土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)地非農(nóng)化研究

蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院　張紅蕊

土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)地非農(nóng)化研究

蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院張紅蕊

摘要：土地問(wèn)題始終是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的焦點(diǎn),隨著中國(guó)人口的增加,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的加速是必然的產(chǎn)物。處理好工業(yè)化和農(nóng)業(yè)用地之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和合理利用成為亟需解決的重要問(wèn)題。文章對(duì)我國(guó)土地非農(nóng)化和土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì),以及非農(nóng)化出現(xiàn)的加速土地流轉(zhuǎn)的原因和一系列的問(wèn)題進(jìn)行了研究

關(guān)鍵詞：土地；土地流轉(zhuǎn)；非農(nóng)化；研究

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2015）04-0124-02

土地是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng).斯密曾有句名言∶“土地是財(cái)富之母,勞動(dòng)是財(cái)富之父?！蔽覈?guó)是一個(gè)人口眾多，但耕地面積稀缺的國(guó)家，人均耕地面積僅0.106公頃（1.59畝），土地問(wèn)題一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題. 2013年，正值改革開(kāi)放35周年，改革開(kāi)放也進(jìn)入了攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，中國(guó)第十八屆三中全會(huì)也對(duì)農(nóng)業(yè)問(wèn)題給與了重點(diǎn)關(guān)注。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度在取得巨大成就之后也面臨著一些問(wèn)題。

1978年，安徽、四川兩省少數(shù)農(nóng)村嘗試包產(chǎn)到組，促成了十一屆三中全會(huì)后中共中央領(lǐng)導(dǎo)人力主對(duì)農(nóng)村政策的變革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在廣大農(nóng)村地區(qū)推行起來(lái)，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度框架下，農(nóng)民擁有對(duì)土地的承包權(quán)，使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)，是指具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)將自身的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他的農(nóng)戶(hù)或者經(jīng)濟(jì)組織，而農(nóng)戶(hù)本身則保留土地承包權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。農(nóng)地非農(nóng)化是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為居住、交通、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等城鄉(xiāng)建設(shè)用地的過(guò)程。土地的非農(nóng)化是城市化、人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等拉動(dòng)力與地方政府、農(nóng)民等推動(dòng)力共同作用的結(jié)果[1]。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用地的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)

改革開(kāi)放浪潮后，尤其是近年來(lái)我國(guó)在年平均GDP保持在10%的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭下，工業(yè)化的規(guī)模越來(lái)越大，工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中占用大量的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)化的不平衡矛盾加劇。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)中可以看出，這一過(guò)程中農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化是不可避免的現(xiàn)象，工業(yè)化的快速發(fā)展，對(duì)土地的需求急劇膨脹，農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)模越來(lái)越大.

二、加速土地流轉(zhuǎn),促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化的原因

（一）經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)加劇對(duì)土地需求，政府追求GDP增長(zhǎng)，加速土地流轉(zhuǎn)

土地是工業(yè)化過(guò)程中資本原始積累之源泉。改革開(kāi)放后，中國(guó)農(nóng)村在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，工業(yè)化進(jìn)程也取得了令全世界為之側(cè)目的成就，工業(yè)化和城市化的高度發(fā)展使得對(duì)土地的需求急劇膨脹，人口的增加也在一定程度上對(duì)土地規(guī)模的需求增多，需要更多農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，土地作為工業(yè)化進(jìn)程中資本積累的要素作用越來(lái)越明顯。

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。各級(jí)地方政府，在改革后進(jìn)入資本原始積累階段，盡快完成地方政府的資本原始積累是財(cái)政分權(quán)后地方政府的重要行為特征，以地生財(cái)是地方政府原始積累的最佳選擇[2]。地方政府通過(guò)農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)用地增值，增加財(cái)政收入的同時(shí)，加快地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程，提高地區(qū)GDP水平，提高政府績(jī)效，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境，加快城市化進(jìn)程。這就加速了對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)民要求分享工業(yè)化和現(xiàn)代化的成果，增加收入，促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化，加速土地流轉(zhuǎn)

80年代初在黨的旗幟的帶領(lǐng)下農(nóng)村改革從集體制變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在80年代初取得了令人矚目的成就，農(nóng)業(yè)高速增長(zhǎng)，但之后農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度明顯放慢，甚至出現(xiàn)了徘徊的局面。加之我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基本上是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力占農(nóng)村勞動(dòng)力的90%。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中占了越來(lái)越大的比重，許多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。農(nóng)業(yè)的比較利益與非農(nóng)業(yè)相比較低，土地經(jīng)營(yíng)效率下降，土地負(fù)擔(dān)過(guò)重，從而導(dǎo)致大量農(nóng)民寧愿從事非農(nóng)勞動(dòng)[3]。同時(shí)，在非農(nóng)化的過(guò)程當(dāng)中農(nóng)民可以從農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地當(dāng)中獲得高額補(bǔ)償，農(nóng)戶(hù)可以以此補(bǔ)償金為資本，從事第三產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這就使得很多不想從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)渴望分享工業(yè)化的成果，增值土地級(jí)差收益，以此為資本增加收入，也加速了土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化。

三、有關(guān)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)地非農(nóng)化的方式

在我國(guó)現(xiàn)行的土地所有制制度下，土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地非農(nóng)化主要包括兩種途徑：1、集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，這主要是國(guó)家建設(shè)征用農(nóng)地，主要包括城市建設(shè)、建制鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦、鐵路、水利工程等，（1），《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其不動(dòng)產(chǎn)。隨著城市化的加速，城市用地規(guī)模大幅度擴(kuò)張，這就需要大量的農(nóng)村土地作為后備資源，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施的支持，鐵路、水利工程等都不可避免的要占用優(yōu)質(zhì)耕地，我國(guó)重要法律的相關(guān)規(guī)定也給了國(guó)家征用制度提供了法律基礎(chǔ)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，這些基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目平均每年占用農(nóng)地200到250萬(wàn)畝[4]。2、集體土地使用權(quán)的使用者之間的流轉(zhuǎn)，主要包括鄉(xiāng)村集體建設(shè)占用農(nóng)地和農(nóng)村個(gè)人建房占用農(nóng)地。鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地主要是鄉(xiāng)村中的集體企業(yè)，農(nóng)田中集體建設(shè)的水利設(shè)施等，主要是用于建設(shè)用地。集體土地使用權(quán)的使用者之間的流轉(zhuǎn)速度明顯加快，有關(guān)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定：作為流轉(zhuǎn)對(duì)象的土地使用權(quán)，應(yīng)該是由土地使用者依法享有的、權(quán)利主體明確的、依法可以流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)。

四、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程農(nóng)地非農(nóng)化所面臨的困境以及各種阻礙因素

土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地非農(nóng)化，不僅為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供了土地的資本積累，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有很大的推動(dòng)作用，在農(nóng)村方面，土地流轉(zhuǎn)使廣大農(nóng)戶(hù)獲得大量資金，獲得了土地增值收益。但是，農(nóng)地非農(nóng)化所導(dǎo)致的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使土地的使用者發(fā)生了變化，根據(jù)國(guó)家規(guī)定，城市的土地是歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地是農(nóng)村集體所有，通過(guò)國(guó)家建設(shè)用地和鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地導(dǎo)致的集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，集體土地使用者之間流轉(zhuǎn)，由此衍生出來(lái)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利不盡相同，不同的政策之間不可避免的產(chǎn)生各種矛盾[5]。

（一）非農(nóng)化和耕地資源之間的矛盾

《中華人民共和國(guó)土地管理法》中明確規(guī)定嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為

建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。黨中央如此重視我國(guó)的耕地資源的根本原因是我國(guó)的人多地少的基本國(guó)情，但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可避免的要占用農(nóng)村耕地，城市化和工業(yè)化需要哦用地與耕地保護(hù)之間出現(xiàn)了兩難的局面，在土地的有償使用過(guò)程中，由于對(duì)城市存量土地有償使用改造的困難性和有限性，地方政府不斷擴(kuò)大和加快農(nóng)地非農(nóng)化的數(shù)量和速度[7]。關(guān)于非農(nóng)化和耕地資源的爭(zhēng)論也是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。

（二）土地流轉(zhuǎn)和非農(nóng)化過(guò)程中產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，成為影響社會(huì)的不穩(wěn)定因素

農(nóng)業(yè)非農(nóng)化造成的土地流轉(zhuǎn)中，國(guó)家和鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地造成了大量的農(nóng)民失地，尤其是在中國(guó)東部發(fā)達(dá)的大中城市，這種現(xiàn)象尤為明顯。目前我國(guó)失地農(nóng)民問(wèn)題主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：第一是失地農(nóng)民數(shù)量多，群體龐大，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)直接影響了城市化和工業(yè)化的進(jìn)程，再加上中國(guó)人口的增加，使得土地占用規(guī)模過(guò)大，占用農(nóng)村土地的速度也越來(lái)越快，國(guó)家強(qiáng)制占用農(nóng)村集體土地，產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。第二是農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償過(guò)少，征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)利益，也是最容易印發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)償制度是一種直接的補(bǔ)償關(guān)系，并沒(méi)有考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益[6]。國(guó)家和集體在占用農(nóng)戶(hù)土地的同時(shí)，雖然依照法律的規(guī)定給與農(nóng)戶(hù)一定的補(bǔ)償，使農(nóng)戶(hù)獲得了土地增值收益，但是這些收益中大部分還是流入了集體的口袋，農(nóng)戶(hù)分到的補(bǔ)償收益相對(duì)過(guò)少。征地補(bǔ)償?shù)墓叫允盏劫|(zhì)疑。第三是失地農(nóng)民的后續(xù)生存問(wèn)題，農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量問(wèn)題也沒(méi)有得到重視，這主要由于我國(guó)目前農(nóng)村的社會(huì)保障體系并不完善，大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有納入到社會(huì)保障體系之中，而且農(nóng)業(yè)始終是農(nóng)民收入的主要來(lái)源，失去了土地作為生存保障之后，農(nóng)民的再就業(yè)也是一個(gè)大問(wèn)題，總之，失地農(nóng)民在失去土地之后生活堪憂(yōu)，加之非農(nóng)化速度的加快，失地農(nóng)民的數(shù)量群體尤為龐大，如果不盡快采取措施解決失地農(nóng)民的問(wèn)題，這必然會(huì)成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定前進(jìn)的因素。

（三）農(nóng)戶(hù)的土地產(chǎn)權(quán)不清晰，土地承包權(quán)內(nèi)容模糊

現(xiàn)階段農(nóng)民盡管在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度框架下得到了土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，但是缺乏處置權(quán)，在土地所有權(quán)方面，政策上也沒(méi)有給與相應(yīng)的保護(hù)。盡管在承包期內(nèi)的土地使用權(quán)是收到保護(hù)的，而且國(guó)家也將農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從十五年延長(zhǎng)到三十年，但是在農(nóng)戶(hù)的心目中仍然存在著不確定性，就是在承包期滿(mǎn)之前，政府（無(wú)論中央還是地方政府）政策的變化有可能導(dǎo)致他們承包的一些或全部土地被拿走，擁有較多資本的農(nóng)戶(hù)將遭受損失，即使這些資本是流動(dòng)的也會(huì)如此[8]。對(duì)土地產(chǎn)權(quán)和土地承包權(quán)的不完全規(guī)定導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)階段土地作為市場(chǎng)的一種要素，并沒(méi)有得到相應(yīng)的發(fā)展，也降低了農(nóng)戶(hù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收益和農(nóng)地交易價(jià)格，增加了農(nóng)地交易成本，降低了農(nóng)地市場(chǎng)交易的凈收益，最終減弱了農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地需求和供給[9]。不利于農(nóng)地非農(nóng)化，從而更加限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

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