中國與東盟小多邊安全機制的構(gòu)建現(xiàn)狀

王勇輝　余珍艷

摘 要 冷戰(zhàn)之后，中國與東盟國家所面臨的地區(qū)安全形勢并不樂觀，南中國海問題持續(xù)升溫，同時還受經(jīng)濟安全、恐怖主義、走私販毒、生態(tài)環(huán)境、能源資源、疾病蔓延等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域問題的困擾。為應(yīng)對這些問題，中國與東盟國家主要圍繞瀾滄江—湄公河建立了多個小多邊安全機制，這些機制致力于提供地區(qū)公共產(chǎn)品，取得了不小的成就，但也存在一些缺陷。如何解決和改進中國與東盟小多邊安全機制內(nèi)公共產(chǎn)品的供給問題，直接關(guān)系到中國與周邊地區(qū)安全。

關(guān)鍵詞 小多邊安全機制 公共產(chǎn)品 供給障礙 改進路徑

近些年來，在東南亞國家聯(lián)盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）、東盟地區(qū)論壇（ASEAN Regional Forum，ARF）、東亞峰會（East Asia Summit，EAS）等多邊合作機制的框架下，中國與東盟國家在政治、經(jīng)濟、文化、安全等方面開展了多方位的交流與合作，建立了多種“大多邊”以及雙邊的安全合作機制；與此同時，也涌現(xiàn)出多個小多邊安全機制。

中國與東盟所建立的小多邊安全機制主要是指中國與東盟兩個以上成員國間圍繞傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題所進行的合作， 鄭先武：《中國—東盟安全合作的綜合化》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2012年第3期，第49頁。而這些小多邊安全機制的建立多是以瀾滄江—湄公河流域的安全合作與開發(fā)為中心。圍繞大湄公河次區(qū)域 大湄公河次區(qū)域國家主要包括柬埔寨、中國、老撾、緬甸、泰國和越南六國?！癎reater Mekong Subregion”，Asian Development Bank， http：//www.adb.org/countries/gms/main，訪問日期：2015年3月10日。（Great Mekong Subregion，GMS）建立的小多邊安全機制主要有：由亞洲開發(fā)銀行于1992年牽頭建立的大湄公河次區(qū)域合作機制；1993年形成的中、老、緬、泰“黃金四角”地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)合作，又稱為“黃金四角計劃”；1995年成立的新湄公河委員會（Mekong River Commission，MRC）；中國、緬甸、老撾、泰國和聯(lián)合國禁毒署于1993年共同簽署的禁毒諒解備忘錄（柬埔寨、越南1995年加入這一禁毒合作機制）；2011年10月31日，中、老、緬、泰四國建立的中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機制。

一、 中國與東盟小多邊安全機制內(nèi)公共產(chǎn)品的供給

（一） 公共產(chǎn)品概念的厘定

公共產(chǎn)品（public goods）是相對于私人產(chǎn)品（private goods）而言的，私人產(chǎn)品通常在市場上進行交易，買家和賣家通過價格機制，如果他們對價格達成一致，則這種物品或者服務(wù)的所有權(quán)就可以被轉(zhuǎn)移，因此，私人產(chǎn)品是排他性的，它們已經(jīng)明確了擁有者，且它們趨向于競爭性。 Inge Kaul，“What is a public good？”June， 2000， http：//mondediplo.com/2000/06/15publicgood，訪問日期：2015年3月13日。而公共產(chǎn)品具有相反的特性，公共產(chǎn)品是非排他性的，即一旦物品或者服務(wù)被提供，每個個體都可以享用，就是未付費者也不會被排除在外；同時也是非競爭性的，即某種物品被一個人或者國家消費時，并不影響其他個體對其的消費。 Hensengerth Oliver，“Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good：The Case of the Mekong River，”Contemporary Southeast Asia， Vol.31，No.2，2009，pp.326–327.

全球公共產(chǎn)品（Global Public Goods）的惠及范圍跨越邊界、代際和人類群體，從而形成一部分國際公共產(chǎn)品（International Public Goods），而國際公共產(chǎn)品內(nèi)又包括地區(qū)公共產(chǎn)品（Regional Public Goods）。當公共產(chǎn)品存在于一個特定的地理區(qū)域內(nèi)時，它們可以被視為是地區(qū)公共產(chǎn)品，其有利于地區(qū)的和平、穩(wěn)定與發(fā)展。地區(qū)公共產(chǎn)品主要是靠地區(qū)主導(dǎo)國家、對外援助、國際金融機構(gòu)和地區(qū)性的合作機制等提供。 王?。骸渡虾：献鹘M織發(fā)展進程研究——地區(qū)公共產(chǎn)品的視角》，上海社會科學(xué)院研究生學(xué)位論文，2012年4月，第40—42頁。而中國與東盟小多邊安全機制是在中國與東盟尤其是大湄公河次區(qū)域這一范圍內(nèi)建立的，從某種程度上說，這些小多邊安全機制屬于地區(qū)公共產(chǎn)品，同時其也提供地區(qū)公共產(chǎn)品。

（二） 中國與東盟小多邊安全機制提供的地區(qū)公共產(chǎn)品

自1992年大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制建立以來，中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南六國開展了多領(lǐng)域的合作，提供了能源資源、生態(tài)環(huán)境、禁毒、反恐等非傳統(tǒng)安全方面的公共產(chǎn)品，尤其是在水電能源以及生態(tài)環(huán)境方面，六國還分別建立了相應(yīng)的合作機制。2005年5月，面對嚴峻的大湄公河次區(qū)域環(huán)境安全形勢，在上海舉行的首屆大湄公河次區(qū)域環(huán)境部長會議上提出了“大湄公河次區(qū)域生物多樣性保護走廊倡議”， 鄭先武：《中國—東盟安全合作的綜合化》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2012年第3期，第50頁。其是大湄公河次區(qū)域核心環(huán)境規(guī)劃的一部分，旨在建立連通次區(qū)域內(nèi)重要的生物多樣性區(qū)域，加強生物多樣性保護。 趙曉輝、楊躍萍：《大湄公河次區(qū)域六國啟動生物多樣性保護走廊計劃》，新華網(wǎng)云南頻道，2005年4月5日，http：//www.yn.xinhuanet.com/topic/2005-07/05/content_4576026.htm，訪問日期：2015年3月31日。

根據(jù)1995年由泰、老、越、柬簽署的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，新湄公河委員會得以成立，其代表了湄公河項目組織歷史的第三個時期，前兩個時期分別為1957至1978年的老湄公河委員會（The Mekong Committee）及1978至1995年的湄公河臨委會（The Interim Mekong Committee）。 Jeffrey W. Jacobs，“The Mekong River Commission：Transboundary Water Resources Planning and Regional Security，”The Geographical Journal， Vol.168，No.4，2002，p.354.湄公河委員會旨在協(xié)調(diào)湄公河下游的水資源計劃和發(fā)展，圍繞水文、水電、旅游、環(huán)境和水資源開發(fā)等方面進行廣泛合作。 吳世韶：《中國與東南亞國家間次區(qū)域經(jīng)濟合作研究》，華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年9月，第51頁。

另外，瀾滄江—湄公河流經(jīng)的四個主要國家——中國、老撾、緬甸、泰國——也建立了多個小多邊安全機制，提供的公共產(chǎn)品較為豐富。中、老、緬、泰“黃金四角”地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)合作，雖其主要是經(jīng)濟領(lǐng)域的合作，但在水電資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護以及禁毒等安全合作方面也取得了一些成就。為維護和保障湄公河流域的安全與穩(wěn)定，中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機制得以建立。作為湄公河次區(qū)域首個專門的安全合作機制，自成立以來，該機制在多個方面取得了顯著成效：成功偵破“10·5”案件；定期開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動；開展聯(lián)合打擊跨國犯罪；務(wù)實開展聯(lián)合調(diào)研與情報交流。 王文碩：《湄公河流域執(zhí)法安全合作機制建立兩年成效顯著》，載《人民公安報》2013年12月26日，第1版。

而在禁毒方面，1993年中國、緬甸、老撾、泰國和聯(lián)合國禁毒署 聯(lián)合國禁毒署于1997年和聯(lián)合國預(yù)防犯罪中心合并，改稱為聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室（The United Nations Office on Drugs and Crimes，UNODC）。所建立的禁毒合作機制可以稱得上是次區(qū)域禁毒合作的典范。其是世界上較早成立的次區(qū)域禁毒合作機制，而在其框架之下制定的《次區(qū)域行動計劃》是世界上第一個次區(qū)域禁毒合作行動計劃。 王文碩、林笛：《2014年東亞次區(qū)域禁毒諒解備忘錄簽約方高官會議召開》，載《人民公安報》2014年5月30日，第1版。二十多年來，在該機制下，圍繞禁毒執(zhí)法開展的合作，有效遏制了跨國制販毒活動。

不可否認，這些小多邊機制的建立雖然提供了多種安全方面的公共產(chǎn)品，惠及了大湄公河次區(qū)域國家，但其仍是不健全的，存在公共產(chǎn)品的供給障礙。

二、 當前中國與東盟小多邊安全機制存在的公共產(chǎn)品供給障礙

大湄公河次區(qū)域國家所建立的小多邊安全機制發(fā)展?jié)u趨完善，在次區(qū)域中發(fā)揮的作用越來越大，也越來越受到區(qū)域內(nèi)國家的重視，但仍存在一些缺陷，影響機制內(nèi)公共產(chǎn)品的提供。

（一） 機制建設(shè)障礙

（1） 小多邊安全機制的弱制度性

湄公河委員會是瀾滄江—湄公河流域唯一一個跨國界河流管理的政府間組織，擁有較為完善的工作機制和組織機構(gòu)，但1995年簽訂的協(xié)定被認為是軟弱的，允許成員國按照自己的意愿對其進行解釋， Louis Lebel， Po Garden， and Masao Imamura，“The Politics of Scale，Position，and Place in the Governance of Water Resources in the Mekong Region，”Ecology and Society，Vol.10，No. 2， 2005，p.18.規(guī)制權(quán)威性比較有限，協(xié)調(diào)能力不強。同時，作為一個小多邊合作機制，湄公河委員會也缺乏具體的技術(shù)規(guī)范，單個的投資項目更多的是采用所在國的國內(nèi)法律、規(guī)定和程序。 盧光盛：《中國加入湄公河委員會，利弊如何》，載《世界知識》2012年8月，第32頁。再加上三年一次的例會，很難使湄公河的一些緊迫和突發(fā)問題得到有效解決。

而中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機制，雖開創(chuàng)了中國與周邊國家執(zhí)法安全合作的新模式，但這種模式剛起步，四國開展聯(lián)合巡邏的法律基礎(chǔ)仍是臨時性和過渡性的聯(lián)合聲明，缺乏規(guī)范的執(zhí)法程序，四國還尚未達成落實聯(lián)合聲明中簽署《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》的一致意向，相關(guān)的制度構(gòu)建仍在探索之中。 孔令杰：《中老緬泰湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)與制度建構(gòu)》，載《東南亞研究》2013年第2期，第73頁；包才將：《湄公河安全合作中的信任元素與中國的戰(zhàn)略選擇》，載《亞非縱橫》2014年第3期，第37頁。另外，通過進行預(yù)防教育、減少毒品需求、替代罌粟種植等舉措，次區(qū)域禁毒合作機制雖然成效顯著，但仍然面臨如協(xié)約約束性不足且缺乏服從機制等規(guī)制問題。 王虎：《淺析中國—東盟禁毒合作機制建設(shè)》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報》2010年第3期，第140—143頁。

（2） 小多邊安全機制內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題

首先，在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作中，泰國、越南和中國都想掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而這種對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競逐，可能會導(dǎo)致機制內(nèi)各個項目的提出及執(zhí)行以本國為主導(dǎo)，進而會使國家之間產(chǎn)生矛盾，使機制的協(xié)調(diào)能力下降，影響其執(zhí)行效率。

其次，作為湄公河上游國家的中國，并沒有成為湄公河委員會中的一員，而只是其對話國。沒有中國的積極參加，湄公河委員會并不能夠擔起協(xié)調(diào)瀾滄江—湄公河全流域環(huán)境安全合作的重任， 劉瑞、金新：《大湄公河次區(qū)域非傳統(tǒng)安全治理探析》，載《東南亞南亞研究》2013年第2期，第44頁。其項目也不可能覆蓋整個湄公河流域，這也是為何有媒體和官方人士經(jīng)常把中國加入湄公河委員會作為解決湄公河過度開發(fā)的一副靈丹妙藥。

第三，這些小多邊安全機制雖側(cè)重點有所不同，但仍然有一些合作領(lǐng)域存在交叉重疊。如果沒有做到很好的協(xié)調(diào)，不僅會造成人力、財力的浪費，還可能會使各國之間產(chǎn)生矛盾和摩擦甚至沖突，并進一步影響地區(qū)公共產(chǎn)品的提供。

（二） 對公共產(chǎn)品的需求偏好不同

在地區(qū)公共產(chǎn)品的供給中，各成員國的需求偏好是采取集體行動的一個重要因素。

（1） 出發(fā)點不同

湄公河流域內(nèi)各國參與開發(fā)合作的出發(fā)點有所不同。中國和泰國在湄公河流域國家中綜合實力比較強，兩國傾向通過湄公河流域的合作來提升其國家實力，并加強與周邊國家的合作；而緬甸、老撾和柬埔寨這些發(fā)展程度比較低的國家則希望通過區(qū)域內(nèi)的合作，得到一些援助，以促進本國的發(fā)展。正如在中、老、緬、泰“黃金四角”地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)合作中，緬甸和老撾想通過此一合作機制來加速其北部貧困落后地區(qū)的開發(fā)，但同時又擔心受益不大，資源受到損失，所以他們參與合作的熱情不高，進而影響湄公河流域開發(fā)合作的順利開展。

（2） 合作意愿不同