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    政府補(bǔ)助審計(jì)中政府審計(jì)的定位研究

    2016-12-05 13:44:18陳凱
    時(shí)代金融 2016年29期
    關(guān)鍵詞:政府補(bǔ)助政府審計(jì)

    陳凱

    【摘要】政府補(bǔ)助審計(jì)是一項(xiàng)獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。本文確立了政府補(bǔ)助審計(jì)服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位,通過(guò)建立政府補(bǔ)助審計(jì)鑒證和評(píng)價(jià)機(jī)制,開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì),協(xié)助國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理,發(fā)揮政府補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)效益,以期為政府補(bǔ)助審計(jì)提供一些理論支持。

    【關(guān)鍵詞】政府補(bǔ)助 ?政府審計(jì) ?定位研究

    一、引言

    政府補(bǔ)助已成為國(guó)家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段之一。政府撥付補(bǔ)助資金,一方面促進(jìn)企業(yè)或行業(yè)的持續(xù)進(jìn)步,另一方面帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)更好更快的全面發(fā)展。政府補(bǔ)助審計(jì)是國(guó)家授權(quán)或接受委托的專設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)政府補(bǔ)助施行的一項(xiàng)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。然而現(xiàn)階段,政府補(bǔ)助相關(guān)文獻(xiàn)研究分為兩個(gè)層面:其一,通過(guò)實(shí)證數(shù)據(jù)探討政府補(bǔ)助的效果;其二,對(duì)政府補(bǔ)助的會(huì)計(jì)處理相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)談?wù)?。由此,我們無(wú)法通過(guò)現(xiàn)有政府補(bǔ)助的研究發(fā)現(xiàn)政府補(bǔ)助如何才能更高效。

    本文通過(guò)從政府審計(jì)的視角出發(fā),探討政府補(bǔ)助審計(jì)中政府審計(jì)的定位,從而決定其實(shí)現(xiàn)機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑的選擇。文章確立了政府補(bǔ)助審計(jì)服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位,通過(guò)建立政府補(bǔ)助審計(jì)鑒證和評(píng)價(jià)機(jī)制,開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì),協(xié)助國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理,發(fā)揮政府補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)效益,以期為政府補(bǔ)助審計(jì)提供一些理論支持。

    二、文獻(xiàn)綜述

    本文以上部分已提出有關(guān)政府補(bǔ)助的研究分為兩個(gè)方面:其一,通過(guò)實(shí)證數(shù)據(jù)探討政府補(bǔ)助的效果;其二,對(duì)政府補(bǔ)助的會(huì)計(jì)處理相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)談?wù)摗?/p>

    關(guān)于政府補(bǔ)助的效果研究指出,政府補(bǔ)助的效果呈現(xiàn)不同的形態(tài)。Beason & Weinste(1996)研究發(fā)現(xiàn)政府補(bǔ)助沒(méi)有任何正面的效果。Lee(1996)研究發(fā)現(xiàn),這些產(chǎn)業(yè)政策(包括稅收減免、政府補(bǔ)助和貸款)對(duì)處于增長(zhǎng)的行業(yè)的全要素生產(chǎn)率沒(méi)有任何影響,政府對(duì)貿(mào)易保護(hù)政策干預(yù)越頻繁,則生產(chǎn)率越低。申香華(2010)對(duì)財(cái)政補(bǔ)助的績(jī)效的實(shí)證研究表明,接受補(bǔ)助的公司在促進(jìn)就業(yè)、繳納稅款、提供社會(huì)捐助、增加環(huán)保投人或支出等方面沒(méi)有顯著的貢獻(xiàn)。但是針對(duì)研發(fā)和專用型人力資本的政府補(bǔ)助有顯著效果。Almus & Czarnitzki(2003)發(fā)現(xiàn)在有補(bǔ)助的情況下,企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)平均增加了四個(gè)百分點(diǎn)左右。安同良等(2009)研究發(fā)現(xiàn)只有當(dāng)研發(fā)補(bǔ)助用來(lái)提高專用性人力資本時(shí)才能發(fā)揮產(chǎn)出激勵(lì)效果。

    關(guān)于政府補(bǔ)助的會(huì)計(jì)處理的研究相對(duì)較少。張倩(2013)指出審計(jì)工作中常遇到的有關(guān)政府補(bǔ)助的一些難點(diǎn)問(wèn)題(認(rèn)定難、分類難)進(jìn)行分析和探討。趙小萍(2014)進(jìn)行政府補(bǔ)助審計(jì)時(shí),應(yīng)關(guān)注被審計(jì)單位對(duì)政府補(bǔ)助的分類是否正確,是否在正確的時(shí)點(diǎn)或期間確認(rèn)政府補(bǔ)助,以及國(guó)有企業(yè)收到投資補(bǔ)助和搬遷補(bǔ)償款的特殊處理。

    上述文獻(xiàn)表明,現(xiàn)有的研究已經(jīng)關(guān)注了政府補(bǔ)助的效果以及政府補(bǔ)助會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)處理。但是,對(duì)于政府補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)作用,以及政府補(bǔ)助審計(jì)中政府審計(jì)的定位仍然缺乏理論解釋。

    三、政府補(bǔ)助審計(jì)的定位

    審計(jì)的定位有兩種:鑒證和揭示機(jī)會(huì)主義行為的批判性審計(jì)和抑制機(jī)會(huì)主義行為的建設(shè)性審計(jì)。政府補(bǔ)助審計(jì)定位于抑制機(jī)會(huì)主義的建設(shè)性審計(jì),即發(fā)揮審計(jì)服務(wù)于中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用?;疽罁?jù)如下:

    (一)政府補(bǔ)助審計(jì)定位是政府補(bǔ)助必要性決定的

    我國(guó)將政府補(bǔ)助定義為企業(yè)從政府無(wú)償取得貨幣資產(chǎn)和非貨幣資產(chǎn),但不包括政府作為企業(yè)所有者投入的資本,具體包括財(cái)政撥款、財(cái)政貼息、稅收返還等。國(guó)家政府補(bǔ)助行為影響國(guó)家資源、收入分配和支出效率以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政府補(bǔ)助審計(jì)有其必要性:

    1.審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政府補(bǔ)助審計(jì)有助于補(bǔ)充當(dāng)前審計(jì)工作的不足,確立政府補(bǔ)助的方向和策略。現(xiàn)階段,針對(duì)政府補(bǔ)助開(kāi)展審計(jì)的主體主要有政府審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)。注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)關(guān)注點(diǎn)在于政府補(bǔ)助的會(huì)計(jì)處理是否有誤,分類是否合理和確認(rèn)的時(shí)點(diǎn)、期間是否正確。政府審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政府補(bǔ)助審計(jì)主要通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì),進(jìn)行合規(guī)性財(cái)務(wù)收支審計(jì)以發(fā)現(xiàn)審計(jì)問(wèn)題。二者都未對(duì)政府補(bǔ)助的相關(guān)經(jīng)濟(jì)性、效果性和效益性進(jìn)行評(píng)價(jià),不能為政府補(bǔ)助確立方向和策略,而審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政府補(bǔ)助專項(xiàng)審計(jì)能有效分析政府補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)效益,為進(jìn)一步的補(bǔ)助策略提供依據(jù)。

    2.審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政府補(bǔ)助審計(jì)是審計(jì)全覆蓋的必然要求。審計(jì)全覆蓋的精要是審計(jì)范圍的擴(kuò)大,從政府債務(wù)審計(jì)到安居工程審計(jì),再到彩票資金審計(jì),具體表現(xiàn)為公共資金涉及面的擴(kuò)展。政府補(bǔ)助資金屬于公共資金,屬于審計(jì)法規(guī)定的審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)范圍,并且政府補(bǔ)助資金金額較大,對(duì)企業(yè)、行業(yè)和經(jīng)濟(jì)影響頗大,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)開(kāi)展政府補(bǔ)助審計(jì)。

    3.審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政府補(bǔ)助審計(jì)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的保證。政府補(bǔ)助事關(guān)兩個(gè)重要方面:資源的有效配置和行業(yè)的健康發(fā)展。國(guó)家針對(duì)不同的公司、行業(yè)發(fā)放政府補(bǔ)助,是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。自經(jīng)濟(jì)危機(jī)后,政府提供的政府補(bǔ)助大幅上漲,因而很多國(guó)有上市公司從中受益頗深。但是,針對(duì)政府補(bǔ)助的效益性有待檢驗(yàn),以確立發(fā)放補(bǔ)助項(xiàng)目、企業(yè)和行業(yè),從而更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

    (二)政府補(bǔ)助審計(jì)定位是審計(jì)本質(zhì)的體現(xiàn)

    受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任乃現(xiàn)代會(huì)計(jì)、審計(jì)之魂(蔡春,2000)。審計(jì)功能存在的首要目標(biāo)在于促進(jìn)和保證被審計(jì)單位對(duì)象受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任得意全面有效履行的需要(蔡春,2007)。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任下鑒證、揭示和抑制機(jī)會(huì)主義是審計(jì)本質(zhì)的體現(xiàn)。政府補(bǔ)助批判性審計(jì),鑒證和揭示了機(jī)會(huì)主義行為,對(duì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法合規(guī)性等進(jìn)行審查。而政府補(bǔ)助建設(shè)性審計(jì)目標(biāo)定位于抑制機(jī)會(huì)主義行為,評(píng)價(jià)政府補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)績(jī)效,服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,更好的體現(xiàn)了審計(jì)的本質(zhì)。

    (三)政府補(bǔ)助審計(jì)定位是國(guó)家治理主體地位的內(nèi)在要求

    政府補(bǔ)助資金來(lái)源于國(guó)家的財(cái)政收入。政府機(jī)構(gòu)是國(guó)家財(cái)政收入支配的主體。政府機(jī)構(gòu)發(fā)放政府補(bǔ)助,不僅應(yīng)關(guān)注補(bǔ)助的真實(shí)性、合法性和合規(guī)性,更應(yīng)注重補(bǔ)助資金的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性,尤其政府調(diào)控國(guó)家經(jīng)濟(jì)的宏觀性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府主體的重要職責(zé),政府補(bǔ)助是政府合理調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段之一。政府補(bǔ)助審計(jì)體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能要求,更應(yīng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目標(biāo)。

    四、政府補(bǔ)助審計(jì)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

    政府補(bǔ)助審計(jì)的定位決定實(shí)現(xiàn)機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑。政府補(bǔ)助審計(jì)要抑制機(jī)會(huì)主義的存在,發(fā)揮服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用,應(yīng)確立其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。服務(wù)于政府補(bǔ)助的審計(jì)定位,實(shí)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)包含鑒證、評(píng)價(jià)和協(xié)助三種機(jī)制。

    鑒證機(jī)制包含鑒定和證明兩個(gè)方面。審計(jì)主體開(kāi)展政府補(bǔ)助鑒定審計(jì)即揭示機(jī)會(huì)主義行為,并對(duì)審計(jì)結(jié)果發(fā)表意見(jiàn),力證鑒證對(duì)象是否機(jī)會(huì)主義行為。鑒定機(jī)制要求能夠查出代理人的機(jī)會(huì)主義。證明機(jī)制則是獲取充分且適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)。現(xiàn)階段,開(kāi)展政府補(bǔ)助的審計(jì)主體有政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì),三者在都一定程度上發(fā)揮鑒證機(jī)制作用,這也是政府補(bǔ)助審計(jì)批判性審計(jì)工作機(jī)制。

    評(píng)價(jià)機(jī)制是在鑒證機(jī)制的基礎(chǔ)上,尋找已存在機(jī)會(huì)主義的原因并針對(duì)現(xiàn)有體制機(jī)制提出建設(shè)性建議。政府補(bǔ)助審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制不僅要審計(jì)政府補(bǔ)助的財(cái)務(wù)真實(shí)性、合法性和合規(guī)性,更要在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上,開(kāi)展政府補(bǔ)助績(jī)效審計(jì),發(fā)揮審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性作用???jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是抑制機(jī)會(huì)主義行為有效手段,有助于政府補(bǔ)助審計(jì)的發(fā)揮建設(shè)性作用。

    協(xié)助機(jī)制是政府補(bǔ)助審計(jì)定位于發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。鑒證機(jī)制是財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性和合規(guī)性審計(jì),審計(jì)內(nèi)容針對(duì)政府補(bǔ)助的使用時(shí)期,屬于“事中審計(jì)”。評(píng)價(jià)機(jī)制是針對(duì)績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效果性和效益性開(kāi)展的,評(píng)價(jià)政府補(bǔ)助的歷史信息,屬于“事后審計(jì)”。協(xié)助機(jī)制是協(xié)助政府補(bǔ)助決策,即如何制定政府補(bǔ)助政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,本質(zhì)上屬于“事前審計(jì)”。

    政府補(bǔ)助的實(shí)現(xiàn)機(jī)制中,鑒證機(jī)制是基礎(chǔ),評(píng)價(jià)機(jī)制是保證,協(xié)助機(jī)制是目的。不同的審計(jì)主體,政府補(bǔ)助的審計(jì)重點(diǎn)不同,實(shí)現(xiàn)機(jī)制中承擔(dān)的作用也有所不同?,F(xiàn)階段的實(shí)踐工作表明,注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)主要發(fā)揮鑒證作用,內(nèi)部審計(jì)在鑒證機(jī)制的基礎(chǔ)上發(fā)揮一定的評(píng)價(jià)機(jī)制,而我國(guó)政府補(bǔ)助審計(jì)仍停留在鑒證機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制,并未真正的發(fā)揮審計(jì)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性作用。

    五、政府補(bǔ)助審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑

    (一)項(xiàng)目審計(jì)

    項(xiàng)目審計(jì)是針對(duì)特定的單個(gè)對(duì)象所實(shí)施的審計(jì),我們對(duì)審計(jì)政府補(bǔ)助審計(jì)分為三類:財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)與決策審計(jì)。

    首先,財(cái)務(wù)審計(jì)。財(cái)務(wù)審計(jì)界定為對(duì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法合規(guī)性進(jìn)行審計(jì),旨在糾錯(cuò)與發(fā)現(xiàn)舞弊。社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)與政府審計(jì)都涉及財(cái)務(wù)審計(jì)。但是三者方向和主體不同,社會(huì)審計(jì)所開(kāi)展的審計(jì)業(yè)務(wù)中財(cái)務(wù)審計(jì)所占比例最大,其面向的主體主要為企業(yè)。內(nèi)部審計(jì)是對(duì)公司內(nèi)部制度等開(kāi)展審計(jì),旨在為審計(jì)主體提供管理意見(jiàn),其面向主體包括有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的社會(huì)主體。政府審計(jì)也開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)。而隨著績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及政策審計(jì)的開(kāi)展,政府審計(jì)中財(cái)務(wù)審計(jì)比例有所下降,但仍是政府審計(jì)內(nèi)容的主要組成部分,其面向主體有涉及公共資金使用的主體或者項(xiàng)目(包括人、財(cái)、物)。針對(duì)政府補(bǔ)助開(kāi)展審計(jì),三者在財(cái)務(wù)審計(jì)這一部分具有交叉。從政府審計(jì)的角度出發(fā),對(duì)于已經(jīng)開(kāi)展政府補(bǔ)助財(cái)務(wù)審計(jì)的主體(上市公司以及國(guó)有企業(yè)),政府補(bǔ)助的定位聚焦在政府補(bǔ)助服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效審計(jì);而對(duì)于尚未開(kāi)展政府補(bǔ)助財(cái)務(wù)審計(jì)的主體,政府補(bǔ)助審計(jì)的定位應(yīng)在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)的建議性職能,政府補(bǔ)助的財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)并重。

    其次,績(jī)效審計(jì)???jī)效審計(jì)就是由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府及其各隸屬部門(mén)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行的審計(jì)?,F(xiàn)階段開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的主體只有國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)。政府補(bǔ)助審計(jì)中政府審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)的成果,決定國(guó)家政府補(bǔ)助的方向,為下一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠的證據(jù)支持。

    再次,決策審計(jì)。是指審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)接受政府資助的某一重大項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)決策付諸實(shí)施之前依法進(jìn)行的審核。為有關(guān)管理當(dāng)局最終確認(rèn)或否決該項(xiàng)決策提供依據(jù)的活動(dòng)。政府補(bǔ)助決策審計(jì)具有特殊性,國(guó)家對(duì)于某個(gè)項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)行政府補(bǔ)助之前,開(kāi)展決策審計(jì)調(diào)查,對(duì)于符合政府補(bǔ)規(guī)定的,發(fā)放政府補(bǔ)助;對(duì)于不符合規(guī)定的,停止或者取消發(fā)放政府補(bǔ)助的資格。政府補(bǔ)助的決策審計(jì)本質(zhì)是事前審計(jì),這種審計(jì)帶來(lái)的直接影響著政府補(bǔ)助資金的發(fā)放,是一種更高效的審計(jì)模式。

    (二)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查

    專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是針對(duì)具有某項(xiàng)共同特征的多個(gè)單位所實(shí)施的審計(jì)。專項(xiàng)調(diào)查是一種直接報(bào)告業(yè)務(wù),專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要通過(guò)審計(jì)方法,對(duì)與國(guó)家財(cái)政收支或者本級(jí)人民政府交辦的特定事項(xiàng),向有關(guān)地方、部門(mén)、單位進(jìn)行的專項(xiàng)調(diào)查活動(dòng)。政府補(bǔ)助審計(jì)是一種特殊業(yè)務(wù)。政府審計(jì)可以對(duì)政府補(bǔ)助項(xiàng)目開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。

    六、結(jié)束語(yǔ)

    政府補(bǔ)助是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整的重要手段,而政府補(bǔ)助的審計(jì)則可以有效的鑒證政府補(bǔ)助是否發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府補(bǔ)助審計(jì)中政府審計(jì)應(yīng)定位于更好發(fā)揮政府補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)效益,促使經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?,F(xiàn)有的政府審計(jì)中,對(duì)于政府補(bǔ)助審計(jì)集中于財(cái)務(wù)審計(jì),并不能必然的發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用,特別對(duì)于政策性與經(jīng)濟(jì)性較強(qiáng)的政府補(bǔ)助項(xiàng)目。因而,本文在政府補(bǔ)助審計(jì)中政府的定位基礎(chǔ)上,研究其實(shí)現(xiàn)機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑,以期豐富政府補(bǔ)助審計(jì)的理論研究。

    參考文獻(xiàn)

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    基金項(xiàng)目:南京審計(jì)大學(xué)2015年碩士研究生科研及實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目(MZ2015001)。

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