫手。所以要放寬對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)的束縛，通過(guò)修改法律或制度減免非營(yíng)利性組織的稅費(fèi)，允許它們進(jìn)入政府合作項(xiàng)目等等，扶持社會(huì)組織的成長(zhǎng)。

再次，保證司法公正。要有保證協(xié)商的法律環(huán)境，當(dāng)各方協(xié)商不成的時(shí)候可以通過(guò)法律手段解決。當(dāng)某部分公眾認(rèn)為協(xié)商后的決策出臺(tái)會(huì)影響這部分人的權(quán)益，或者是認(rèn)為決策者在涉及公眾利益的事項(xiàng)上沒(méi)有給予協(xié)商的空間，法律應(yīng)當(dāng)保證他們提出訴訟或仲裁的權(quán)利。在實(shí)踐中多為公眾針對(duì)政府決策、政府行為的訴訟。但遺憾的是，很多時(shí)候司法機(jī)關(guān)并不能保證公眾的這種訴訟權(quán)利，在有些地方這種訴訟行為可能會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)牢獄之災(zāi)。當(dāng)司法成為“權(quán)力的家丁”的時(shí)候，公眾就會(huì)選擇“信訪不信法”，選擇采取極端的方法表達(dá)意愿，極端主義者就會(huì)站到前臺(tái)與當(dāng)政者唱對(duì)頭戲。法律是穩(wěn)定最大的保障。只有獨(dú)立公正的司法裁決，才能在協(xié)商之外達(dá)成社會(huì)和政府“最大的公約數(shù)”。

最后，政府信息公開(kāi)。只有公眾掌握充足的信息，它才能更好地參與決策。只要是不影響國(guó)家和公共安全的信息，政府就應(yīng)該盡量公開(kāi)?，F(xiàn)在政府信息公開(kāi)的空間還較大。特別是在某些地方，有些必須公開(kāi)的信息它不想公開(kāi)，就找個(gè)隱蔽的角落公開(kāi)。還有很多本可以公開(kāi)的信息以國(guó)家秘密的名義拒絕公開(kāi)，比如很多地方的財(cái)政預(yù)算，說(shuō)財(cái)政預(yù)算是國(guó)家秘密，在世界上其他國(guó)家是幾乎看不到的。今后政務(wù)信息公開(kāi)的范圍還要擴(kuò)大，包括涉及社會(huì)公眾的黨委決策信息也要盡量公開(kāi)；不能把應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾公開(kāi)的信息都說(shuō)成是國(guó)家秘密，國(guó)家秘密必須是真正的國(guó)家秘密，國(guó)家秘密太濫就可能導(dǎo)致沒(méi)有秘密；也要拓寬政府信息公開(kāi)的渠道，充分運(yùn)用信息技術(shù)，讓公眾方便查詢。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

作者倪偉俊，男，中共杭州市委政策研究室副處長(zhǎng)（杭州 310026）。