推進(jìn)我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的機(jī)制研究

彭金玉

摘 要：由于我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給主體單一、職責(zé)不明，需求表達(dá)渠道不暢、機(jī)制不完善，呈現(xiàn)“碎片化”和不可及性傾向，導(dǎo)致城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在著設(shè)施單一、使用效率低，醫(yī)療護(hù)理資源不足、服務(wù)人員專業(yè)水平低，精神慰藉服務(wù)缺失、老年人的社會價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)等問題。要解決以上問題，必須明晰各類主體職責(zé)、構(gòu)建“共擔(dān)、互補(bǔ)、共享”機(jī)制，暢通需求表達(dá)渠道、構(gòu)建老年人積極參與的激勵(lì)機(jī)制，祛除“碎片化、構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)無縫隙供給機(jī)制。

關(guān)鍵詞：中國城市社區(qū)；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；需求；滿意；耦合機(jī)制

中圖分類號：D669.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）05-0103-0

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：到2014年底，我國60周歲及以上老年人口2.12億人，占全國總?cè)丝诘?5.5%，其中65周歲以上的老年人口達(dá)1.38億人，占全國總?cè)丝诘?0.1%；據(jù)預(yù)測，到2020年，我國60歲以上的老年人口將達(dá)到2.43億，約占全國人口總數(shù)的18%，2025年將達(dá)到3億，2034年將突破4億。同時(shí)，我國人口老年化呈現(xiàn)“快速化、高齡化、失能化、空巢化”等現(xiàn)象疊加的特點(diǎn)?？焖僭鲩L的老年人口，特別是高齡獨(dú)居老年人、失能半失能老年人，空巢困難老年人等特殊老年群體人數(shù)的增加，使得各類老年人對生活照料、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神文化等多方面、多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求日益增加，完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)日趨迫切。

1982年聯(lián)合國《維也納老年問題國際行動計(jì)劃》中提出“養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)以社區(qū)為基礎(chǔ)向老年人提供各方面的服務(wù)”；1992年聯(lián)合國《老齡問題宣言》中強(qiáng)調(diào)要“以社區(qū)為單位，讓老年人盡可能在家中居住”，提出了不同于家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的新型養(yǎng)老方式——社區(qū)養(yǎng)老，即以家庭養(yǎng)老為核心、社區(qū)服務(wù)為依托，為老年人提供生活照料、醫(yī)療保健和精神文化等養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)已成為世界各國應(yīng)對越來越嚴(yán)重的人口老齡化發(fā)展趨勢的重要方式。

從20世紀(jì)80年代開始，我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)就開始得到政府的關(guān)注和重視；1993年民政部等13部委聯(lián)合頒布了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，提出85%以上街道興辦一所老年公寓（托老所），正式將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入國家發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃中；2001年民政部在全國范圍內(nèi)推行“社區(qū)老年服務(wù)星光計(jì)劃”；2006年民政部《關(guān)于開展“全國養(yǎng)老服務(wù)社會化示范單位”創(chuàng)建活動的通知》中要求各地城市至少要有一所相當(dāng)面積的具有指導(dǎo)、示范、輻射、培訓(xùn)等多功能的社區(qū)（養(yǎng)老）服務(wù)中心；2011年國務(wù)院印發(fā)的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015）》提出：在城市社區(qū)養(yǎng)老層面，重點(diǎn)建設(shè)老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養(yǎng)老服務(wù)中心等社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，推進(jìn)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)功能，使日間照料服務(wù)基本覆蓋城市社區(qū)。2013年9月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出：為了更加積極地應(yīng)對人口老齡化，滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，到2020年生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、緊急救援等養(yǎng)老服務(wù)覆蓋所有居家老年人，社區(qū)服務(wù)設(shè)施覆蓋所有城市社區(qū)。

為了落實(shí)黨和國家的各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策，全國各地都開展了城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的探索實(shí)踐，也取得了不少成效。但是城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展整體上還是處于起步階段，仍然難以滿足日益增長的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求。亟需探索創(chuàng)新城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給模式，提高城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求度與滿意度的耦合，真正實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的公平可及[1]，促進(jìn)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中存在的主要問題

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施單一、使用效率低

隨著我國人口老齡化程度的加深，老年群體和養(yǎng)老服務(wù)需求的差異性與多樣性進(jìn)一步加大，政府主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)構(gòu)化的養(yǎng)老服務(wù)模式已無法滿足多樣性與差異性的服務(wù)需求，同時(shí)政府養(yǎng)老服務(wù)供給組織鏈條加長，服務(wù)難度也大大增加[2]；我國城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施大多是以戶籍人口為依據(jù)來配置的，在人口流動加快、老齡化越來越嚴(yán)重的背景下，這一配置標(biāo)準(zhǔn)造成社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供給中老年服務(wù)類產(chǎn)品偏少，而且設(shè)施的配置與老年群體的空間分布不相匹配；目前，城市社區(qū)在娛樂文化設(shè)施和日常生活照料上的養(yǎng)老服務(wù)供給是最多的，但是依然存在著數(shù)量和質(zhì)量方面與實(shí)際需求相脫節(jié)的現(xiàn)象，有的城市社區(qū)建立了（居家）養(yǎng)老服務(wù)中心（站），內(nèi)設(shè)棋牌室、娛樂室、圖書室，老年人可以在此看電視，打牌下棋、喝茶聊天、看書讀報(bào)，有的城市社區(qū)還有老年食堂，為60歲及以上老年人提供無償、低償、有償?shù)牟惋嫹?wù)，許多城市社區(qū)還有戶外健身場地，設(shè)有一些簡單的健身器材，但是很多城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的數(shù)量偏少、樣式單一，而且長時(shí)間不維修、存在安全隱患。有些活動場所，由于不符合老年人的身體健康情況或與老年人的興趣不符而無法使用，造成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施使用率低，迫切需要對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進(jìn)行適老性改造。

（二）醫(yī)療護(hù)理資源不足，服務(wù)人員專業(yè)水平低

醫(yī)療護(hù)理服務(wù)是老年人最迫切需要的養(yǎng)老需求，但是我國有的城市社區(qū)并沒有相應(yīng)的醫(yī)療護(hù)理設(shè)施與資源，有的社區(qū)雖然設(shè)立了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)室（站、所），但是還存在著醫(yī)療護(hù)理人員數(shù)量少、學(xué)歷職稱偏低、醫(yī)護(hù)場地狹窄、醫(yī)療設(shè)備簡陋等問題，醫(yī)護(hù)人員大多是中專和?？茖W(xué)歷、初級職稱，全科醫(yī)生嚴(yán)重偏少，專業(yè)水平與能力無法滿足社區(qū)老年人特別是失能、半失能老年人的醫(yī)養(yǎng)需求。我們在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)城市老年人對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)室（站、所）的印象是“技術(shù)水平不強(qiáng)、專業(yè)水平不足、醫(yī)療設(shè)備不夠”，老年人到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)室主要是量量血壓或一般感冒去開點(diǎn)藥，重病、大病、急病就會去到市里的大醫(yī)院看病，城市社區(qū)醫(yī)療護(hù)理水平不利于老年人在社區(qū)獲得及時(shí)有效的醫(yī)療服務(wù)。目前，城市社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)人力資源極度匱乏，一個(gè)社區(qū)的養(yǎng)老管理員一般只有一個(gè)人，而且大多數(shù)是身兼數(shù)職、極少有專職人員；養(yǎng)老服務(wù)人員大多是50歲以上的女性或低齡健康老年人，他們的文化水平、專業(yè)技能、工資水平都不高，工作的積極性不強(qiáng)、隊(duì)伍不穩(wěn)定，服務(wù)能力有限。endprint

（三）精神慰藉服務(wù)缺失，老年人的社會價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，城市社區(qū)老年人對精神慰藉、社會參與等精神層面的需求日趨迫切，需求呈現(xiàn)出多樣化與高層次的趨勢[3]。但目前我國社區(qū)為老年人提供的精神養(yǎng)老服務(wù)大多局限在休閑娛樂活動上，忽視了老年人的親情需求和再就業(yè)需求。城市社區(qū)老年人在退休后，隨著社會地位的變化、自身的社會價(jià)值無法體現(xiàn)，心理會有落差感，特別是空巢獨(dú)居老年人更容易產(chǎn)生壓抑感和空虛感，易發(fā)心理疾病，新聞報(bào)道中發(fā)生的老年人自殺事件從某個(gè)側(cè)面驗(yàn)證了老年人精神養(yǎng)老服務(wù)需求的急迫性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國城市社區(qū)4000多萬離退休老年人口中有500多萬各種類型人才，僅有不到20%的人得以繼續(xù)發(fā)揮“余熱”[4]，如果可以合理適當(dāng)?shù)貙夏耆说纳鐣r(jià)值進(jìn)行再開發(fā)，不僅可以減少社區(qū)、家庭和政府的養(yǎng)老壓力，還能滿足城市社區(qū)老年人在精神上的需求，提升城市社區(qū)老年人的幸福指數(shù)。但目前我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中老人群體的主體性問題還沒有得到充分重視，在現(xiàn)實(shí)中面臨著老年人參與意愿強(qiáng)烈而缺乏參與機(jī)會的矛盾和困境。

二、我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展困境的主要原因

（一）供給主體單一、職責(zé)不明

目前，我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給已開始呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢，其供給主體包括政府、市場、社區(qū)、社會組織、家庭等等，但政府仍然是最主要的推動者與供給者，供給主體單一、職責(zé)不明，多元主體之間并沒有形成有效的合作供給機(jī)制。

在我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給中，出現(xiàn)了政府職能的錯(cuò)位、越位；而參與城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的市場主體不到位甚至缺失，市場的作用沒能得到應(yīng)有的發(fā)揮；現(xiàn)行的城市養(yǎng)老政策一直都倡導(dǎo)以社區(qū)為依托，但長期以來我國城市社區(qū)在資金、制度、管理、人才等多方面對政府有著極大的依賴性，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重，無法完全獨(dú)立自主地根據(jù)社區(qū)老年人的需求來提供養(yǎng)老服務(wù)；由于政府權(quán)力讓渡的空間有限、加上社會組織自身的問題以及文化和制度等多方面的原因，我國社會組織的發(fā)展一直相對滯后、力量薄弱，在數(shù)量、資金、規(guī)模、專業(yè)化和社會公信力等方面都存在較大的問題[5]，社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的深度和廣度都非常有限；隨著我國城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，城市家庭結(jié)構(gòu)日趨“核心化”“空巢化”，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務(wù)功能正在弱化。

（二）需求表達(dá)渠道不暢、機(jī)制不完善

目前，我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給是直接由社區(qū)居委會來具體實(shí)施的，而社區(qū)在我國現(xiàn)行的組織體制下，在一定程度上成為了政府的“附屬品”，導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給主體的行政化現(xiàn)象嚴(yán)重；由于政府權(quán)力下放的不徹底，基層政府依然承載了大量的社區(qū)公共服務(wù)，實(shí)質(zhì)上成為了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者和生產(chǎn)者。這樣就導(dǎo)致了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏市場競爭力，也使得政府容易產(chǎn)生權(quán)力尋租現(xiàn)象；而政府主導(dǎo)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源是有限的，無法滿足社區(qū)老年人日益多樣化和個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求[6]。與此同時(shí)，我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)采取的是“自上而下”的供給體制，把社區(qū)老年人排除在決策之外，決策主體的缺位導(dǎo)致城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求信息不完全、不對稱，需求表達(dá)渠道不暢、機(jī)制不完善，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給者和需求者之間缺少直接互動，這是導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的重要因素；在城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給中還存在著老年人“搭便車”的心理，社區(qū)老年人參與的積極性不高，同時(shí)，現(xiàn)有的城市社區(qū)不同于以往的單位制社區(qū)，組織化程度低，甚至鄰里之間都互不相識，難以形成有效的組織化表達(dá)機(jī)制，使得社區(qū)老年人難以真正獲得所需要的養(yǎng)老服務(wù)。

（三）呈現(xiàn)“碎片化”和不可及傾向

城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的碎片化主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是管理部門的“碎片化”。目前，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給是以民政部門為主，同時(shí)涉及到醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、財(cái)政、國土等多個(gè)政府部門，這些政府部門都掌握著一定的養(yǎng)老服務(wù)資源，但往往各自為政、互不干涉也難以協(xié)調(diào)，實(shí)際上不但造成了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)資源不能有效配置，甚至存在著資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。二是養(yǎng)老保障制度的“碎片化”。城市社區(qū)居民中存在著企業(yè)職工、城市居民、公務(wù)員與事業(yè)單位人員等不同群體的養(yǎng)老保障制度，他們的養(yǎng)老保障水平差異懸殊，甚至還有少數(shù)非就業(yè)的城市居民沒有任何的養(yǎng)老服務(wù)制度保障[7]。三是養(yǎng)老服務(wù)政策的“碎片化”。目前，民政、衛(wèi)生、國土等十多個(gè)部委都可以出臺與養(yǎng)老相關(guān)的政策，不同的養(yǎng)老保障和服務(wù)政策之間出現(xiàn)了斷裂，如不同城市的社區(qū)、企業(yè)與事業(yè)單位之間的養(yǎng)老政策存在著差異性、不同政府部門制定的養(yǎng)老政策分離甚至相互矛盾。

由于我國現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)重點(diǎn)保障的是“三無”、困難老年群體，沒能惠及城市社區(qū)所有老年人，而那些迫切需要養(yǎng)老服務(wù)、但卻沒在養(yǎng)老政策保障范圍之內(nèi)的其他老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，就難以得到滿足；絕大多數(shù)城市建設(shè)忽略了老年人的需求，如：老年人住老房子的較多，這些老房子有七成多沒有電梯，以致失能、高齡、患病老人的行動非常不便；大多數(shù)城市基礎(chǔ)公共設(shè)施和建筑，象城市中的過街天橋、地下通道、公交車站、過馬路的信號燈，社區(qū)里的健身場所與器材等等都是針對健康、無殘疾的中青年群體而建造，忽視了老年人群體的生活、出行要求[8]，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不可及傾向嚴(yán)重。

三、推進(jìn)我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的機(jī)制

（一）明晰各類主體職責(zé)，構(gòu)建“共擔(dān)、互補(bǔ)、共享”機(jī)制

要緩解城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的困境，就必須明確界定政府、市場、社區(qū)、家庭等供給主體的職責(zé)，構(gòu)建各主體在城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的“責(zé)任共擔(dān)、功能互補(bǔ)、利益共享”的機(jī)制。

政府首先要轉(zhuǎn)變職能。在城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給中，應(yīng)該扮演的是政策的制定者、財(cái)政資金的提供者、服務(wù)輸送的監(jiān)督者，并對城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)兜底責(zé)任，而不是不明職責(zé)的大包大攬，更何況僅憑政府一己力量根本無法滿足城市老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。正如登哈特夫婦所言：“政府的作用在于：與私營及非盈利組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決方法”，“其角色越來越不是服務(wù)的直接供給者，而是調(diào)停者、中介人甚至裁判員”，政府“有責(zé)任通過擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員，公共組織的監(jiān)督者，公民權(quán)利和民主對話的促進(jìn)者，社會參與的催化劑等角色來為公民服務(wù)”[9]。endprint

社區(qū)在有效滿足城市老年人養(yǎng)老服務(wù)中起著十分重要的作用，不僅最了解社區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，而且也是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)直接供給的平臺。為了更好地發(fā)揮社區(qū)的依托作用，政府必須分權(quán)于社區(qū)，將更多的權(quán)力下放到社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織的真正自治，應(yīng)使其“由政府的腿轉(zhuǎn)變成居民的頭”[10]。社區(qū)應(yīng)依據(jù)政府養(yǎng)老的相關(guān)政策要求，從城市社區(qū)老年人的實(shí)際需求出發(fā)，結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況，協(xié)調(diào)整合政府和市場等其他主體提供的養(yǎng)老服務(wù)資源，充分發(fā)揮好社區(qū)作為養(yǎng)老服務(wù)供給的平臺作用，開展適合城市社區(qū)老年人的各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)活動。城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的市場化供給，不僅能比較及時(shí)和準(zhǔn)確地把握城市社區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，而且可以減輕政府在財(cái)政資金支持和養(yǎng)老服務(wù)供給上的負(fù)擔(dān)，還可以推動城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)向多樣化、專業(yè)化、個(gè)性化、高層次方向發(fā)展。政府要積極培育和發(fā)展非營利性的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)或中介服務(wù)組織，采用“購買服務(wù)”“合同外包”“委托服務(wù)”等多種形式，鼓勵(lì)和支持資助多種社會力量開展城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)[11]。

家庭養(yǎng)老在我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給中有著不可替代的優(yōu)勢，不僅有利于家庭關(guān)系的和諧穩(wěn)定、也符合老年人養(yǎng)老心理，還能節(jié)約公共財(cái)政和社會資源。正如習(xí)近平總書記在2015年春節(jié)團(tuán)拜會上的講話中所指出的：我們要重視家庭建設(shè)，發(fā)揚(yáng)光大中華民族傳統(tǒng)家庭美德，促進(jìn)家庭和睦，促進(jìn)老年人老有所養(yǎng)[12]。在我國未富先老的國情背景下，政府應(yīng)加大對家庭養(yǎng)老的政策支持力度，完善家庭養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)制度，增強(qiáng)家庭養(yǎng)老的能力，加大孝道文化的宣傳與教育，弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德，充分發(fā)揮家庭在城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的基礎(chǔ)作用[13]。

（二）暢通需求表達(dá)渠道，構(gòu)建老年人積極參與的激勵(lì)機(jī)制

當(dāng)前，我國社區(qū)行政化的問題嚴(yán)重影響和制約了我國城市社區(qū)自治的良性發(fā)展，在一定程度上也影響到了社區(qū)作為養(yǎng)老服務(wù)需求與供給交流溝通平臺作用的充分發(fā)揮，因此，需要政府進(jìn)一步發(fā)展和完善社區(qū)自治相關(guān)法律政策，實(shí)現(xiàn)行政化社區(qū)向自治型社區(qū)的強(qiáng)制性制度變遷，正確處理政府行政權(quán)力和社區(qū)居民自治權(quán)利之間的關(guān)系，充分發(fā)揮城市社區(qū)作為自治組織渠道的需求表達(dá)功能；同時(shí)更需要社區(qū)居民的自治精神，實(shí)現(xiàn)制度的誘致性變遷[14]。

2002年聯(lián)合國《馬德里老齡問題國際行動計(jì)劃》，確立“獨(dú)立、參與、照顧、自我實(shí)現(xiàn)、尊嚴(yán)”為21世紀(jì)老齡問題行動計(jì)劃的基本原則，將老年社會參與正式納入“積極老齡化”發(fā)展戰(zhàn)略，成為應(yīng)對21世紀(jì)人口老齡化的政策框架。因此，城市社區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)供給中，必須強(qiáng)化城市社區(qū)老年人在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給決策中的主體地位，鼓勵(lì)社區(qū)老年人積極表達(dá)意愿，提高社區(qū)老年人需求表達(dá)的權(quán)利意識和能力，創(chuàng)造條件讓老年人參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事務(wù)的管理；完善社區(qū)老年人現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)需求表達(dá)渠道的制度安排，充分發(fā)揮城市社區(qū)的人大、政協(xié)等表達(dá)渠道的功能，將人大代表、政協(xié)委員履職責(zé)任與社區(qū)老年人的需求表達(dá)和利益維護(hù)直接掛鉤，通過影響政府養(yǎng)老服務(wù)政策的制定，保障社區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求表達(dá)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；提高社區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求表達(dá)的組織化程度，社區(qū)老年人要能有效將自己的養(yǎng)老服務(wù)需求和權(quán)利訴求表達(dá)輸入到民主社會的政治制度中，就只能靠社會化的組織而不是“原子化”的個(gè)人。為提高社區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求表達(dá)的有效性，增強(qiáng)社區(qū)老年人整體利益表達(dá)和博弈的能力，就必須建立和培育能代表社區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)利益的各種社區(qū)組織，包括基層老年協(xié)會以及各種非營利性組織，建立“上下結(jié)合”的需求表達(dá)機(jī)制，拓寬表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的動態(tài)平衡。

（三）祛除“碎片化，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)無縫隙供給機(jī)制

為了提高城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的滿意度，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求與滿意的耦合，必須祛除城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中的“碎片化”和“不可及性”，構(gòu)建以政府、市場、社區(qū)、家庭等各方多元主體合作供給的新格局。

首先是政府各部門之間的相互協(xié)調(diào)與合作。在實(shí)地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療保健服務(wù)是城市社區(qū)老年人特別是高齡、失能、半失能老年人最迫切的需求，但單憑民政部門的力量是無法滿足這一養(yǎng)老服務(wù)需求的；城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中存在的最大的問題是資金的短缺、土地的審批等最需要民政、財(cái)政、國土資源等各部門相互配合才能解決的問題；城市養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施的改造與建設(shè)需要，民政、城建、國土等多部門間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一等等。

其次是各類養(yǎng)老政策與制度的協(xié)議與統(tǒng)一?，F(xiàn)有的城市社區(qū)不同于原有的單位社區(qū)，在我國現(xiàn)有的社區(qū)老年人口中，有離退休人員、企業(yè)職工、失地農(nóng)民等老年群體，這三類老年人他們一般都有養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，但享有的醫(yī)療保障與服務(wù)的待遇是有差異的。隨著人口流動和城市化進(jìn)程的加快，在城市社區(qū)老年人中還有一部分老年人，為了子女照顧孫輩遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)來到了陌生的城市，這一部分老年人被稱為老漂族，這一部分被稱為老漂族的老年人因?yàn)閼艏辉谒幼〉某鞘猩鐓^(qū)，根本無法享受城市社區(qū)所提供的養(yǎng)老服務(wù)，在我國現(xiàn)有的養(yǎng)老政策與制度中還是空白。因此，應(yīng)從戰(zhàn)略的高度制定針對不同老年群體分類、分層次為城市社區(qū)所有老年人提供無償、低償、有償?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)，出臺相關(guān)政策，做出制度安排。

最后是構(gòu)建城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多元主體合作供給的格局。在我國城市社區(qū)老齡化快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況下，單憑政府、市場、社區(qū)、家庭等其中的一個(gè)主體是無法滿足日益增長的多樣化、個(gè)性化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求，需要在全社會合理調(diào)配養(yǎng)老服務(wù)的資源，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)信息資源的共享，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、方式、渠道的整合。

總之，要實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求與滿意的耦合，需要打破“碎片化”供給模式下的管理組織的壁壘、政策制度的藩籬和各供給主體的自我封閉狀態(tài)。既要強(qiáng)化政府各部門之間，民政部門內(nèi)部各科（室）之間的職能協(xié)調(diào)與資源整合，更要促進(jìn)政府、市場、社會、家庭等城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間的信任與合作，構(gòu)建無縫隙、一體化的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，已成為當(dāng)前解決我國越來越嚴(yán)重的城市老年化問題的發(fā)展方向[15]。endprint

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責(zé)任編輯 陸 瑩endprint