空氣污染治理難的成因及對(duì)策

胡玲莉

摘 要 我國(guó)當(dāng)前面臨著嚴(yán)峻的空氣污染問(wèn)題，引起了黨和政府及全國(guó)人民的高度關(guān)注。正確認(rèn)識(shí)空氣污染環(huán)境問(wèn)題并提出防治對(duì)策，對(duì)于促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文中筆者首先對(duì)當(dāng)前空氣污染治理存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了分析，隨后對(duì)國(guó)外在空氣污染治理方面的經(jīng)驗(yàn)及啟示進(jìn)行了闡述，最后提出了空氣污染治理總體思路及一些具體的空氣污染治理措施。

關(guān)鍵詞 空氣污染 治理 成因 對(duì)策

中圖分類號(hào)：X51文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2015.10.077

Causes and Countermeasures of Air Pollution Control Difficulties

HU Lingli

（Wuhan Municipal Party School， Wuhan， Hubei 430024）

Abstract China's current facing serious air pollution problems， caused great concern in the party and the government and the whole nation. A correct understanding of air pollution problems and propose countermeasures， to promote the coordinated development of China's economy and environment has important practical significance. In this paper， the author first for the current existence of the main problems of air pollution were analyzed， and then to the experiences and enlightenment in terms of air pollution control are described. Finally， air pollution and the general idea of some specific air pollution control measures.

Key words air pollution; control; cause; countermeasures

空氣污染（即大氣污染），按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）的定義，“通常系指由于人類活動(dòng)或自然過(guò)程引起某些物質(zhì)進(jìn)入大氣中，呈現(xiàn)出足夠的濃度，達(dá)到足夠的時(shí)間，并因此危害了人體的舒適、健康和福利或環(huán)境的現(xiàn)象?！雹?/p>

2013年新年伊始，我國(guó)中東部多地出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的霧霾天氣，影響京津冀、東北三省、陜西、河南、湖北、湖南、安徽以及東部沿海地區(qū)共17個(gè)?。ㄊ?、區(qū)），約占國(guó)土面積的1/4，受影響人口達(dá)6億。2014年10月持續(xù)肆虐京津冀地區(qū)的霧霾天氣的影響范圍、持續(xù)時(shí)間和污染程度也均為常年同期少見。

嚴(yán)重的霧霾天氣、空氣污染，再次引起了黨和政府、全國(guó)人民乃至全球的高度關(guān)注。那么，空氣污染治理效果甚微，其原因究竟何在？我們應(yīng)如何應(yīng)對(duì)呢？

1 空氣污染治理中存在的主要問(wèn)題

（1）認(rèn)識(shí)有誤區(qū)，環(huán)保理念不強(qiáng)。國(guó)家基本政策和科學(xué)發(fā)展觀未能得到有效貫徹落實(shí)，部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)節(jié)能減排的緊迫性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式重視不夠，過(guò)度砍伐森林、開發(fā)土地、產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)等，忽視環(huán)境保護(hù)和污染治理。社會(huì)層面，公眾環(huán)保意識(shí)依然不強(qiáng)，焚燒秸稈、燃放煙花炮竹、大眾吸煙、過(guò)度享受小汽車現(xiàn)象突出。

（2）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展方式不優(yōu)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題突出：以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)超常規(guī)發(fā)展，電力產(chǎn)業(yè)60%以上靠燃煤發(fā)電，高能耗、高排放、高污染。發(fā)展方式不優(yōu)：汽車工業(yè)遍地開花，尾氣成為城市主要空氣污染源。在垃圾回收和無(wú)害化處理方面，盲目推行較高的焚燒率，加劇了城市空氣污染。

（3）法律法規(guī)不完善，節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)不高。目前國(guó)內(nèi)有關(guān)大氣污染防治方面的法律，主要是2000年修訂的《大氣污染防治法》，面臨諸如PM2.5、排污權(quán)交易等新法律制度的出新，其規(guī)范力度和可實(shí)施性不強(qiáng)，處罰力度有限，對(duì)民事及刑事責(zé)任的規(guī)定極為簡(jiǎn)單，已難以適應(yīng)當(dāng)前區(qū)域性、復(fù)合性和壓縮性大氣污染防治的需求。其他專項(xiàng)法規(guī)、地方法規(guī)也尚不健全。

節(jié)能減排管控標(biāo)準(zhǔn)不高。當(dāng)前汽車燃油標(biāo)準(zhǔn)大大滯后于機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)，比如北京以不足紐約一半的汽車保有量，創(chuàng)下了超出紐約10倍的PM2.5排放。2012年，我國(guó)絕大部分地區(qū)仍執(zhí)行國(guó)三標(biāo)準(zhǔn)，其污染物排放是西方國(guó)家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的5～15倍。施工揚(yáng)塵、廚房油煙等缺乏防治標(biāo)準(zhǔn)。

（4）監(jiān)管能力薄弱，查處力度不夠。環(huán)保體制機(jī)制不健全，管理部門多，責(zé)任不清，關(guān)系不順，相互配合不夠，導(dǎo)致監(jiān)督能力薄弱;有的地方為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有法不依，違法不究;行業(yè)自律和企業(yè)的環(huán)境管理能力不高，有的企業(yè)甚至鉆政府急于招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的空子，治污陽(yáng)奉陰違，知法犯法。

（5）治污投入不足，技術(shù)創(chuàng)新不力。政府、企業(yè)、社會(huì)對(duì)包括空氣污染在內(nèi)環(huán)境污染治理投入嚴(yán)重不足;治理投入（GDP占比從3‰到1.5%）。即使有投入，但是治理速度趕不上污染的新增速度。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，治污經(jīng)費(fèi)GDP占比3%才可能有效治污，否者影響檢測(cè)設(shè)備更新和執(zhí)法能力。

空氣污染源管控、空氣污染物監(jiān)測(cè)、生產(chǎn)技術(shù)、新能源新技術(shù)研發(fā)與推廣運(yùn)用不夠，不能適應(yīng)新形勢(shì)下空氣污染防治的需要。

（6）治污的協(xié)作性、整體性滯后。2014年全國(guó)31個(gè)省份政府工作報(bào)告，29個(gè)提出治理大氣污染，16個(gè)提出把治理霧霾作為重點(diǎn)。在2014年的地方兩會(huì)上，不少省市開出“軍令狀”：

北京：未來(lái)5年，突出圍繞壓減燃煤、控車減油、治污減排、清潔降塵等4大關(guān)鍵領(lǐng)域落實(shí)大氣污染防治任務(wù)。

廣東：2015年底，基本完成珠三角地區(qū)生態(tài)修復(fù)，率先探索建立與國(guó)際接軌的空氣環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系和大氣污染預(yù)報(bào)預(yù)警體系。

上海：到2017年，重污染天氣大幅減少，空氣質(zhì)量明顯改善，PM2.5年均濃度比2012年下降20%。到2017年全面取消分散燃煤。②

所以，當(dāng)前我國(guó)在空氣污染理上還是各自為戰(zhàn)，協(xié)作性、整體性滯后。

2 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及啟示

（1）國(guó)際共同行動(dòng)。英國(guó)因治理空氣污染不力受罰的啟示。2014年02月20日，歐盟委員會(huì)對(duì)外宣布，決定對(duì)英國(guó)治理空氣污染不力采取法律行動(dòng)。英國(guó)因此成為第一個(gè)因?yàn)榭諝赓|(zhì)量未達(dá)標(biāo)而被歐盟采取法律行動(dòng)的國(guó)家，面臨每年超過(guò)3億歐元巨額罰款的風(fēng)險(xiǎn)。③

（2）法國(guó)模式。法國(guó)治理空氣污染“疏”“堵”齊下。2013年12月30日，法國(guó)空氣質(zhì)量跨部委員會(huì)（CIQA）正式向公眾公布了《改善空氣質(zhì)量應(yīng)急方案》，方案提出了改善空氣質(zhì)量的38項(xiàng)措施。法國(guó)最近提出的改善空氣質(zhì)量的方案中，包括機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)輪流上路，在巴黎周邊公路的限速由目前的每小時(shí)80公里降到70公里，政府組建各種“拼車”平臺(tái)，并對(duì)“拼車”者給予各種政策優(yōu)惠?！陡纳瓶諝赓|(zhì)量應(yīng)急方案》決定繼續(xù)擴(kuò)大公共自行車的規(guī)模，增設(shè)自行車專用車道，延長(zhǎng)公共自行車的免費(fèi)使用時(shí)間。另外，法國(guó)政府還出臺(tái)了對(duì)自行車的貨幣補(bǔ)貼方案，用財(cái)政手段引導(dǎo)人們綠色出行。

（3）美國(guó)模式。洛杉磯治霾40年。1943年7月26日發(fā)生首次光化學(xué)污染事件（當(dāng)時(shí)并不知道其為光化學(xué)污染），濃重的煙氣沉降在市區(qū)，能見度極差，不斷有人感覺眼睛刺痛、喉嚨損傷。

1952年12月一次光化學(xué)煙霧中，洛杉磯65歲以上老人死亡超過(guò)400人。

1952-1956年環(huán)保部門聯(lián)合醫(yī)療部門進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，證實(shí)洛杉磯的光化學(xué)污染與機(jī)動(dòng)車排放有極大的關(guān)系。洛杉磯地區(qū)于1947年成立了美國(guó)第一個(gè)地方空氣質(zhì)量部門，并在當(dāng)?shù)亟⒘伺盼墼S可證制度。1959年，加州成立機(jī)動(dòng)車污染控制管理局，負(fù)責(zé)尾氣監(jiān)測(cè)和污染減排設(shè)施認(rèn)證。1970年代末期，洛杉磯市及加州要求車輛檢查時(shí)，必須確保加裝的減排設(shè)施正常工作。1994年以后，洛杉磯要求機(jī)動(dòng)車全部安裝“行駛診斷系統(tǒng)”，及時(shí)監(jiān)測(cè)機(jī)動(dòng)車的工作狀態(tài)，使機(jī)動(dòng)車脫離超標(biāo)排污狀態(tài)并接受維修。

1955年美國(guó)國(guó)會(huì)制定了第一部《空氣污染控制法》，1970年又催生了《清潔法》，1990年修訂《清潔空氣法》，經(jīng)過(guò)40年持續(xù)不斷的治理，洛杉磯人終于逐漸戰(zhàn)勝了霧霾。④

3 進(jìn)一步完善治理空氣污染的對(duì)策

3.1 空氣污染治理總體思路及目標(biāo)

（1）2013年9月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》）。這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全國(guó)大氣污染防治工作的行動(dòng)指南。《行動(dòng)計(jì)劃》指明：

奮斗目標(biāo)：經(jīng)過(guò)五年努力，全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少;京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。力爭(zhēng)再用五年或更長(zhǎng)時(shí)間，逐步消除重污染天氣，全國(guó)空氣質(zhì)量明顯改善。

具體指標(biāo)：到2017年，全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高;京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。⑤

（2）2013年12月2日武漢市政府通過(guò)《武漢市改善空氣質(zhì)量行動(dòng)計(jì)劃》。

2014年02月18日，武漢市環(huán)保部門已會(huì)同有關(guān)部門，將《行動(dòng)計(jì)劃》10個(gè)方面的37項(xiàng)措施，分為154項(xiàng)具體任務(wù)，并分解落實(shí)到60余個(gè)部門，計(jì)劃投入280億元，力爭(zhēng)5年使該市空氣中的PM2.5和PM10年均濃度比2012年下降20%。

計(jì)劃提出，未來(lái)5年內(nèi)，武漢將調(diào)整不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（今年內(nèi)，完成三環(huán)線內(nèi)化工企業(yè)關(guān)?；虬徇w）、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu);控制面源污染（包括工地?fù)P塵，餐飲油煙等）;對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣排放進(jìn)行控制（2014年底前，全面供應(yīng)國(guó)Ⅴ車用柴油;2015年底前，全面供應(yīng)國(guó)Ⅴ車用汽油;2016年，基本淘汰現(xiàn)有的14萬(wàn)輛黃標(biāo)車）;完善監(jiān)測(cè)預(yù)警應(yīng)急體系;創(chuàng)新環(huán)保管理機(jī)制。力爭(zhēng)通過(guò)10年時(shí)間，能夠基本消除武漢市重污染的天氣，也就是灰霾天氣，使武漢市的空氣質(zhì)量得到總體的改善。

3.2 空氣污染治理路徑

（1）加大宣傳，轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)全民環(huán)保理念。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，空氣污染是可防可控的。防治空氣污染是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家、乃至全球各國(guó)的共同努力。切實(shí)提高政府、企業(yè)、全社會(huì)的環(huán)保意識(shí)、共同防治空氣污染。要轉(zhuǎn)變生活方式，倡導(dǎo)“綠色交通”，盡量選擇公交、電動(dòng)車、自行車出行，不要亂扔廢棄物，不或少放煙花炮竹，盡早戒煙，共同營(yíng)造干凈、清潔的空氣環(huán)境。倡導(dǎo)植樹造林，利用植物吸收有毒氣體等特性，減少城市空氣污染，綠化城市，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)。

（2）調(diào)整結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。十八大報(bào)告指出：“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策”，“著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)?！雹抟虼?，必須改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)方式，汰落后產(chǎn)能，提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻、推進(jìn)清潔生產(chǎn)，從源頭防治空氣污染。

（3）健全法制，強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)問(wèn)責(zé)制度。加快我國(guó)空氣污染防治法治建設(shè)，加大《大氣污染防治法》修訂步伐，重點(diǎn)健全總量控制、排污許可、應(yīng)急預(yù)警、法律責(zé)任等方面的制度。加快推進(jìn)空氣污染防治政策和標(biāo)準(zhǔn)的逐步對(duì)接，優(yōu)先推進(jìn)油品標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)動(dòng)車污染排放標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)污染源排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的對(duì)接，解決空氣污染問(wèn)題。增加檢查頻次，加大監(jiān)管力度，對(duì)超標(biāo)排污行為嚴(yán)加懲處，絕不姑息縱容。

各級(jí)環(huán)保部門要完善環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，加大空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)報(bào)和信息公開力度，及時(shí)發(fā)布空氣質(zhì)量信息，滿足人民群眾知情權(quán)。各級(jí)政府要建立完善空氣污（下轉(zhuǎn)第161頁(yè)）（上接第158頁(yè)）染應(yīng)急預(yù)案，出現(xiàn)嚴(yán)重空氣污染時(shí)，要按照預(yù)案要求迅速啟動(dòng)應(yīng)急措施。

在政府主導(dǎo)下，環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、公安、監(jiān)察、安監(jiān)等部門之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成應(yīng)對(duì)空氣污染工作合力，強(qiáng)化責(zé)任制，嚴(yán)格責(zé)任追究。

（4）增加投入，激勵(lì)創(chuàng)新，提升污染防控水平。切實(shí)增加政府投入力度，大力支持大氣污染控制技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用，激勵(lì)企業(yè)管理、技術(shù)創(chuàng)新。嚴(yán)格執(zhí)行大氣污染物排放新標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)燃煤電廠加快脫硫脫銷工程建設(shè)。提高燃油和汽車環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，積極鼓勵(lì)生產(chǎn)新的清潔汽車。改善能源結(jié)構(gòu)，發(fā)展清潔能源，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和清潔消費(fèi)。

（5）加強(qiáng)合作，區(qū)域聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建共同治理格局?？諝馕廴镜奶攸c(diǎn)決定了聯(lián)防聯(lián)控是深化治理的必由之路。借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，定期制定跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)，建立跨區(qū)域空氣污染防治管理協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決區(qū)域間突出環(huán)境問(wèn)題。組建覆蓋跨區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，建立信息通告與報(bào)告機(jī)制等，通報(bào)區(qū)域間大氣污染防治工作進(jìn)展，確?？諝馕廴韭?lián)防聯(lián)控取得實(shí)效。積極開展創(chuàng)建空氣污染控制示范區(qū)活動(dòng)。中國(guó)已在珠三角建立了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)，形成了區(qū)域空氣質(zhì)量管理體系等運(yùn)行機(jī)制。該示范區(qū)是繼美國(guó)加州和歐洲之后，全球第3個(gè)類似的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)。⑦

注釋

① 百度百科對(duì)空氣污染的定義.

② 南方都市報(bào).2014-03-06.

③ 中國(guó)新聞網(wǎng).2014-02-24.

④ 成都商報(bào).2013-03-18.

⑤ 國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》.2013-09-10.

⑥ 中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告.新華網(wǎng)，2012-11-19.

⑦ 新華網(wǎng).2014-03-03.