“BOT +EPC+政府補(bǔ)助”高速公路建設(shè)模式中政府補(bǔ)助資金內(nèi)部控制管理研究

潘凌云

【摘 要】“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”模式是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種融資建設(shè)方式，在實(shí)踐中，政府如何在確保政府補(bǔ)助資金安全的前提下，發(fā)揮政府補(bǔ)助資金對高速公路建設(shè)項(xiàng)目促進(jìn)作用，提高財(cái)政資金使用效益，履行好政府職責(zé)面臨著挑戰(zhàn)。本文主要是結(jié)合2014年1月1日施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，在政府視角下，就如何進(jìn)一步提高“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”高速公路建設(shè)模式中行政單位對政府補(bǔ)助資金內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，防范資金風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)措施。

【關(guān)鍵詞】“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”；政府補(bǔ)助資金；內(nèi)部控制

一、前言

我國高速公路的建設(shè)速度隨著1988年滬嘉公路的建成不斷加快，作為我國交通基建設(shè)施的重要標(biāo)志，其體現(xiàn)出投資大、工期長以及服務(wù)范圍廣等基建設(shè)施的特點(diǎn)。然而，由于國家投入資金與地方政府的財(cái)政能力有限，采取“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”模式建設(shè)高速公路具有十分重要的作用及現(xiàn)實(shí)意義。在實(shí)踐中，政府如何在確保政府補(bǔ)助資金安全的前提下，發(fā)揮政府補(bǔ)助資金對高速公路建設(shè)項(xiàng)目促進(jìn)作用，提高財(cái)政資金使用效益，履行好政府職責(zé)面臨著挑戰(zhàn)。本文主要是結(jié)合2014年1月1日施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，在政府視角下，就如何進(jìn)一步提高“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”高速公路建設(shè)模式中行政單位對政府補(bǔ)助資金內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，防范資金風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)措施。

二、“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”高速公路建設(shè)模式的重要作用及意義

BOT建設(shè)模式即建設(shè)（Build）、運(yùn)營（Operate）、轉(zhuǎn)讓（Transfer）的英文縮寫，是當(dāng)前在國際上通用的一種新型的針對大規(guī)?；ㄔO(shè)施的融資合作模式。在BOT融資模式中政府通過與項(xiàng)目建設(shè)公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，將公共基建項(xiàng)目交由項(xiàng)目公司進(jìn)行全權(quán)籌資和建設(shè)，并賦予其在經(jīng)營期內(nèi)對項(xiàng)目設(shè)施的擁有、運(yùn)營及維護(hù)權(quán)利。項(xiàng)目公司以經(jīng)營服務(wù)產(chǎn)品、提供服務(wù)或其他方式收取費(fèi)用作為回收投資及償還貸款的方式，并獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益，在其特許經(jīng)營期滿之后，建設(shè)項(xiàng)目的所有權(quán)將無償轉(zhuǎn)交給政府。BOT建設(shè)模式的應(yīng)用能夠有效解決政府在對基建設(shè)施進(jìn)行投資時(shí)面臨的資金短缺問題，以授予特許權(quán)的方式將基建項(xiàng)目的建設(shè)全過程交由非政府部門進(jìn)行管理，將項(xiàng)目的投資與經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，既保證了政府資金正常運(yùn)營也使項(xiàng)目公司獲取了經(jīng)濟(jì)利益。

“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”的高速公路建設(shè)模式則是政府將高速公路的特許經(jīng)營權(quán)授予投資人，由其進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營，特許權(quán)到期后無償將高速公路移交政府，投資人自行承擔(dān)高速公路建設(shè)項(xiàng)目損益、債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)，政府對公共效益較高、短期內(nèi)收費(fèi)效益較低、投資風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目給予政府補(bǔ)助，以鼓勵(lì)投資人將資金投入高速公路建設(shè)的積極性。政府對公共效益好、短期內(nèi)收費(fèi)效益較低、投資風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目給予貨幣性資產(chǎn)政府補(bǔ)助，鼓勵(lì)投資人將資金投入高速公路建設(shè)。

三、政府補(bǔ)助資金內(nèi)部控制的管理措施

1.政府補(bǔ)助資金核定環(huán)節(jié)內(nèi)部控制管理措施

政府資金的核定工作需要從四個(gè)方面面來進(jìn)行有效加強(qiáng)：

（1）促進(jìn)投資人招標(biāo)的公平公正，通過公開招標(biāo)的方式，選擇項(xiàng)目的投資人，在這個(gè)過程必須要始終遵守公開、公正、公平以及誠實(shí)守信的原則。（2）對資金補(bǔ)助的比例進(jìn)行科學(xué)預(yù)算，通過周密計(jì)算，確定資金補(bǔ)助比例，并將其作為招標(biāo)競爭的條件。對于項(xiàng)目的集體補(bǔ)助額度應(yīng)該由投資人進(jìn)行公開招標(biāo)來確定。（3）減少資金管理風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目的投資中政府資金比例必須要保持在一定的范圍內(nèi)，確保項(xiàng)目投資的四分之三以上是由投資人進(jìn)行籌集的，這樣可以增加投資人的違約成本，進(jìn)而避免發(fā)生非系統(tǒng)原因的事故。（4）對政府的補(bǔ)助資金相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行合約約定，避免出現(xiàn)彼此責(zé)任不明確，對待項(xiàng)目不認(rèn)真等情況的發(fā)生，利用合約對政府以及投資人雙方的利益、權(quán)利以及義務(wù)還有違約的責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定，有助于資金高效管理。

2.政府補(bǔ)助資金籌集環(huán)節(jié)內(nèi)部控制管理措施

政府的補(bǔ)助資金的籌集承擔(dān)人有兩個(gè)，一是省級政府，另一個(gè)是地方政府。這種共同承擔(dān)的方式是對高速公路社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的一個(gè)綜合考慮。省級政府與地級政府責(zé)任承擔(dān)的比例是由國家高速公路建設(shè)規(guī)劃等因素決定的，具體考慮到內(nèi)容有高速公路的經(jīng)過里程數(shù)。省級的交通運(yùn)輸主管部門通過開設(shè)銀行賬戶，將資金收集起來，依據(jù)州市對項(xiàng)目的財(cái)務(wù)進(jìn)行核算。對于新增建設(shè)規(guī)劃的資金保障，交通運(yùn)輸部總規(guī)劃師戴東昌表示，普通國道的建設(shè)將以政府財(cái)政性資金為主，國家高速公路建設(shè)繼續(xù)實(shí)行多元化的投融資政策，包括鼓勵(lì)民資在內(nèi)的社會(huì)資本參與建設(shè)。中央和政府在要這方面給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。

我國公路交通這么多年的發(fā)展，探索和形成了一套十分有效的充分利用社會(huì)資源和市場力量的公路建設(shè)投融資體制。這樣一種體制使我們在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，在財(cái)力不足的情況下，加快了公路建設(shè)的發(fā)展，同時(shí)使大家的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不至于過大。按照一般財(cái)政的方式進(jìn)行籌資的話，都是從一般稅或大家的使用稅、專項(xiàng)稅上進(jìn)行。利用收費(fèi)公路的政策，利用投融資的政策，引入了誰受益誰負(fù)擔(dān)的形式，這個(gè)過程是我們基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系中，以特許經(jīng)營這種國際通用、慣用的方式進(jìn)行的非常成功的道路。這個(gè)過程中必須要不斷調(diào)整和完善，而且根據(jù)不同的發(fā)展階段制定的不同的政策目標(biāo)。

3.政府補(bǔ)助資金運(yùn)用環(huán)節(jié)內(nèi)部控制管理措施

政府補(bǔ)助資金是為了確定高速公路建設(shè)項(xiàng)目的順利建成，必須要在高速公路建設(shè)交工驗(yàn)收之前撥付完畢。政府補(bǔ)助資金必須要按照投資協(xié)議、資金管理協(xié)議、特許權(quán)協(xié)議進(jìn)行使用。政府補(bǔ)助資金必須要與項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)進(jìn)程保持一致。政府補(bǔ)助資金的運(yùn)用需要建立在完善的管理制度的基礎(chǔ)上，因此，必須要加強(qiáng)管理制度的建設(shè)。通過嚴(yán)格運(yùn)用的流程與規(guī)范，確定資金運(yùn)用中各成員的責(zé)任權(quán)利以及義務(wù)，建立責(zé)任問責(zé)制，設(shè)定獎(jiǎng)懲措施，提高政府各成員的違法成本。

政府補(bǔ)助資金的運(yùn)用必須要做好分配工作，資金的分配安排需要以建設(shè)工程進(jìn)度、完工量以及預(yù)計(jì)完成量等一線資料為依據(jù)。對政府補(bǔ)助資金進(jìn)行合理分配。

4.政府補(bǔ)助資金撥付環(huán)節(jié)內(nèi)部控制管理措施

政府補(bǔ)助資金主要有兩個(gè)撥付過程：撥付首期、后續(xù)期間補(bǔ)助。不同的撥付階段對政府補(bǔ)助資金管理的要求也有所不同。利用資金監(jiān)管協(xié)議，對資金監(jiān)管工作提供法律依據(jù)。一般來說，政府資金監(jiān)管協(xié)議需要建設(shè)項(xiàng)目公司、開戶銀行以及省交通運(yùn)輸廳三方簽訂。銀行在這個(gè)過程中對資金的支付情況有監(jiān)控權(quán)利，若發(fā)現(xiàn)異常支付，必須要以書面形式告知省交通運(yùn)輸廳，最終省交通運(yùn)輸廳對資金使用明細(xì)進(jìn)行查詢。

政府補(bǔ)助資金的撥付應(yīng)該使用國庫集中支付的方式，一般有兩種形式：一是直接由財(cái)政部門撥款到銀行戶口；二是中間加了省交通運(yùn)輸廳的中轉(zhuǎn)。對政府資金的管理應(yīng)該落實(shí)在財(cái)政部門、交通運(yùn)輸部門、審計(jì)部門三個(gè)部門上。利用財(cái)政部門加強(qiáng)資金的預(yù)算管理，對支付環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。交通運(yùn)輸主管部門主要是對資金的使用方向以及實(shí)際支付時(shí)間進(jìn)行實(shí)施監(jiān)督管理。審計(jì)部門則是對高速公路的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行審查。通過三個(gè)部門的明確職責(zé)，各司其職，強(qiáng)化對政府補(bǔ)助資金運(yùn)用的監(jiān)督管理，防止形成監(jiān)督盲區(qū)。

5.利用計(jì)算機(jī)和通信技術(shù)，構(gòu)建內(nèi)部控制信息化管理平臺

在資金運(yùn)用過程中，涉及到的資金計(jì)算比較多，因此其會(huì)計(jì)工作也就比較復(fù)雜。傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)工作方式，對政府補(bǔ)助資金的各個(gè)環(huán)節(jié)的管理上存在信息收集緩慢、信息處理失當(dāng)?shù)热毕?，而現(xiàn)代信息技術(shù)與計(jì)算機(jī)技術(shù)的應(yīng)用，則為政府資金的內(nèi)部控制管理提供了一種全新的、高校的途徑，主要表現(xiàn)在信息化管理平臺的構(gòu)件上。利用信息化管理平臺實(shí)現(xiàn)對政府資金的全部環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)施監(jiān)控，對數(shù)據(jù)收集更加快捷準(zhǔn)確，同時(shí)對收集到的數(shù)據(jù)處理上，也精準(zhǔn)化發(fā)展，為其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理提供數(shù)據(jù)支持，避免了統(tǒng)計(jì)失真帶來的重大災(zāi)難。

四、結(jié)束語

綜上所述，在高速公路建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過程中，為了將政府補(bǔ)助資金的作用切實(shí)發(fā)揮出來，完善高速公路網(wǎng)并有效提高其通行效率，財(cái)政部門及交通運(yùn)輸管理部門與投資人項(xiàng)目公司應(yīng)共同對補(bǔ)助資金進(jìn)行有效管理，充分利用BOT建設(shè)模式的優(yōu)勢，促進(jìn)我國高速公路建設(shè)的順利開展。

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